記者:近年來我們注意到,隨著城市體積的不斷膨脹,郊區(qū)離我們越來越遠(yuǎn),很多以往豐饒的農(nóng)地如今都被磚頭水泥占據(jù)。眾所周知,我國人多地少,用占世界7%的耕地養(yǎng)活占世界22%的人口。這固然說明我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造了令世人矚目的成績,是不是同時表明我國土地資源狀況不容樂觀?

鄒玉川:我國國土面積960萬平方公里,但由于可利用土地很少,加上人口眾多,我國土地資源相對貧乏,特別是作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)的耕地更為緊缺。根據(jù)統(tǒng)計,我國耕地面積約為14.3億畝,人均耕地不到1.2畝,不及世界平均水平的1/3。全國已有666個縣人均耕地低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的0.8畝的警戒線,其中有463個縣低于0.5畝。同時,我國耕地總體水平也很低。1995年糧食單產(chǎn)與發(fā)達(dá)國家或農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家相比,相差100公斤左右。全國有30%左右的耕地不同程度受水土流失的危害。耕地問題的實質(zhì)是農(nóng)業(yè)問題。在糧食單產(chǎn)不可能得以大幅度提高的今天,糧食總產(chǎn)量很大程度上取決于耕地的數(shù)量和質(zhì)量。但從近年來的情況看,我國耕地減少的勢頭仍然很猛,已在一定程度上影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。耕地減少有兩種情況,一是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和災(zāi)害損毀;一是非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用,由于它有不可逆性,一旦占用很難恢復(fù),很容易造成耕地的永久性流失。

1986~1995年間,全國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用和災(zāi)害毀損耕地7000多萬畝,這一數(shù)量基本上能與同期開發(fā)復(fù)墾增加的耕地相抵。而非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用7500萬畝,平均每年占用750萬畝左右。

建設(shè)需要用地,這是經(jīng)濟發(fā)展所必需的,但有些開發(fā)是盲目的。有的地區(qū)熱衷于城鎮(zhèn)升格,城市用地規(guī)模急劇擴張。據(jù)專家對全國31個特大城市衛(wèi)星遙感資料的判讀和量算,1986~1995年,城市建設(shè)規(guī)模擴展都在60%以上,其中不少城市占地成倍增長。這種擴展絕大部分占用的是良田菜地。同時,全國共興辦開發(fā)區(qū)2800多個,起步區(qū)1100萬畝,78%的開發(fā)區(qū)未經(jīng)省、國家批準(zhǔn),屬市、縣甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行設(shè)立,占用大量耕地。另外,農(nóng)村居民點建設(shè)分散,用地超標(biāo)。目前全國農(nóng)村居民點人均用地高達(dá)190平方米,多占土地5100多萬畝。此外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)圈大院和公路沿線亂搭亂建路邊店,也占用了大量耕地。

“一要吃飯,二要建設(shè)”的要求在經(jīng)濟建設(shè)上是統(tǒng)一的,而在土地利用和配置上卻是矛盾的,妥善解決這一矛盾的關(guān)鍵是要加強土地管理。如果對城市和村鎮(zhèn)占地不實行更嚴(yán)格的控制措施,仍按全國每年減少耕地750萬畝的趨勢發(fā)展下去,我國人口13億時,人均耕地將降為1畝左右;達(dá)到人口高峰16億時,人均耕地將不足1畝,人地矛盾將進(jìn)一步加劇。

記者:80年代中期以來,國家在土地管理上采取了一系列措施,如制定了《土地管理法》,成立了土地管理部門,將保護(hù)耕地作為一項重要工作,付出了很大努力。但為什么大量占用耕地現(xiàn)象仍屢禁不止?

鄒玉川:最根本的原因,是現(xiàn)行土地管理體制和機制上存在著占有耕地的動因。一是缺乏耕地保護(hù)意識,在保護(hù)耕地和“以地生財”發(fā)生矛盾時,普遍以犧牲耕地、犧牲農(nóng)業(yè)、犧牲農(nóng)民利益為代價,片面追求經(jīng)濟發(fā)展。二是對建設(shè)用地缺乏總體控制,土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃滯后,缺乏綜合協(xié)調(diào)和控制能力。國家雖已作出了嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)用地規(guī)模的規(guī)定,但一些地方在城市規(guī)模上互相攀比,盲目追求大城市、大都市,用地規(guī)模急劇擴張。三是現(xiàn)行土地收益分配辦法形成了多占耕地的機制。按過去規(guī)定,占用耕地和利用原有建設(shè)用地的土地收益都留在地方,一些市、縣每年的土地出讓收入金相當(dāng)于財政收入的30%,有一段時間甚至超過了財政預(yù)算內(nèi)收入。誰“賣地”誰得益的機制,刺激了地方將耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)資金的欲望。四是現(xiàn)行用地“分級限額審批”制度不能控制土地控制總量?，F(xiàn)行土地管理的絕大部分權(quán)力集中在縣級政府,有些甚至在鄉(xiāng)級政府,國家和省的權(quán)力基本上是空的。這樣導(dǎo)致在土地利用的行為導(dǎo)向上必然只考慮局部和短期的需要,難以考慮合理利用土地、保護(hù)耕地的全局和長遠(yuǎn)利益,中央政府無法控制土地供應(yīng)總量。五是地方土地管理部門完全隸屬于同級政府,在土地管理上只能服從當(dāng)?shù)卣木植亢投唐诶?甚至連土地數(shù)據(jù)都不能如實上報。六是地方政府的土地違法行為難以查處,國家土地管理局沒有對違法行為的查處權(quán)。

記者:江澤民同志講:“保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線?！贬槍ξ覈恋刭Y源的狀況及土地管理特別是耕地保護(hù)工作中存在的問題,黨中央、國務(wù)院高度重視,采取了嚴(yán)格的保護(hù)措施,提出實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。它要解決什么問題?達(dá)到什么目標(biāo)?

鄒玉川:耕地總量動態(tài)平衡是指保證今后一個時期我國現(xiàn)有耕地總量不再減少,并努力隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人口增長,耕地總量也有所增加,這是保證我國耕地數(shù)量穩(wěn)定的一個有效途徑,是必要的也是可行的。在挖掘現(xiàn)有用地潛力外,還必須解決機制、體制上的問題,主要有以下幾個環(huán)節(jié):一是嚴(yán)格控制占地規(guī)模,把轉(zhuǎn)化權(quán)力統(tǒng)一到中央和省級政府,實行兩級下達(dá)控制指標(biāo)制度,即中央政府規(guī)定每年全國及各省的建設(shè)用地供應(yīng)總量,明確規(guī)定特大城市、大城市占用耕地數(shù)量;省級政府規(guī)定全省及中、小城市用地的供應(yīng)總量及占用耕地的數(shù)量。凡屬國家限制性產(chǎn)業(yè)的項目用地或跨省(區(qū)、市)異地開發(fā)耕地后備資源的,不論面積大小,均應(yīng)由中央政府審批,凡非農(nóng)建設(shè)占用耕地,均應(yīng)由省級政府或中央政府審批。二是發(fā)揮土地利用規(guī)劃的整體控制作用,以土地用途管制制度代替“分級限額審批”制度,編修土地利用規(guī)劃,對農(nóng)地和非農(nóng)地實行嚴(yán)格的用途管制。農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地要經(jīng)中央和省級政府批準(zhǔn),中央政府批準(zhǔn)的建設(shè)項目,由中央直接下達(dá)占地指標(biāo)。地方建設(shè)項目用地以補充相應(yīng)的耕地為前提,實行占用耕地和復(fù)墾掛鉤。對國家控制發(fā)展的項目,如高爾夫球場、仿古城、游樂宮、高檔別墅等項目原則上不供地。三是調(diào)整土地收益分配辦法。今后將原有建設(shè)用地的這部分土地收益留給地方,將農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的收益上繳中央,由中央統(tǒng)一分配,用于耕地開發(fā)。四是土地管理權(quán)力適當(dāng)集中。土地用途管制和土地供應(yīng)總量的調(diào)控權(quán)力應(yīng)集中于中央政府,實行國家和省級兩級管理、以省為主的土地管理體制。五是修改和制定有關(guān)法律,以法律形式明確新的土地管理體制,同時賦予國家土地管理部門對土地違法行為直接查處的權(quán)力。加快《土地法》的制定。

記者:嚴(yán)格耕地保護(hù)措施,意味著對非農(nóng)建設(shè)占用耕地進(jìn)行嚴(yán)格的控制,這樣做會不會影響經(jīng)濟的發(fā)展?

鄒玉川:首先,農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位不能動搖,必須樹立“耕地第一”的思想,否則農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)失去了,經(jīng)濟也不可能協(xié)調(diào)發(fā)展。在當(dāng)前條件下,我國建設(shè)用地只能是供給決定需求,而不能按需供應(yīng)。就是說只有在保證足夠耕地面積條件下,才能再考慮可以提供多少建設(shè)用地。這也是保證宏觀經(jīng)濟持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重要內(nèi)容。其次,我國現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地,并沒有得到充分利用,還有很大的潛力要挖。城市閑置土地多,閑置率為20%~30%,即使按15%算,我國現(xiàn)有的城鎮(zhèn)的閑置土地約為500多萬畝。同時,我們的土地利用水平低,同樣是年產(chǎn)800萬噸的鋼鐵企業(yè),我國鞍鋼的用地指標(biāo)為2.68平方米/噸,而法國的敦克而克鋼鐵廠僅為0.57平方米/噸。目前發(fā)達(dá)國家城市用地中,工業(yè)用地一般不超過15%,而我國則是26%~28%。另外,我國城市建筑容積也過低,1990年全國455個城市的平均容積率僅為0.31,如逐步提高容積率,還可節(jié)約出大量建筑用地,增加城市綠地、道路、廣場和娛樂設(shè)施等。如果挖掘這些潛力,完全可以滿足一個時期建設(shè)用地的需求。

記者:土地管理另一項重要工作,是培育完善土地市場。目前我國的土地市場存在什么問題,中央將在這方面采取什么措施?

鄒玉川:我國土地市場發(fā)育較晚,土地市場的優(yōu)越性遠(yuǎn)未得到發(fā)揮。特別是市場機制本身還存在一些弱點,需要通過政府宏觀調(diào)控來解決,這就是宏觀調(diào)控下的市場機制。而由于機制和體制原因,市場管理制度遠(yuǎn)未達(dá)到理想水平,造成土地市場中一些突出問題。一是出現(xiàn)了炒買炒賣土地現(xiàn)象;二是土地自發(fā)交易市場活躍,影響了土地市場的正常秩序;三是企業(yè)改制過程中人為忽略土地資產(chǎn),國有資產(chǎn)大量流失。

我國土地市場的發(fā)育完善,本身是土地管理的進(jìn)步,但目前還不健全,進(jìn)一步的完善,還有相當(dāng)繁重的工作要做。首先要嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量,按照市場需求和我國資源狀況,保證土地市場供求平衡,在優(yōu)先保護(hù)耕地的前提下,有條件地制定年度市場供地計劃。同時,保護(hù)土地所有者、使用者的權(quán)利。積極開展地價評估工作,建立完善的地價體系,指導(dǎo)市場交易行為,防止土地市場價格混亂和波動。第三要建立健全市場規(guī)劃,通過法規(guī)約束交易者行為,使之按市場規(guī)則運作,防止違章操作,保持良好的市場秩序。第四對自發(fā)交易行為,要本著嚴(yán)格管理,又給予出路的原則,逐步將其納入土地合法市場軌道,保證市場公平、公正、合理,同時加強執(zhí)法監(jiān)督,嚴(yán)厲查處自發(fā)交易行為,增強約束力。第五要重點做好企業(yè)改制中土地資產(chǎn)處置工作,建立嚴(yán)格的地價評估制度和審批手續(xù),按照明確產(chǎn)權(quán)、顯化地價、合理處置的原則,既做好企業(yè)改制中土地資產(chǎn)處置的服務(wù)工作,又防止國有資產(chǎn)流失。

責(zé)任編輯:邱四維