郭若楠

(中國社會科學(xué)院 世界經(jīng)濟與政治研究所，北京 100732)

引言

2018年12月，中央經(jīng)濟工作會議首次提出“推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變”，這是我國對外開放進入新階段的重要標(biāo)志?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》進一步強調(diào)，加快推進制度型開放需要“構(gòu)建與國際通行規(guī)則相銜接的制度體系和監(jiān)管模式”，需要更加重視規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等邊境內(nèi)措施的開放。

自2013年上海自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立至今，我國先后部署設(shè)立了21個自由貿(mào)易試驗區(qū)，形成了覆蓋東西南北中的試點格局，也取得了一系列發(fā)展成果。作為改革開放的“大試驗田”，自貿(mào)試驗區(qū)從要素開放上升到國際貿(mào)易投資規(guī)則開放，是新時期我國在投資、貿(mào)易、金融、外商投資服務(wù)和管理等方面不斷進行制度創(chuàng)新和擴大開放的高地，更是推動實現(xiàn)制度型開放的重要途徑。2021年，21個自貿(mào)試驗區(qū)進出口貿(mào)易總額增長29.5%，比全國高出8.1個百分點，利用外資增長19%，比全國高出4.1個百分點。自貿(mào)試驗區(qū)面積雖小，僅占全國國土面積不到千分之四，卻占到全國進出口總額的17.3%；全國利用外資總額的18.5%。制度創(chuàng)新方面，截至2022年5月，21個自貿(mào)試驗區(qū)共向全國復(fù)制推廣了278項制度創(chuàng)新成果(包括260個制度創(chuàng)新成果和18個最佳實踐案例)。

當(dāng)今世界面臨百年未有之大變局，全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則進入重塑期，新冠肺炎疫情、俄烏沖突等突發(fā)因素也為全球經(jīng)貿(mào)合作與發(fā)展增加了不確定性。我國迫切需要重構(gòu)新的競爭優(yōu)勢，推動由產(chǎn)品和要素流動型開放到規(guī)則和機制等制度型開放轉(zhuǎn)變。以自由貿(mào)易試驗區(qū)為載體，我國目前正在理論思想和實踐經(jīng)驗上逐步進入制度型開放的嶄新階段，自由貿(mào)易試驗區(qū)作為制度型開放的重要前沿陣地，相關(guān)政策文本不僅體現(xiàn)出自貿(mào)試驗區(qū)推進制度型開放的演進特征，也體現(xiàn)了黨中央對世界政治經(jīng)濟格局的整體判斷和對國內(nèi)經(jīng)濟形勢的戰(zhàn)略導(dǎo)向。因此，本文通過梳理現(xiàn)有對制度型開放的概念、特征及實現(xiàn)路徑的相關(guān)研究，采用文本分析的方法探討自貿(mào)試驗區(qū)推進制度型開放的演進特征，深入分析自貿(mào)試驗區(qū)推動制度型開放的堵點難點，并提出相關(guān)的對策建議。

一、制度型開放的概念、特征及實現(xiàn)路徑

“制度型開放”這一概念，在2018年的中央經(jīng)濟工作會議報告中首次提出，指出中國經(jīng)濟要加強體制機制建設(shè)，更多使用市場化、法治化的管理手段，堅持以結(jié)構(gòu)性改革為主線不動搖。從制度型開放這個新概念提出至今，學(xué)術(shù)研究大多從定性角度對其內(nèi)涵意義和實現(xiàn)路徑展開研究。

(一) 制度型開放的概念研究

對制度型開放概念的研究經(jīng)歷了幾個發(fā)展階段。首先，部分學(xué)者將其定義為貿(mào)易和投資方面規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的跨境融合,例如何立勝、許德友和王夢菲等研究認為制度型開放就是規(guī)則的“進出口”(1)何立勝：《全方位對外開放呼喚制度型開放》，《小康》2019年第19期，第24-25頁。(2)許德友、王夢菲：《中國成立以來的開放體制及其演變:從反封鎖到制度型開放》，《中共南京市委黨校學(xué)報》2019第3期，第8-13頁。。一是在貿(mào)易方面，東艷、許英明均認為制度型開放應(yīng)通過對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易規(guī)則來降低貿(mào)易成本(3)東艷：《制度摩擦、協(xié)調(diào)與制度型開放》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》，2019年第2期，第79-86+192頁。(4)許英明：《外商投資法開啟制度型開放新時代》，《中國經(jīng)濟時報》2019年3月13日,第5版。。二是在投資方面，陳福利和周學(xué)智的研究認為制度型開放是通過構(gòu)建適應(yīng)國際投資規(guī)則的制度環(huán)境，更好地吸引外商投資(5)陳福利：《外商投資法開啟中國制度型開放新征程》，《中國人大》2019年第8期，第41-42頁。(6)周學(xué)智：《中國吸引外資向“制度型開放”邁進》，《今日中國》2019年第3期，第48-50頁。。

其次，部分學(xué)者將制度型開放擴展到國際貿(mào)易和投資之外的經(jīng)濟領(lǐng)域，例如張二震和戴翔、崔衛(wèi)杰等認為，制度型開放就是從以往的“邊境開放”向“境內(nèi)開放”的拓展、延續(xù)與推進，即國與國之間從相互依存、相互聯(lián)系的關(guān)系發(fā)展到國家間經(jīng)濟實現(xiàn)一定程度的滲透和融合的關(guān)系(7)張二震、戴翔：《構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟:理論內(nèi)涵、引領(lǐng)理念與實現(xiàn)路徑》，《經(jīng)濟研究參考》2019年第14期，第89-102頁。(8)崔衛(wèi)杰：《扎實推進更高水平對外開放》，《上海企業(yè)》2019年第12期，第62頁。。陳霜華則強調(diào)了制度型開放與國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀的關(guān)系，指出推動制度型開放并不代表無視中國國情和當(dāng)前的國內(nèi)社會經(jīng)濟情況，不切實際地一味照搬照抄、效仿發(fā)達國家的做法，而是尊重國情與制度型開放齊頭并進(9)陳霜華：《發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)優(yōu)勢 率先探索向制度型開放轉(zhuǎn)變》，《科學(xué)發(fā)展》2020年第5期，第53-63頁。。

最后，學(xué)者們發(fā)展和融合了上述觀點，楊劍等指出制度型開放的目的在于形成一套與開放型經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)、與國際規(guī)則接軌的制度體系和監(jiān)管模式(10)楊劍等：《制度型開放注意力配置研究——基于自貿(mào)試驗區(qū)方案文本》，《國際經(jīng)濟合作》2021年第3期，第50-58頁。。常娛和錢學(xué)鋒將制度型開放定義為“對外開放”和“自我開放”兩個層面，“對外開放”強調(diào)與國際通行規(guī)則、規(guī)制、管理和標(biāo)準(zhǔn)的對標(biāo)，而“自我開放”更強調(diào)構(gòu)建規(guī)則和政策統(tǒng)一的國內(nèi)大市場(11)常娛、錢學(xué)鋒：《制度型開放的內(nèi)涵、現(xiàn)狀與路徑》，《世界經(jīng)濟研究》2022年第5期，第92-101+137頁。。

(二)制度型開放的特征及實現(xiàn)路徑研究

根據(jù)對制度型開放概念的不同理解，現(xiàn)有研究對制度型開放的特征和實現(xiàn)路徑的觀點也可以大致總結(jié)為兩個方面。

一方面，部分學(xué)者將制度型開放定義為貿(mào)易和投資規(guī)則跨境融合，從而認為制度型開放的演進特征應(yīng)該是先接受國際上現(xiàn)行的貿(mào)易和投資規(guī)則，然后參與改變和制定新的國際貿(mào)易和投資規(guī)則。例如李國學(xué)和東艷指出，自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)制度型開放新高地的路徑是“先行先試”國際生產(chǎn)方式變革帶來的新的國際投資規(guī)則，具體方式包括創(chuàng)新管理模式、加強監(jiān)管一致性等(12)李國學(xué)、東艷：《國際生產(chǎn)方式變革、國際經(jīng)濟規(guī)則重塑與制度型開放高地建設(shè)》，《學(xué)海》2020年第5期，第21-30頁。；劉彬和陳偉光認為，中國早期處在制度學(xué)習(xí)的階段，某種程度上是被國際社會倒逼被動學(xué)習(xí)改革的過程，如果中國想構(gòu)建更高水平的經(jīng)濟體制，必須學(xué)會主動實行制度型開放，并反哺國際制度，實現(xiàn)制度供給(13)劉彬、陳偉光：《制度型開放：中國參與全球經(jīng)濟治理的制度路徑》，《國際論壇》2022年第1期，第62-77+157-158頁。。

另一方面，許多學(xué)者認為實現(xiàn)制度型開放不僅是對標(biāo)、改變和制定國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的過程，制度型開放對于政策的系統(tǒng)性要求很高，國家需要在開放產(chǎn)業(yè)、開放平臺等多方面設(shè)計更有特色的政策和舉措，同時以“對外開放”推動“對內(nèi)開放”。田志龍等認為，政府部門在具體出臺某項重大創(chuàng)新政策或措施之前，應(yīng)充分明確該項政策措施的政策目的、政府訴求、政策資源以及政策流程四要素，從而推動發(fā)展(14)田志龍等：《我國政府創(chuàng)新政策的內(nèi)涵與作用機制:基于政策文本的內(nèi)容分析》，《中國軟科學(xué)》2019年第2期，第11-22頁。。李大偉指出中國應(yīng)以各類政策為重點，加速深化“邊境后”規(guī)制改造，有效增強中國規(guī)則體系的正向溢出效應(yīng)(15)李大偉：《新發(fā)展格局下如何推進制度型開放》，《開放導(dǎo)報》2020年第6期，第31-38頁。。季劍軍比較了美、日、韓三國制度開放路徑，認為雖然對于中國而言，制度型開放是近年來熱門的新興概念，但從全球經(jīng)濟體制發(fā)展來看，二戰(zhàn)后的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系，早已融入了制度型開放的內(nèi)涵(16)季劍軍：《美日韓三國制度型開放路徑比較及其啟示》，《亞太經(jīng)濟》2021年第6期，第71-77頁。。常娛和錢學(xué)鋒研究強調(diào)制度型開放的實現(xiàn)路徑涉及政府、市場和企業(yè)多個層次，具體措施既包括優(yōu)化營商環(huán)境、改進貿(mào)易體制、疏通現(xiàn)存堵點等國內(nèi)舉措，也包括積極參與全球治理等國際方案(17)常娛、錢學(xué)鋒：《制度型開放的內(nèi)涵、現(xiàn)狀與路徑》，《世界經(jīng)濟研究》2022年第5期，第92-101+137頁。。

綜合學(xué)者們的研究，制度型開放的核心就是在制度層面尋求開放紅利，在對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的基礎(chǔ)上，逐步參與制定規(guī)則，從被動接受方到成為制度供給方；同時，以對外開放帶動國內(nèi)改革和經(jīng)濟發(fā)展，推動構(gòu)建協(xié)作共贏的全球經(jīng)濟體系和國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。自貿(mào)試驗區(qū)作為制度型開放的高地，其發(fā)展演進過程中體現(xiàn)了制度型開放的哪些特征？目前尚存在哪些堵點難點？是下文要回答的問題。

二、自貿(mào)試驗區(qū)推動制度型開放的演進特征

(一)研究方法及數(shù)據(jù)來源

內(nèi)容分析法在本質(zhì)上是一種編碼，即對文本中抽取出的特征詞進行量化，將原始材料轉(zhuǎn)化成標(biāo)準(zhǔn)化材料。目前應(yīng)用較為廣泛的是定性分析。定性分析是把研究變量的不同特征和屬性加以區(qū)分，每個變量具有完備性和排他性，然后統(tǒng)計每一個個體在類別中出現(xiàn)的頻率，即統(tǒng)計特定文本中詞組的頻率計數(shù)，最后通過頻數(shù)表得出結(jié)論。本文基于這一方法，利用QSR Nvivo軟件和ArcGis軟件，系統(tǒng)分析28個自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案，從內(nèi)部和外部多個指標(biāo)入手，討論自貿(mào)試驗區(qū)推動制度型開放的演進特征。

(二)外部演進特征分析

1.文本發(fā)布時間維度分析。從2013年上海自由貿(mào)易試驗區(qū)開始，到2015年廣東、天津、福建自由貿(mào)易試驗區(qū)陸續(xù)啟動并開展建設(shè)工作，再到2017年之后，每年有多個自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)方案獲批，中國自由貿(mào)易試驗區(qū)數(shù)量目前已達到了21個，由此可見自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)速度正在不停地加快。從28個自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的發(fā)布時間來看，分別為2013年1個，2015年3個，2017年8個，2018年4個，2019年7個，2020年4個。自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的節(jié)奏不斷加快推進，需要通過更廣領(lǐng)域、更廣范圍、更深層次的制度改革創(chuàng)新，激發(fā)高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生力量；以及通過更高層次的對外開放，促進新發(fā)展格局的形成與加快。

2.文本發(fā)布區(qū)域維度分析。2013年至今，自由貿(mào)易試驗區(qū)方案在全國不同地域間數(shù)量分布差異較大，整體呈現(xiàn)由沿海省份向內(nèi)陸省份、沿邊省份遞減的趨勢。從時間序列來看，自由貿(mào)易試驗區(qū)的區(qū)域分布也體現(xiàn)了國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的發(fā)展演變。詳見表1。目前的21個自由貿(mào)易試驗區(qū)，分別地處中國華東、華南、華北、華中、西南、東北、西北7大區(qū)域，其中，華東有6個自由貿(mào)易試驗區(qū)，華南、華北、華中、西南各有3個自由貿(mào)易試驗區(qū)，東北有2個自由貿(mào)易試驗區(qū)，西北有1個自由貿(mào)易試驗區(qū)。自由貿(mào)易試驗區(qū)的分布體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略和政策的不平衡性，不同地區(qū)的自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案也體現(xiàn)出了獨特的區(qū)域特征。各自貿(mào)試驗區(qū)針對各自承擔(dān)的不同的試點任務(wù)，結(jié)合自身的地理特點提出了差異化的改革開放的新措施。自由貿(mào)易試驗區(qū)的地理布局也體現(xiàn)了“一帶一路”建設(shè)、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、京津冀協(xié)同發(fā)展這三大國家戰(zhàn)略的統(tǒng)籌實施。從長遠來看，新的自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)會逐漸趨向區(qū)域平衡，自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)加速趨勢表明了國家建設(shè)政策的普惠性傾向，自由貿(mào)易試驗區(qū)的建設(shè)將與國家發(fā)展戰(zhàn)略逐漸吻合。

表1 28個自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)方案基本情況

(三)內(nèi)部演進特征分析

根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的28個總體方案，本文使用QSR Nvivo軟件對方案進行詞頻分析。刪除加權(quán)百分比最高的無效關(guān)鍵詞“試驗區(qū)”后，排行在前10位的關(guān)鍵詞，依次為“服務(wù)”“貿(mào)易”“國際”“支持”“企業(yè)”“發(fā)展”“創(chuàng)新”“監(jiān)管”“管理”“投資”(見表2)，并根據(jù)詞頻分析，繪制了自由貿(mào)易試驗區(qū)實施方案詞云圖(見圖1)。

表2 自貿(mào)區(qū)方案關(guān)鍵詞分析

經(jīng)過對中國自由貿(mào)易試驗區(qū)總體實施方案內(nèi)關(guān)鍵詞詞頻的提煉，可以看出，自貿(mào)試驗區(qū)推進制度型開放具有以下演進特征：

1. 深入擴大開放和推進創(chuàng)新。根據(jù)軟件的分析結(jié)果，“國際”詞頻為842次，“創(chuàng)新”詞頻787次，“改革”詞頻584次，“開放”詞頻416次，而從相關(guān)的政策措施來看，自由貿(mào)易試驗區(qū)在持續(xù)改革，不斷創(chuàng)新開放措施，致力于提升與大部分發(fā)達經(jīng)濟體經(jīng)貿(mào)規(guī)則的兼容性，為深入擴大開放創(chuàng)造相對良好的市場環(huán)境，最終逐步形成與國際接軌的經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系，創(chuàng)新制度和規(guī)則由標(biāo)準(zhǔn)化向定制化轉(zhuǎn)變。

自2013年上海自由貿(mào)易試驗區(qū)設(shè)立至今，各自由貿(mào)易試驗區(qū)不斷釋放政策紅利。在試點布局層面，國家高速推動增設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)新區(qū)，并完成了沿海省份的全面覆蓋，同時對沿邊區(qū)域也進行了布局；在制度創(chuàng)新層面，各自貿(mào)試驗區(qū)都深入推進各項措施落地實施，有力促進了改革創(chuàng)新。中國在堅守自己立場的同時，也在借鑒全球通用規(guī)則更進一步形成較為完善的負面清單，逐步完成對貿(mào)易、投資、金融等多領(lǐng)域的全方位覆蓋，逐步營造了國際化、法制化、便利化的良好營商環(huán)境(18)姚鵬等：《城市品牌促進了城市發(fā)展嗎？——基于“全國文明城市”的準(zhǔn)自然實驗研究》，《財經(jīng)研究》2021年第1期，第32-46頁。。市場環(huán)境有利于各類投資者進入，國際服務(wù)平臺逐步建立，中國自加入世貿(mào)組織以來，一直堅定執(zhí)行開放承諾，對外開放程度日益增強。中國不僅主動參與制定全球規(guī)則，提供全球化、標(biāo)準(zhǔn)化的基本工作制度體系和模式，面向國際管理和組織制度開放；也在深化開放產(chǎn)業(yè)，通過公布開放推進標(biāo)準(zhǔn)，加快產(chǎn)業(yè)新秩序的統(tǒng)一和形成，面向產(chǎn)業(yè)科學(xué)技術(shù)的革新開放；同時也在探索讓人民群眾也參與到改革中的機制，面向群眾開放。這已經(jīng)將制度型開放與傳統(tǒng)的開放區(qū)別開來，說明中國制度建設(shè)在向更深層次、更廣領(lǐng)域、更加創(chuàng)新的道路轉(zhuǎn)變。

2. 逐步聚焦監(jiān)管制度建設(shè)。從總體方案詞頻分析結(jié)果來看，“貿(mào)易”“監(jiān)管”“金融”等相關(guān)詞匯出現(xiàn)頻率極高。運用軟件將同義詞合并之后可以看出，“貿(mào)易”包含“交換”“交易”“貿(mào)易”“商業(yè)”4個相似詞，詞頻為1 292次；“服務(wù)”包括“幫助”“服務(wù)”“供應(yīng)”3個相似詞，詞頻為1098次；“投資”詞頻為759次；“金融”詞頻為573次，“監(jiān)管”詞頻為785次。這意味著，中國傳統(tǒng)對外開放合作領(lǐng)域制度體系建設(shè)已基本成熟，而對商品貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資、金融等傳統(tǒng)對外合作領(lǐng)域的監(jiān)管制度建設(shè)，越來越成為政府關(guān)注的重點。

從方案中我們可以看到，自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)目前市場監(jiān)管體系的建設(shè)重點包括四個方面：健全市場監(jiān)管體系、強化監(jiān)管協(xié)調(diào)、明確法律責(zé)任、提升制度包容性。這些內(nèi)容在方案中都有相應(yīng)的措施體現(xiàn)。政府持續(xù)推進創(chuàng)新監(jiān)管服務(wù)模式，境內(nèi)境外企業(yè)核準(zhǔn)制改為備案制，特別是推進特殊業(yè)態(tài)和重點行業(yè)方面，為最大程度地提升貿(mào)易便利化水平，實現(xiàn)了監(jiān)管設(shè)計的全面改變；政府鼓勵引進社會力量進行合作監(jiān)督管理，加快完善一體化監(jiān)管模式進一步加強了監(jiān)管協(xié)作;在大力推動對外開放的同時，方案還明確自由貿(mào)易試驗區(qū)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵守相應(yīng)的法律規(guī)定，增強法律法規(guī)的約束力，增加違法違規(guī)的成本，增強政府依法行政的力度；探索研究建立負面清單管理模式，改造外商投資管理方式，建設(shè)更加安全有效的開放型經(jīng)濟體系，逐步形成與國際市場接軌的外資管理體系?？傮w而言，自貿(mào)試驗區(qū)在市場監(jiān)管服務(wù)方面，一直不斷提高市場監(jiān)管機制的確定性，為市場主體創(chuàng)造了更加明確、透明、可運行的管理規(guī)則，構(gòu)建了較為完善、穩(wěn)健、可預(yù)期的體制環(huán)境。

3. 持續(xù)切實轉(zhuǎn)變政府職能。根據(jù)軟件的分析結(jié)果，“政府”在文案中共出現(xiàn)119次，“管理”出現(xiàn)783次，“行政”出現(xiàn)179次，“協(xié)同”出現(xiàn)119次。從政府職能相關(guān)的文本分析情況來看，深化行政管理體制改革一直是制度型開放建設(shè)的重點。政府職能概念的討論焦點一直在于“政府該管什么、不該管什么”以及“怎么管”的問題。從方案整體可以看出，我國政府改革的方向和目標(biāo)是逐步明確的。

從管理內(nèi)容來看，政府從主要著眼于政治功能逐步拓展到經(jīng)濟、文化、社會等方面；從管理方式來看，政府從“掌舵人”變成“服務(wù)者”，“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”已取得了一系列的成果。遵循“開放倒逼改革”的理念，自由貿(mào)易試驗區(qū)一直在改革創(chuàng)新行政監(jiān)管方法，積極探索構(gòu)建符合全球高標(biāo)準(zhǔn)投資與貿(mào)易法規(guī)體系的行政管理系統(tǒng)，以實現(xiàn)政府各個部門的有效協(xié)調(diào)機制，增加政府行政透明度，實現(xiàn)信息公開化。同時，“體系”一詞在文本中出現(xiàn)317次，“機制”510次，“制度”548次，體現(xiàn)出政府制度改革措施逐步走向體系化。政府對于未來的制度開放措施越來越具有系統(tǒng)性謀劃，也證明了自由貿(mào)易試驗區(qū)政府注重全局角度的頂層設(shè)計，未來改革創(chuàng)新的步伐具有政府能力的保障，為最大化提升開放水平奠定了基礎(chǔ)?？梢哉f，優(yōu)化自由貿(mào)易試驗區(qū)政府服務(wù)體系是政府職能轉(zhuǎn)變的制度型創(chuàng)新的一個重要舉措，不僅為市場營造了良好的貿(mào)易環(huán)境，也提升了各部門工作效率，加快促進了自貿(mào)試驗區(qū)和政府的雙向發(fā)展。

圖1 自由貿(mào)易試驗區(qū)實施方案詞云圖

三、自貿(mào)試驗區(qū)推進制度型開放的堵點難點

(一) 制度創(chuàng)新的協(xié)同發(fā)展和深度協(xié)調(diào)機制有待構(gòu)建

制度創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展機制有待構(gòu)建，既體現(xiàn)為多個自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新過程中的協(xié)調(diào)不足，也體現(xiàn)為自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新成果對周邊地區(qū)的輻射作用較弱。在以往自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新中，多集中于本區(qū)域的發(fā)展及對周邊的輻射效應(yīng)，而尚缺乏從點、線至面的協(xié)同發(fā)展機制。在國際機構(gòu)Fraser Institution 2018年162個國家和地區(qū)經(jīng)濟自由度排名中，中國香港和新加坡分別排名前兩位，中國排在第124位。自由貿(mào)易試驗區(qū)投資貿(mào)易自由化便利化制度和完善的配套設(shè)施加強了對周邊地區(qū)企業(yè)的吸引，跨國公司等外向型企業(yè)更加傾向于將公司總部設(shè)置在或轉(zhuǎn)移至自貿(mào)試驗區(qū)，導(dǎo)致資本、人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素進一步向自貿(mào)試驗區(qū)集聚，但這些制度創(chuàng)新的成果的輻射作用有限，對周邊地區(qū)的帶動作用明顯不足。2019年，先建成的18個自貿(mào)試驗區(qū)落地外資企業(yè)6 242家，利用外資1 436億元，占全國比重15%以上。廣東、天津、福建3個自貿(mào)試驗區(qū)自2015年掛牌以來，利用外資額年均增長15%，2019年實際利用外資額和進出口貿(mào)易額分別占三省市同期實際利用外資總額和進出口貿(mào)易總額的32.1%和17.1%。福建自貿(mào)區(qū)掛牌以來累計新增臺資企業(yè)2 520家，占全省同期40.9%。2021年，21個自貿(mào)試驗區(qū)利用外資增長19%，占到全國利用外資總額的18.5%。

制度創(chuàng)新的系統(tǒng)性和集成性有待提升，自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)改革的廣度、深度和立體化程度仍需要加強。改革措施的體系性和協(xié)同性不足，自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新以程序性、便利性、配套性創(chuàng)新為主，主要在各個非關(guān)鍵領(lǐng)域和環(huán)節(jié)上進行微調(diào)，導(dǎo)致創(chuàng)新成果呈現(xiàn)碎片化特征，系統(tǒng)集成度不夠，單項創(chuàng)新多，集成創(chuàng)新少，在全國復(fù)制推廣的260項自貿(mào)試驗區(qū)經(jīng)驗中，76項屬于貿(mào)易便利化領(lǐng)域，占比28%；包括六批集中復(fù)制推廣143項(詳見表3)，覆蓋投資管理、貿(mào)易便利化、服務(wù)業(yè)開放、金融創(chuàng)新等多個領(lǐng)域，但稅務(wù)等領(lǐng)域的創(chuàng)新沒有跟上，整體效應(yīng)沒有得到充分體現(xiàn)。

表3 國務(wù)院發(fā)布自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新成果統(tǒng)計

(二)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同機制有待加強

自貿(mào)試驗區(qū)對生產(chǎn)要素產(chǎn)生“虹吸效應(yīng)”，進一步拉大了自貿(mào)試驗區(qū)與周邊地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距，貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易的協(xié)同發(fā)展機制也需要加強。以上海自貿(mào)試驗區(qū)為例，該自貿(mào)區(qū)的設(shè)立加強了對周邊城市跨國公司的吸引，例如江蘇省蘇州市和無錫市的跨國公司更傾向于將總部遷移至上海自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)，有利于開展生產(chǎn)活動的全球統(tǒng)一組織調(diào)配。自貿(mào)試驗區(qū)對金融資源的虹吸效應(yīng)，也使得大量私募股權(quán)投資、風(fēng)險投資向自貿(mào)試驗區(qū)集聚，私募股權(quán)投資、風(fēng)險投資關(guān)系到中小企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，金融資源的流失惡化了蘇州、無錫等地的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，給這些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級帶來壓力。同時，上海自貿(mào)試驗區(qū)對外資實行準(zhǔn)入前國民待遇制度，改審批制為備案制，對周期短、時間敏感的企業(yè)具有較強的吸引力，使得上海與周邊蘇州、無錫、南京等地招商引資競爭更加激烈。

另外，貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易缺乏協(xié)同發(fā)展，在我國經(jīng)濟從制造業(yè)向服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型過程中，自由貿(mào)易試驗區(qū)沿襲過去保稅區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗，重貨物貿(mào)易，輕服務(wù)貿(mào)易。受服務(wù)質(zhì)量和技術(shù)等因素的制約，自貿(mào)試驗區(qū)貨物貿(mào)易的快速發(fā)展對與其密切相關(guān)的貨物保險、貨物清算結(jié)算等類型的服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的帶動作用仍需提升，自貿(mào)試驗區(qū)貨物貿(mào)易與服務(wù)貿(mào)易協(xié)同發(fā)展效應(yīng)尚未顯現(xiàn)，造成區(qū)域帶動效果不足。自貿(mào)試驗區(qū)目前的開放領(lǐng)域和制度安排與旅游服務(wù)、建筑服務(wù)等傳統(tǒng)服務(wù)貿(mào)易契合度較低，對其創(chuàng)新發(fā)展的促進作用有限。

(三)深化市場效率的管理機制有待整合

自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新自主權(quán)不夠，協(xié)調(diào)成本高，尤其是與制度創(chuàng)新相適應(yīng)的立法程序相對滯后，對創(chuàng)新舉措的法律保障有待健全。我國自貿(mào)試驗區(qū)的改革創(chuàng)新是在原有的法律和制度規(guī)范下進行的，還是所謂“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”，即自貿(mào)試驗區(qū)的改革創(chuàng)新審批權(quán)限大多還集中在中央部委，地方自主創(chuàng)新的空間有限。隨著改革的不斷深入，越來越多的改革涉及到海關(guān)、金融、稅收等領(lǐng)域，在改革探索的過程中不可避免地存在部委和地方對改革措施認識不一致、部委之間的協(xié)調(diào)不到位或者相關(guān)制度規(guī)定不一的情況。另外，自貿(mào)試驗區(qū)管理的體制機制不夠順暢，存在多頭管理、政出多門現(xiàn)象。

自貿(mào)試驗區(qū)難以承接省級經(jīng)濟管理權(quán)限。為提高自貿(mào)試驗區(qū)的自由度，自貿(mào)試驗區(qū)所在省級政府大多列出清單，賦予自貿(mào)試驗區(qū)以省級經(jīng)濟管理權(quán)限，以減少審批層級，提高自貿(mào)試驗區(qū)的自主權(quán)及辦事效率。然而在實踐中，受限于各類原因，自貿(mào)試驗區(qū)實際上很難承接省級經(jīng)濟管理權(quán)限，這導(dǎo)致了省政府對自貿(mào)試驗區(qū)的放權(quán)往往流于形式，仍面臨創(chuàng)新自主權(quán)不足的問題。

(四)保障安全的風(fēng)險防范機制有待加強

自貿(mào)試驗區(qū)缺乏應(yīng)對潛在風(fēng)險和保證安全發(fā)展的預(yù)防和保障機制。當(dāng)前已運行的自貿(mào)試驗區(qū)尚未出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險，但隨著開放外資、深化改革創(chuàng)新的步伐加快，風(fēng)險封控壓力逐步增加，對潛在風(fēng)險的預(yù)判和檢測需求也相應(yīng)提升。例如，自貿(mào)試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入負面清單從最初的190條縮短到2021版(自2022年1月1日起實施)的27條，其中限制類措施由152條縮減至10條，禁止類措施由38條縮減至17條(詳見表4)。各開放領(lǐng)域的風(fēng)險防范點均亟需全面梳理，例如貿(mào)易、投資、金融、數(shù)據(jù)流動、生態(tài)環(huán)境、人員進出、反恐反分裂和公共衛(wèi)生等領(lǐng)域可能出現(xiàn)的重大風(fēng)險。

表4 自貿(mào)試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負面清單)數(shù)量

協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒機制不完善。自貿(mào)試驗區(qū)在信用等級劃分、審批程序簡化、監(jiān)管模式透明等方面還與國際標(biāo)準(zhǔn)有很大差距，部門協(xié)同監(jiān)管機制和聯(lián)合懲戒機制有待完善，特別是新的開放領(lǐng)域監(jiān)管并無前例可循，更需要加強重大風(fēng)險識別和系統(tǒng)性風(fēng)險防范。在協(xié)同社會組織共同監(jiān)管方面，自貿(mào)試驗區(qū)普遍存在除政府之外的監(jiān)管主體參與過少的問題，大都是政府主導(dǎo)下的第三方合作或預(yù)留電話反饋等方式，行業(yè)商會和協(xié)會的作用尚未得到充分發(fā)揮。

四、自貿(mào)試驗區(qū)推進制度型開放的實現(xiàn)路徑

(一)推動制度創(chuàng)新的協(xié)同發(fā)展，探索服務(wù)貿(mào)易與貨物貿(mào)易協(xié)同發(fā)展新模式

繼續(xù)大力推動貿(mào)易轉(zhuǎn)型，深化貿(mào)易領(lǐng)域科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、模式和業(yè)態(tài)創(chuàng)新，并特別注重推動制度創(chuàng)新的協(xié)調(diào)發(fā)展，完善對科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、模式和業(yè)態(tài)創(chuàng)新的總結(jié)和復(fù)制推廣，在戰(zhàn)略層面總結(jié)自貿(mào)試驗區(qū)輻射帶動效應(yīng)，真正發(fā)揮示范帶動、服務(wù)全國的積極作用。重視服務(wù)貿(mào)易與貨物貿(mào)易的協(xié)同發(fā)展，加快發(fā)展跨境電商、市場采購貿(mào)易、外貿(mào)綜合服務(wù)等新業(yè)態(tài)，創(chuàng)新發(fā)展服務(wù)貿(mào)易，加大跨境電商、數(shù)字貿(mào)易、離岸貿(mào)易等新型貿(mào)易方式的探索。大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)貿(mào)易，以海南“國際旅游消費中心”等為抓手發(fā)展消費性服務(wù)貿(mào)易。

(二) 完善國內(nèi)要素市場化配置機制，通過自貿(mào)區(qū)試點逐步建立健全統(tǒng)一開放的要素市場，暢通各種要素的跨區(qū)域流動，提升要素配置效率

資本要素方面，在自貿(mào)試驗區(qū)試點資本市場基礎(chǔ)制度建設(shè)，強制退市和主動退市制度；深化利率市場化改革，試點金融機構(gòu)自主定價?？萍家胤矫?，加大科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)化能力，促進科技產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。集聚產(chǎn)業(yè)資源，打造特色產(chǎn)業(yè)集群，推動貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮重要作用，成為推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要動力(19)姚鵬等：《縣鄉(xiāng)財政支出集權(quán)能增加地方民生性支出嗎？——基于安徽省“鄉(xiāng)財縣管”準(zhǔn)自然實驗的證據(jù)》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2022年第2期，第94-114頁。。數(shù)據(jù)要素方面，結(jié)合科技創(chuàng)新優(yōu)勢，在數(shù)據(jù)跨境有序流動方面先行試點，及時總結(jié)試點經(jīng)驗，制定相關(guān)的數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字貿(mào)易的新制度，努力提升我國在數(shù)字時代經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的話語權(quán)。在一些具有科技優(yōu)勢的領(lǐng)域積極總結(jié)經(jīng)驗，比如跨境電商、移動支付等，例如浙江試點開展數(shù)據(jù)跨境流動安全評估，探索建立數(shù)據(jù)安全管理體制，為國際規(guī)則的制定提供“中國方案”，并努力爭取在雙邊和多邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定中更多地被采用。

(三) 進一步促進政府職能轉(zhuǎn)變和法治化進程，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，改善營商環(huán)境

加強試驗區(qū)各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，擴大中央授權(quán)，由國家或各省政府授權(quán)設(shè)立單一的自由貿(mào)易試驗區(qū)管理機構(gòu)，進一步整合海關(guān)、國檢、稅務(wù)、外匯、工商、國土、安全、環(huán)保等各管理部門規(guī)章。在試點探索的基礎(chǔ)上，加快推進法治化進程，在試點經(jīng)驗推廣復(fù)制的基礎(chǔ)上，推進制度創(chuàng)新的領(lǐng)域和層次，率先對接高水平雙邊和多邊自貿(mào)協(xié)定規(guī)則。根據(jù)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則由“邊境規(guī)則”轉(zhuǎn)向“邊境內(nèi)規(guī)則”的變化趨勢，完善在知識產(chǎn)權(quán)保護、透明度規(guī)則、競爭中性等“邊境內(nèi)措施”方面的國內(nèi)立法和制度，對標(biāo)高水平國際規(guī)則提升知識產(chǎn)權(quán)保護水平。轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，從行政監(jiān)管向法治化監(jiān)管轉(zhuǎn)變。在政府職能改革過程中，進一步細化要求，加強政策透明度和公眾參與，在試驗區(qū)的計劃、設(shè)計、公布、實施以及審議監(jiān)管措施過程中，引入并推行良好監(jiān)管實踐規(guī)則。

進一步完善爭端解決體系，營造良好的投資環(huán)境。自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)按照高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)濟規(guī)則要求，在國際投資仲裁和國際商事法庭方面先行一步。同時加強自貿(mào)試驗區(qū)各部門監(jiān)管協(xié)調(diào)，完善審議機制。加強中央與地方的溝通，確立好地方立法與部委之間的關(guān)系。完善地方規(guī)則審查程序機制。提升自貿(mào)試驗區(qū)調(diào)解、仲裁機構(gòu)的國際影響力和公信力，提高法治化程度。

(四) 堅持開放和安全并重，構(gòu)建全方位安全監(jiān)管體系

加強事中和事后市場監(jiān)管。健全外資安全審查、反壟斷審查等制度，完善產(chǎn)業(yè)損害預(yù)警體系，建立出口管制合規(guī)體系，豐富貿(mào)易救濟等政策工具。自由貿(mào)易試驗區(qū)可以利用反壟斷審查阻止跨國公司對我國產(chǎn)業(yè)鏈龍頭企業(yè)的兼并收購，同時，自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)當(dāng)對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)倡導(dǎo)其公共產(chǎn)品屬性，加大對相互兼容的“專利群”，特別是對我國企業(yè)參與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定的專利群的保護。

保障自貿(mào)試驗區(qū)金融試點的安全性。強化貨幣政策、宏觀審慎政策和金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，推動自貿(mào)試驗區(qū)成為人民幣資本項目可兌換、利率市場化等重大金融改革的試驗田和推動人民幣國際化進程的重要戰(zhàn)略支點。完善各類資本要素市場交易場所建設(shè)，完善金融市場體系，探索發(fā)展金融新業(yè)態(tài)，穩(wěn)步推進人民幣國際化。

建立統(tǒng)一的自貿(mào)試驗區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)計體系。利用大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)提升統(tǒng)計信息透明度，目前，數(shù)據(jù)披露做得相對較好的是上海和福建自貿(mào)試驗區(qū)。上海從2014年開始每年的統(tǒng)計公報中都有自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展的專門一節(jié)，發(fā)布固定資產(chǎn)投資額、實際利用外資額、進出口額、工業(yè)增加值、商品零售額、服務(wù)業(yè)收入等10個指標(biāo)，雖然是年度發(fā)布，指標(biāo)也有限，但已經(jīng)形成機制。福建自貿(mào)試驗區(qū)從2015年掛牌伊始就每月發(fā)布新設(shè)企業(yè)情況，2019年開始每季度發(fā)布新設(shè)企業(yè)、進出口和稅收情況。由于尚未建立統(tǒng)一的自貿(mào)試驗區(qū)統(tǒng)計體系，沒有定期發(fā)布統(tǒng)計數(shù)據(jù)，各自貿(mào)試驗區(qū)(甚至同一自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)各片區(qū))的數(shù)據(jù)發(fā)布口徑不一，數(shù)據(jù)信息的規(guī)范性和透明度還有待提高，需要建立自貿(mào)試驗區(qū)統(tǒng)計體系，優(yōu)化經(jīng)濟治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，建立重大風(fēng)險識別和預(yù)警機制。