劉 鵬 劉甜甜 馬 琰

1.水利部綜合事業(yè)局 北京 100053;2.北京金凱偉業(yè)咨詢有限公司 北京 100028

一、前言

為切實改善中央級科學事業(yè)單位的科研基礎(chǔ)條件,推進科技創(chuàng)新能力建設(shè),財政部特設(shè)立中央級科學事業(yè)單位修繕購置專項資金(以下簡稱“修購專項”),用于中央級科學事業(yè)單位房屋修繕、基礎(chǔ)設(shè)施改造、儀器設(shè)備購置及升級改造。為進一步規(guī)范和加強中央級科學事業(yè)單位修繕購置專項資金管理,財政部于2006年下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<中央級科學事業(yè)單位修繕購置專項資金管理辦法>的通知》(財教〔2006〕118號),該文件作為修繕購置專項管理的“基本法”,明確了修繕購置專項資金的定義、支持范圍、安排使用原則、開支范圍、采購程序,并明確要求績效考評。

經(jīng)過多年的實施,修購專項取得了顯著效果,改善了中央級科學事業(yè)單位的科研基礎(chǔ)條件和環(huán)境面貌,為提高科技創(chuàng)新能力提供了重要的支撐保障。以中國農(nóng)業(yè)科學院及長江科學院為例,僅截止2012年中國農(nóng)業(yè)科學院已累計獲得修購專項資金投入近20億元,600多個項目;2006年到2018年長江科學院共獲批項目資金3.89億,其中房屋修繕6700多萬,基礎(chǔ)設(shè)施改造3800萬,設(shè)備購置24500萬,設(shè)備升級改造3800多萬。通過修繕購置專項的實施,中央級科學事業(yè)單位面貌顯著改善,基礎(chǔ)科研條件得到了很大的改善,科研儀器設(shè)備裝備水平大幅提升,科研團隊建設(shè)得到有力支撐,科研持續(xù)創(chuàng)新能力切實加強,政策效應(yīng)十分明顯。

二、修購專項實施中存在的問題

修購專項對我國科研條件建設(shè)有著突出貢獻,但在對某些中央級科研事業(yè)單位的修繕購置專項審核中,經(jīng)過深入分析與總結(jié),修購專項在立項、執(zhí)行、驗收等管理過程中存在某些問題,主要如下:

1.項目立項環(huán)節(jié)

(1)項目申報文本較為簡單、格式不夠規(guī)范。項目申報書是爭取國家財政批準立項并獲得經(jīng)費支持的依據(jù),卻存在申報文本格式不夠規(guī)范問題,主要表現(xiàn)在:一是,申報書內(nèi)容過于簡單,項目內(nèi)容不夠全面,未對項目申報理由、主要內(nèi)容、總體目標、組織實施條件、項目采購方式、績效評價、支出預(yù)算、測算依據(jù)及說明等內(nèi)容予以逐條詳細闡述,存在缺項漏項現(xiàn)象;二是,申報資料不完備,如:修繕改造項目缺少設(shè)計方案、設(shè)計圖紙、工程概算、預(yù)算、評估機構(gòu)出具的鑒定報告等,設(shè)備購置項目缺少設(shè)備購置清單、三家以上報價單、大型儀器設(shè)備購置專家評議報告等。

(2)項目立項依據(jù)不足,預(yù)期效益不明確。在編制項目申報文本時,基礎(chǔ)工作薄弱,立項依據(jù)不充分,實施意義不明確,如,修繕科研辦公用房對房屋建筑年代、建筑結(jié)構(gòu)、房屋面積、使用年限、損壞部位、損壞程度、對正常辦公和科研影響、以前年度修繕情況等反映修繕的必要性、緊迫性依據(jù)闡述不夠充分,修繕后預(yù)期實現(xiàn)目標、達到具體功能要求、預(yù)期可持續(xù)使用年限等表述不夠清晰;購置科研儀器設(shè)備未對使用需求、頻次進行明確,設(shè)備具體作用發(fā)揮及促進科研創(chuàng)新能力提升情況進行詳盡明確的表述。

(3)項目論證和評審有待進一步規(guī)范和標準。各單位內(nèi)部項目論證和評審有待于進一步規(guī)范、加強,存在立項實施的房屋修繕項目同實驗室運行、科研環(huán)境改善無關(guān),不屬于項目支持范圍;申報的升級改造項目不能提升單位科研實力,科研資金效益無法充分發(fā)揮等問題。

2.項目執(zhí)行環(huán)節(jié)

(1)項目建設(shè)內(nèi)容與批復(fù)實施方案不符。部分項目未嚴格按照批復(fù)實施方案開展,建設(shè)內(nèi)容與批復(fù)實施方案不符,且未履行調(diào)整手續(xù)。如,部分房屋修繕項目在實際執(zhí)行中為新建擴建;有的儀器設(shè)備購置項目存在設(shè)備變更現(xiàn)象等。

(2)項目批復(fù)時間晚,資金支付進度較為滯后。部分項目未能嚴格按照實施方案中進度安排開展,因前期申報資料準備不夠充分等原因?qū)е聦嶋H批復(fù)時間較晚,從而導(dǎo)致資金支付進度較為滯后。

(3)財務(wù)管理不夠規(guī)范。項目資金使用存在不符合規(guī)范之處,如,修繕改造項目未按照合同約定支付工程款,存在提前支付工程進度款現(xiàn)象;支付工程款時無工程進度審核單及結(jié)算明細清單,支付工程款項依據(jù)不足;項目結(jié)余資金使用未嚴格履行上報審批手續(xù);資金支付給招標代理公司,資金使用存在風險等。

3.項目審計、驗收環(huán)節(jié)

項目審計、驗收工作開展存在較為滯后現(xiàn)象,如設(shè)備購置項目未于合同約定日期到貨,設(shè)備的安裝、調(diào)試、培訓等執(zhí)行進度嚴重滯后,導(dǎo)致無法及時組織審計和驗收。

三、修購專項的經(jīng)驗總結(jié)和理論探索

現(xiàn)有對修購專項的研究多從其預(yù)算編制、經(jīng)費管理、預(yù)算執(zhí)行、內(nèi)部審計、績效考評、工程變更、驗收等在實踐基礎(chǔ)上的經(jīng)驗總結(jié)和理論探索。陳武梅(2012)闡述了預(yù)算編制的主要政策、原則、方法、財經(jīng)紀律、規(guī)章制度等,分析了現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)科研項目經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行過程中存在的主要問題,對今后做好項目預(yù)算編制和執(zhí)行做了幾點探討。俞軍明(2012)從財務(wù)管理的角度對建設(shè)項目的管理進行了分析;黃振環(huán)(2012)提出了修購專項在預(yù)算編制和會計核算中存在的問題,并提出了提高預(yù)算編制、規(guī)范會計核算、完善資產(chǎn)入賬手續(xù)等規(guī)范化建議。劉俐、王義明(2010)根據(jù)專項預(yù)算執(zhí)行進度過慢以及經(jīng)費安全的角度,提出了加強領(lǐng)導(dǎo)、建章守制、源頭控制、過程控制、系統(tǒng)控制的幾項措施。吳武(2012)根據(jù)修購專項的特點,結(jié)合高校修繕工程內(nèi)部審計的實際情況,對強化高校修繕工程內(nèi)部審計工作進行了探討,提出了加強修繕工程招投標環(huán)節(jié)、合同環(huán)節(jié)、工程變更和結(jié)算審核的審計工作。賀勇(2009)選定平衡計分卡法作為績效評價的主要方法,針對修購專項績效評價的實際情況,構(gòu)造了基于任務(wù)完成維度、組織管理維度、效益維度和財務(wù)狀況維度的四維評價模型,并在評價模型構(gòu)建的基礎(chǔ)上選取了涵蓋財務(wù)與非財務(wù)指標、定性指標與定量指標在內(nèi)的20個評價指標作為初步評價指標體系。劉洪業(yè)、王欣(2012)結(jié)合項目管理實踐,對項目實施過程中發(fā)生變更的原因進行了分析,并對如何預(yù)防和解決此類問題,站在建設(shè)單位的角度提出了針對性的建議和控制措施。陳直(2012)針對修購專項項目驗收工作,在項目驗收重點、驗收內(nèi)容、資產(chǎn)管理等方面進行思考并提出了完善工作的建議。

以上對修購專項的研究涉及修購專項實施的各個環(huán)節(jié),但很少有修購專項項目評審對修購專項實施的作用的總結(jié)與探索。本文將從項目評審的角度,而分析其對修購專項實施的導(dǎo)向作用,提出加強導(dǎo)向作用的相應(yīng)對策,從而解決修購專項實施中存在的問題,提高修購專項資金使用效益。

四、項目評審

項目評審是依據(jù)一定的原則,采取科學、可行的方法,按照規(guī)范的程序,對申報的項目進行科學性、必要性和可行性的評價,主要評價項目立項的必要性和可行性、項目實施單位的項目承擔能力、項目經(jīng)費的預(yù)算計劃以及項目風險。項目評審是立項的依據(jù),項目立項是評審的結(jié)果。項目評審機制一般包括評審專家的管理與遴選、評審方式和論證形式的選擇、評審重點、評審全過程的監(jiān)督管理等。

對修購專項項目評審是誰在評、評什么、怎么評、評判的標準是什么等問題與要求進行明確,能讓修購專項的主管單位、申報單位、科研工作者、評審人員等形成穩(wěn)定的預(yù)期,有助于明確各方職責,有助于項目申報單位按照評審的標準和要求進行申報與本單位能力建設(shè),使得修購專項能夠順利申報并實施,從而促進本單位科研條件建設(shè),也為提高修購專項的效益奠定良好基礎(chǔ)。由此可以看出,修購專項項目評審是項目實施過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié),對修購專項實施具有全面的導(dǎo)向作用,直接在起點上決定了修購專項的成功與否。

五、發(fā)揮項目評審導(dǎo)向作用的對策

1.重視項目評審。當前無論是在科研領(lǐng)域還是公共投資領(lǐng)域項目決策,項目評審被普遍運用,項目評審為相關(guān)專業(yè)人士提供了一個平臺,能夠讓其就項目本身發(fā)表自己的專業(yè)意見,以此確保項目投資或決策的公正性、專業(yè)性及合理性。項目評審是一種手段,而非目的,不是為了評審而評審。通過項目評審能夠選到正確的項目,并能夠判斷申報單位能否有效地實施項目。

修購專項項目評審的主管單位、專家、申報單位等各參與方,能夠明確自己在評審活動中扮演的角色,朝著選好項目及好的實施單位的共同目標努力,提高財政資金效益。

2.優(yōu)化評審專家管理機制。專家管理機制包括專家管理和專家選擇兩個方面,專家管理包括專家?guī)旃芾砑皩＜液罄m(xù)管理,專家選擇則是按照一定規(guī)則及項目評審需求選擇符合條件的專家。

科學研究具有多樣性、復(fù)雜性,修繕專項是科研條件建設(shè)項目,因此也具有多樣性及復(fù)雜性特征,需要的專家也具有多樣性,應(yīng)當包括相關(guān)科研專家、儀器類專家、工程專家、財務(wù)專家、績效專家等各類專家,也給專家管理帶來挑戰(zhàn)。單獨建立修購專項專家?guī)觳粌H工作量巨大而且沒有太大必要,可考慮利用現(xiàn)有的專家?guī)?從不同類型的專家?guī)炖锍槿∠鄳?yīng)專業(yè)的專家。2018年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化項目評審、人才評價、機構(gòu)評估改革的意見》中,要求進一步推動建設(shè)集中統(tǒng)一、標準規(guī)范、安全可靠、開放共享的國家科技專家?guī)?及時補充高層次專家,細化專家領(lǐng)域和研究方向,更好地滿足項目評審要求。借此契機,修購專項專家管理要及時總結(jié),反饋相關(guān)情況,為國家科技專家?guī)焯峁┮痪€經(jīng)驗,修繕專項的專家管理也將日趨完善。

3.制定修購專項評審手冊。修購專項與其他科研項目相比,確定性更強,項目實施也具有更強的規(guī)范性?？筛鶕?jù)多年的實踐經(jīng)驗編制具有針對性的修購專項評審手冊,作為整個項目評審的指導(dǎo)性文件。在手冊中明確:(1)評審基本情況,簡要介紹修購專項及評審對象;(2)項目評審的前置條件;(3)評審的依據(jù)、原則與方法;(4)評審的重點關(guān)注事項;(5)評審工作流程及相關(guān)單位職責,特別是專家的行為準則;(6)被評審單位也就是修購專項項目承擔單位應(yīng)當準備的材料清單;(7)修購專項項目承擔單位的具體工作,比如準備評審材料清單中的材料、現(xiàn)場準備等事項;(8)評審專家的構(gòu)成與遴選機制;(9)評審工作計劃安排;(10)項目申報文本的格式及內(nèi)容的要求、申報的資料清單;(11)評審結(jié)果與復(fù)議程序等內(nèi)容。為發(fā)揮項目評審對修繕購置專項實施的導(dǎo)向作用,提供更強力的規(guī)范性的支撐。

4.明確評審重點

(1)是否修購專項支持范圍。申報單位申報的修購專項是否屬于專項資金支持范圍,是項目評審的重中之重,財教〔2006〕118號文對修購專項支持范圍做出了明確規(guī)定,但每個申報的項目千差萬別,評審時要結(jié)合項目的具體情況,做出嚴格判定。

(2)項目文本及資料。項目申報在項目申報文本中的“項目基本情況表”里是否對項目建設(shè)內(nèi)容或購置的參數(shù)進行了充分明確,是否充分說明了項目的必要性和可行性,是否明確項目實施的預(yù)期效益,項目文本中是否附有齊全的相關(guān)資料,是否提前開展了必要的勘察、設(shè)計、論證、詢價等前期工作。單臺(套)價格200萬元以上的大型科學儀器設(shè)備購置是否附有項目承擔單位組織的專家論證意見和該單位明確意見,單體預(yù)算規(guī)模較大(1000萬元以上)或?qū)嵤﹥?nèi)容較復(fù)雜的項目應(yīng)附有資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)編制的可行性研究報告。

項目承擔單位編制項目實施方案是否依據(jù)預(yù)算控制數(shù)、申報書和中介機構(gòu)的評審意見。房屋修繕和基礎(chǔ)設(shè)施改造項目實施方案中有關(guān)初步設(shè)計等技術(shù)方案是否由具備相關(guān)設(shè)計資質(zhì)的設(shè)計單位編制。其中,房屋修繕類項目中涉及消防、建筑物抗震等有關(guān)內(nèi)容的,是否附專業(yè)部門的質(zhì)量鑒定報告。儀器設(shè)備購置與升級改造項目,是否標明儀器設(shè)備用途、規(guī)格、參數(shù)及主要配件構(gòu)成等。

項目實施方案審核的重點:項目實施方案的格式是否合規(guī),材料是否完整;建設(shè)目標與建設(shè)地點和申報書是否一致,建設(shè)內(nèi)容是否明確;儀器設(shè)備購置內(nèi)容和申報書是否一致,采購方式是否符合法律法規(guī)要求;儀器設(shè)備升級改造內(nèi)容是否有可考核的量化指標,預(yù)算是否合理,項目內(nèi)容如有變化是否有依據(jù)等。

(3)是否有風險預(yù)案。修購專項按財政年度支持且籌劃論證周期短,執(zhí)行變化較大,修購專項自身具有較多的不可預(yù)見因素。修購專項中的房屋修繕和基礎(chǔ)設(shè)施改造項目內(nèi)容雜、工序多、變數(shù)大、工期緊等主客觀因素繁多,儀器設(shè)備購置項目從提出需求到完成購置的變數(shù)較大。進口儀器設(shè)備的更新?lián)Q代、技術(shù)參數(shù)指標的升級、市場價格的變動、停產(chǎn)等原因,都能造成儀器設(shè)備的采購的變更。針對上述情形,項目實施單位是否有相應(yīng)的風險評估及防范措施。

(4)人才隊伍情況。修購專項涉及專業(yè)面非常廣,除了傳統(tǒng)的土建、水、暖、電等專業(yè),有的項目還涉及到結(jié)構(gòu)補強加固、設(shè)備降噪消音(吸音)等,還有專業(yè)性更強的儀器采購、儀器升級等,技術(shù)含量高,不僅需要各專業(yè)技術(shù)人才,還需要工程管理、工程經(jīng)濟、科研儀器專家等方面專業(yè)人才。若不分配專業(yè)性人才進行管理,則對工程質(zhì)量以及儀器的質(zhì)量和品質(zhì)無法把關(guān),影響項目實施的效果。在項目評審中就項目本身所需要的專業(yè)人才隊伍與項目的匹配程度,衡量是否能夠勝任該修購專項的實施。

(5)機構(gòu)設(shè)置、制度建設(shè)及執(zhí)行情況。修購專項從規(guī)劃、申報、評審、實施、驗收等整個鏈條環(huán)節(jié)中,涉及到項目申報單位的多個部門與單位,包括但不限于修購專項領(lǐng)導(dǎo)小組、修購專項實施小組、財務(wù)部門、基建部門、科研實驗室等內(nèi)部部門,還會涉及到設(shè)計單位、招標代理機構(gòu)、施工單位、工程監(jiān)理單位、供應(yīng)商、政府主管部門等外部單位,只有各個部門之間竭力協(xié)調(diào)與配合,才能順利完成修購專項的任務(wù)。在評審時,需要核實申報單位在部門設(shè)置,管理流程、外部協(xié)調(diào)方面是否能滿足上傳下達、及時反饋、風險防范、內(nèi)部控制等要求。

修購專項的實施涉及各項管理制度,比如固定資產(chǎn)、政府采購、基本建設(shè)、財務(wù)結(jié)算與報銷等各方面相關(guān)主管部門都有相應(yīng)的嚴格的規(guī)定,各項目實施單位也都會根據(jù)本單位情況進行相應(yīng)制度建設(shè)。制度最重要的是執(zhí)行,在評審中可對修購專項制度體系進行核實,并分析是否存在漏洞;還可對某些方面進行模擬性提問,核實相關(guān)制度執(zhí)行情況。

5.評審方式選擇。項目評審方式有視頻評審、通訊評審、現(xiàn)場評審等多種選擇,修購專項項目評審應(yīng)到現(xiàn)場進行評審,核實項目申報單位的現(xiàn)場情況,是否具備項目實施條件,能否確保修購專項按計劃實施。