姚 威 ，胡順順 ，儲(chǔ)昭衛(wèi)

（1.浙江大學(xué)中國(guó)科教戰(zhàn)略研究院；2.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州 310058）

1 研究背景

自2010 年10 月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》正式將發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)布以來(lái)，各級(jí)地方政府在宏觀政策的指導(dǎo)下，不斷地制定戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃，相繼選擇了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)并出臺(tái)了促進(jìn)該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的諸多政策文件。2015 年，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得階段性進(jìn)展，產(chǎn)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重達(dá)到8%左右，相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值增速超過(guò)同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2 倍以上。為繼續(xù)推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，2016 年底，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》重點(diǎn)提出“十三五”時(shí)期是“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)大有可為的戰(zhàn)略機(jī)遇期”，“要把戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)擺在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加突出的位置”［1］。因此，政策工具的使用仍然是推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的首要力量［2］。

雖然戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了“十二五”時(shí)期的快速發(fā)展，但是有學(xué)者指出地方政府對(duì)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策選擇經(jīng)驗(yàn)仍有不足，區(qū)域政策工具選擇需要進(jìn)一步的理論指導(dǎo)和評(píng)估診斷工具［3］。現(xiàn)有戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的研究大多流于經(jīng)驗(yàn)性的定性描述和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，規(guī)范深入的定量研究較為缺乏。目前定量研究的結(jié)果多關(guān)注行業(yè)選擇等表面現(xiàn)象［4］。而對(duì)各省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的總體情況及區(qū)域差異缺乏深入細(xì)致的探究，因此本研究嘗試從政策工具的視角，通過(guò)構(gòu)建政策指數(shù)來(lái)對(duì)地方政府戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策工具選擇進(jìn)行統(tǒng)計(jì)評(píng)估，找出各省政策工具選擇的總體情況與不足之處，以期為我國(guó)省域戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的完善提供實(shí)證支持。

2 文獻(xiàn)綜述

2009 年首提“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”概念以來(lái)，學(xué)界研究廣泛。近10 年來(lái)，學(xué)者們從多個(gè)角度對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了探討和研究。為便于梳理，本文將近年來(lái)有關(guān)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的研究劃分為3 個(gè)階段：廣泛探討階段、集中探討階段和深入探討階段。

2.1 廣泛探討階段的政策研究

有學(xué)者從戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的概念、特征等方面出發(fā)來(lái)探討政策導(dǎo)向。如李曉華等［5］將新興產(chǎn)業(yè)的特征歸納為戰(zhàn)略性、不確定性、正外部性和復(fù)雜性4 個(gè)方面，并在分析了新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的基礎(chǔ)上提出了有關(guān)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式與政策導(dǎo)向的幾條建議。也有學(xué)者從特定視角出發(fā)來(lái)為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策出謀劃策。比較有代表性的是：朱瑞博［6］從技術(shù)經(jīng)濟(jì)范式的視角出發(fā)，運(yùn)用技術(shù)革命4 個(gè)階段（爆發(fā)階段-狂熱階段-協(xié)同階段-成熟階段）分析了日本、美國(guó)在某一階段發(fā)展與衰退的原因，之后又分析現(xiàn)今技術(shù)發(fā)展新范式的趨勢(shì)和要求，最后結(jié)合之前的分析提出了中國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策取向。還有學(xué)者從某一具體的政策類(lèi)型出發(fā)進(jìn)行研究。如蔣震等［7］分析了稅收對(duì)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)研發(fā)環(huán)節(jié)、生產(chǎn)運(yùn)用環(huán)節(jié)的作用，并針對(duì)這兩個(gè)環(huán)節(jié)提出了具體的稅收政策建議。童汝根［8］則從財(cái)稅政策出發(fā)對(duì)如何支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中人力資本投入提出了幾條建議。

另外，有學(xué)者從如何發(fā)揮政策本身的作用方面進(jìn)行探討。如程新章等［9］基于對(duì)主流經(jīng)濟(jì)學(xué)和演化經(jīng)濟(jì)學(xué)兩種不同政策體系的研究，提出了能力建構(gòu)、選擇性干預(yù)和政策協(xié)調(diào)3 種政策選擇。劉澄等［10］探討了美國(guó)、日本、歐盟和韓國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策，然后從政策制定的方向原則、實(shí)施力度和實(shí)施手段等方面提出了產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮積極作用的路徑。這類(lèi)研究并未提出具體的政策內(nèi)容，而是對(duì)如何制定有效的政策提出了建議。還有一小部分學(xué)者從具體某一產(chǎn)業(yè)出發(fā)來(lái)研究戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育政策。如程郁等［11］以風(fēng)能產(chǎn)業(yè)為例，選取丹麥、德國(guó)、英國(guó)、美國(guó)和荷蘭5 個(gè)風(fēng)能大國(guó)，研究分析了各自風(fēng)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程以及政策支持經(jīng)驗(yàn)，得出了“技術(shù)創(chuàng)新的突破并不必然帶動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)的興起和繁榮，新興產(chǎn)業(yè)不僅需要穩(wěn)定、持續(xù)和保障有力的‘戰(zhàn)略利基市場(chǎng)’，而且更需要有力的政治支持和廣泛的社會(huì)認(rèn)同”的結(jié)論。

綜上，在廣泛探討階段，學(xué)者們從不同的角度出發(fā)對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了研討。在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的起步階段，學(xué)者們大都是在理論上進(jìn)行政策研究，也主要是宏觀層面的探討。

2.2 集中探討階段的政策研究

隨著時(shí)間的演進(jìn)，學(xué)者們對(duì)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的研究越來(lái)越集中，針對(duì)財(cái)政、稅收、金融政策進(jìn)行研究和探討的文獻(xiàn)如雨后春筍般出現(xiàn)。如尹小平等［12］通過(guò)對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的梳理，提出我國(guó)的稅收優(yōu)惠政策應(yīng)側(cè)重稅基式的稅前優(yōu)惠、實(shí)行流轉(zhuǎn)稅的退稅優(yōu)惠，允許企業(yè)自主選擇研發(fā)支出稅前處理方式。逄曉霞等［13］則從“退”“減”“增”3 個(gè)角度闡述了新興產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的具體路徑。雖然同樣是稅收政策研究，但柳光強(qiáng)等［14］提出了從區(qū)域稅收優(yōu)惠到產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠轉(zhuǎn)變的設(shè)想。吳金光等［15］通過(guò)實(shí)證研究得出了“在整體上，財(cái)稅政策對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值有很大影響；但在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)多樣化，并不一定能夠達(dá)到理想扶持效果”的結(jié)論。宗文龍等［16］從我國(guó)財(cái)稅政策體系的不足入手，提出了財(cái)稅政策設(shè)計(jì)的四項(xiàng)原則和建議，其中加大對(duì)科技型小微企業(yè)的財(cái)稅扶持力度應(yīng)當(dāng)引起政策制定者的關(guān)注。

在這一階段，學(xué)者們還對(duì)金融政策進(jìn)行了集中分析。比如呂鐵等［17］通過(guò)對(duì)當(dāng)前金融支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀和問(wèn)題進(jìn)行分析，進(jìn)而提出了創(chuàng)造新的盈虧平衡關(guān)系、建立多層次的資本市場(chǎng)和風(fēng)投市場(chǎng)、創(chuàng)新金融供給模式等建議。郭淑娟等［18］則更進(jìn)一步，針對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的融資問(wèn)題，提出了知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押的新型融資模式，并論證了我國(guó)實(shí)施這種模式的可行性。與前兩者不同，劉洪昌等［19］探討了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)不同周期階段的金融支持模式，并在此基礎(chǔ)上提出了建議。

財(cái)稅政策方面，主要研究了稅收優(yōu)惠政策的問(wèn)題與改進(jìn)方向、新興產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的具體路徑、區(qū)域稅收優(yōu)惠到產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠轉(zhuǎn)變、財(cái)稅政策扶持效果評(píng)價(jià)、財(cái)稅政策體系設(shè)計(jì)等，領(lǐng)域較集中，專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)。金融政策在這一階段也同樣是集中討論的熱點(diǎn)區(qū)域，如金融支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀和問(wèn)題分析，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)不同周期階段的金融支持模式，乃至是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的融資問(wèn)題都進(jìn)行了詳細(xì)闡述，并在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)建議。

2.3 深入探討階段的政策研究

在深入探討階段，學(xué)者們的政策研究主要有以下特點(diǎn)：（1）不僅限于國(guó)家層面的政策研究，對(duì)于特定省市的政策研究不斷涌現(xiàn)；（2）對(duì)已有政策文本進(jìn)行量化分析；（3）關(guān)注政策重構(gòu)和政策框架體系的設(shè)計(jì)。

在地方政府戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策研究方面，董曉宇等［20］通過(guò)對(duì)黑龍江、湖北、湖南、江西、山東、海南、陜西、北京和新疆等9 個(gè)省（區(qū)、市）的政府政策進(jìn)行比較研究，發(fā)現(xiàn)地方政府構(gòu)建政策體系在組織層次、自主創(chuàng)新意識(shí)、目標(biāo)定位以及體制機(jī)制創(chuàng)新等方面具有典型。朱海玲等［21］從政策導(dǎo)向、政策協(xié)調(diào)、政策執(zhí)行和政策評(píng)估4 個(gè)維度對(duì)湖南省的政策支持現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并結(jié)合湖南省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題和實(shí)際情況，提出了加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、提高自主創(chuàng)新能力、優(yōu)化配套政策和完善評(píng)估機(jī)制等多項(xiàng)措施。謝振芳［22］從要素稟賦和全要素生產(chǎn)率的視角，提出了“項(xiàng)目導(dǎo)向+能力導(dǎo)向”的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施建議。

在對(duì)已有政策文本進(jìn)行量化分析的文章中，比較有代表性的包括：劉建民等［23］選取了我國(guó)28 個(gè)省域1997—2010 年間高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平及其影響因素的面板數(shù)據(jù)構(gòu)建了空間計(jì)量模型，并得出了“對(duì)外開(kāi)放度、勞動(dòng)投入、企業(yè)投入、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平和交通完善度對(duì)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在顯著的正向驅(qū)動(dòng)作用，政府投入對(duì)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用不明顯”的結(jié)論，最后根據(jù)此結(jié)論，提出了空間效應(yīng)下運(yùn)用財(cái)稅政策促進(jìn)我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的5 條建議。胡賽全等［24］從政策工具體系的視角出發(fā)，對(duì)我國(guó)31 個(gè)省（區(qū)、市）關(guān)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策文本中的關(guān)鍵詞進(jìn)行編碼和量化分析，將我國(guó)新興產(chǎn)業(yè)政策工具體系分為四類(lèi)：戰(zhàn)略規(guī)劃類(lèi)、組織保障類(lèi)、具體措施類(lèi)和政策支持類(lèi)。孫蕊等［25］通過(guò)整理分析我國(guó)2010—2013 年國(guó)家層面制定的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)現(xiàn)我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策具有主題集中、聚焦“創(chuàng)新”、目標(biāo)規(guī)劃過(guò)溢和需求型政策明顯不足等特征。趙福軍［26］搜集了34 個(gè)國(guó)家9 個(gè)行業(yè)共93 個(gè)案例，并運(yùn)用描述性統(tǒng)計(jì)分析方法將世界主要國(guó)家的運(yùn)用財(cái)政政策的經(jīng)驗(yàn)歸納為3 個(gè)方面：注重多種財(cái)政工具的配套使用；注重與其他政策的配合；注重選擇合適的財(cái)稅政策工具。

在深入探討階段，既有政策已經(jīng)得到了實(shí)施，許多學(xué)者發(fā)現(xiàn)了政策制定和實(shí)施中的有效性和實(shí)用性不足以及趨同性等問(wèn)題，提出了有關(guān)政策重構(gòu)方面的觀點(diǎn)和建議。如李良成等［27］則構(gòu)建了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)公共政策三維分析框架，以期把握政策體系的規(guī)律特點(diǎn)，進(jìn)而提高政策的實(shí)用性。閆俊周［4］通過(guò)收集東中西部6 省市的培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策或文件，對(duì)其發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)選擇等進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，研究結(jié)果認(rèn)為各省份戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策存在較高的趨同性。逯東等［28］基于不同地區(qū)的市場(chǎng)化程度，采用雙重差分模型得出結(jié)論戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策顯著促進(jìn)了國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新。

綜上所述，現(xiàn)有戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的研究以定性為主，定量研究較少。而且，定量研究的結(jié)果多傾向于認(rèn)為各省市的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策具有行業(yè)選擇重復(fù)度較高等趨同性問(wèn)題。其實(shí)我國(guó)各個(gè)省市在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)時(shí)，雖然有自己的優(yōu)勢(shì)和特色，必然更多的是面臨著同類(lèi)省市的競(jìng)爭(zhēng)，重復(fù)和趨同可能只是表面現(xiàn)象，背后深層次的科學(xué)問(wèn)題應(yīng)該是各省林林總總出臺(tái)的大量的政策工具選擇，這方面的研究非常匱乏。

3 政策工具分類(lèi)的理論基礎(chǔ)與實(shí)證方法

3.1 理論基礎(chǔ)

政策工具是由政府及相關(guān)決策者使用的，用于實(shí)現(xiàn)政策改革目標(biāo)的措施和手段，是“政府將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)檎邎?zhí)行的中介環(huán)節(jié)”［29］。政策工具有不同層次和不同結(jié)構(gòu)，但都存在著內(nèi)在聯(lián)系，整體構(gòu)成政策工具系統(tǒng)。Ramesh［30］將政策工具分為強(qiáng)制性、混合性和自愿性工具3 類(lèi)，后續(xù)有學(xué)者將政策工具發(fā)展為4～8 類(lèi)，但卻只有臺(tái)灣學(xué)者丘昌泰［31］的書(shū)中涉及到了組織保障類(lèi)的政策工具。綜合來(lái)看，本研究依據(jù)Rothwell 等［32］提出的國(guó)際上較為通用的分類(lèi)法，將戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策工具分為3類(lèi)：即供給類(lèi)政策工具、需求類(lèi)政策工具以及環(huán)境類(lèi)政策工具。每類(lèi)政策又具體包含了4 個(gè)細(xì)分子工具（如表1 所示），共計(jì)12 種子工具。

表1 政策工具分類(lèi)及其子工具

3.2 樣本選擇及樣本編碼

本文通過(guò)以下步驟獲得研究樣本：首先從萬(wàn)方數(shù)據(jù)庫(kù)中的法規(guī)檢索系統(tǒng)中以“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”和“政策”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，其次從各省級(jí)政府官網(wǎng)中搜集相關(guān)政策文件，主要是2009—2018 年間的各省針對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃及專(zhuān)門(mén)政策。為保證樣本的信度，仔細(xì)閱讀并與相關(guān)專(zhuān)家討論文本，剔除了與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)無(wú)關(guān)的文件，最終得到31個(gè)省（區(qū)、市）的311 個(gè)相關(guān)的政策文件。

如上文所述本研究將政策工具分為供給、需求和環(huán)境類(lèi)三類(lèi)。為保證內(nèi)容分析的可靠性和有效性，首先依據(jù)3 類(lèi)工具建立了由108 個(gè)詞匯組成的關(guān)鍵詞庫(kù)，之后發(fā)給3 名相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家進(jìn)行討論?；趯?zhuān)家的意見(jiàn)，剔除了分歧較大的關(guān)鍵詞，最終確定了81 個(gè)關(guān)鍵詞進(jìn)入編碼環(huán)節(jié)，其中供給工具類(lèi)關(guān)鍵詞14 個(gè)，需求工具類(lèi)關(guān)鍵詞25 個(gè)，環(huán)境工具關(guān)鍵詞42 個(gè)。之后以關(guān)鍵詞為依據(jù)對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行頻次統(tǒng)計(jì)。最后對(duì)在同一類(lèi)工具下的關(guān)鍵詞編碼得分進(jìn)行加總，得到每個(gè)?。▍^(qū)、市）在這3 類(lèi)政策工具的使用頻次，并計(jì)算政策指數(shù)。

3.3 政策指數(shù)統(tǒng)計(jì)模型

政策指數(shù)是作為政策文本定量分析的一種嘗試，旨在對(duì)區(qū)域戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策工具體系給予整體評(píng)價(jià)［33］。政策指數(shù)即可作為總指數(shù)使用，也可進(jìn)行分指數(shù)計(jì)算，且總指數(shù)可由分指數(shù)合成。而相應(yīng)的政策指數(shù)既可以在時(shí)間序列上對(duì)某一地區(qū)的政策指數(shù)按時(shí)間段進(jìn)行縱向比較分析，也可以對(duì)不同地區(qū)在某一個(gè)時(shí)刻的政策措施體系進(jìn)行橫向?qū)Ρ妊芯?。本文重點(diǎn)考察政策完善度、政策創(chuàng)新度和政策強(qiáng)度3 個(gè)分指數(shù)。

設(shè)政策工具政策完善度分指數(shù)為P，則政策分指數(shù)的完善度為Pi，j：

政策強(qiáng)度分指數(shù)主要衡量各工具的使用頻次，在文本中同一工具出現(xiàn)的頻次越高，即認(rèn)該工具使用的頻次越高，進(jìn)而政策強(qiáng)度越高。因此設(shè)政策強(qiáng)度分指數(shù)為S，Zi，j，k表示地區(qū)i 使用了第j 類(lèi)政策工具的子工具k 的頻次，令bk等于31 個(gè)?。▍^(qū)、市）中表示使用第j 類(lèi)政策工具的子工具k 的頻次最高的數(shù)值。則政策分指數(shù)的平均強(qiáng)度為Si，j：

設(shè)分指數(shù)政策的創(chuàng)新度為C，則政策分指數(shù)的創(chuàng)新度為ci，j：

其中：

設(shè)地區(qū)的政策指數(shù)為 ，則：

4 統(tǒng)計(jì)分析

4.1 描述性統(tǒng)計(jì)

樣本描述性統(tǒng)計(jì)分析如表2 所示，31 個(gè)?。▍^(qū)、市）的政策樣本中總計(jì)使用12 種政策工具1 581 次，平均每個(gè)省使用51 次政策工具。其中，使用最多的是環(huán)境類(lèi)工具占46%，共計(jì)使用727 次；其次是供給類(lèi)工具636 次，占40%；而需求類(lèi)政策工具使用得最少，占14%，共計(jì)使用了218 次。

表2 政策指數(shù)描述性統(tǒng)計(jì) 單位 ：次

在具體的子工具使用方面，有4 個(gè)政策子工具使用最為頻繁，總次數(shù)均超過(guò)了200 次，遙遙領(lǐng)先于其他工具，分別是環(huán)境類(lèi)的財(cái)務(wù)金融（Financial）政策工具（289 次，平均每個(gè)省使用9 次以上），供給類(lèi)的教育培訓(xùn)（Education）政策工具（229 次，平均每個(gè)省使用7 次以上），供給類(lèi)的公共事業(yè)（Public Enterprise）政策工具（214 次，平均每個(gè)省使用6.9次），環(huán)境類(lèi)的政治性（Political）政策工具（210 次，平均每個(gè)省使用6.7 次）。

使用最少的3 個(gè)政策工具都是需求類(lèi)的，分別是商務(wù)管制（Commercial）政策子工具（15 次，平均每個(gè)省使用0.48 次），政府采購(gòu)（Procurement）政策子工具（38 次，平均每個(gè)省使用1.26 次）以及公共服務(wù)（Public Services）政策子工具（76 次，2.45次）。需求類(lèi)工具中使用最頻繁的海外機(jī)構(gòu)（Overseas Agents）也才僅有89 次。

雖然環(huán)境類(lèi)工具和供給類(lèi)工具的使用較為頻繁，但在具體工具的選擇上還是有不平衡性。如環(huán)境類(lèi)最少使用的子工具稅收優(yōu)惠（Taxation）僅79 次，平均每個(gè)省使用2.55 次，與使用最多的財(cái)務(wù)金融政策相差近3.5 倍；供給類(lèi)使用最少的政策子工具信息服務(wù)（Information）近83 次，平均每個(gè)省使用2.68 次，與最多使用的教育培訓(xùn)類(lèi)相差近3 倍（如表3 所示）。

表3 各具體政策工具指數(shù)描述性統(tǒng)計(jì) 單位：次

4.2 政策完善度

政策完善度的平均值為76.3%。分類(lèi)來(lái)看，供給、環(huán)境和需求三類(lèi)政策工具的完善度指數(shù)分別為90.3%，86.3%及52.4%。從中可以看到供給和環(huán)境類(lèi)政策工具的完善度接近1，說(shuō)明絕大多數(shù)省份都選擇了這兩類(lèi)政策工具。相比之下選擇需求類(lèi)政策工具的省份就少得多，為52.4%。事實(shí)上除西藏完全沒(méi)有選擇使用需求類(lèi)政策工具以外，其他30 個(gè)?。▍^(qū)、市）幾乎都全部使用了三類(lèi)政策工具。

在具體政策子工具的選擇上，絕大多數(shù)省份都選擇了供給類(lèi)和環(huán)境類(lèi)的全部4 種政策子工具，僅有少數(shù)幾個(gè)?。ê焙秃Ｄ希┻x擇了全部4 種需求類(lèi)子工具（完善度系數(shù)接近1），如表4 所示。具體的，對(duì)于供給類(lèi)政策工具，31 個(gè)?。▍^(qū)、市）都選擇了公共事業(yè)政策工具；除重慶外，其他都選擇了教育培訓(xùn)政策子工具；除青海、西藏、云南和湖南，其他都選擇了科技開(kāi)發(fā)政策子工具；除山東等8 個(gè)省外，其他選擇了信息服務(wù)政策子工具。

對(duì)于環(huán)境類(lèi)政策工具，31 個(gè)?。▍^(qū)、市）全部使用了財(cái)務(wù)金融和政治兩種政策子工具；除青海、新疆等五省外，26 個(gè)省使用了法規(guī)管制子工具；稅收優(yōu)惠政策子工具沒(méi)有被充分考慮，有12 個(gè)省（占40%）沒(méi)有使用，僅19 個(gè)省份使用。

被大大的低估和忽略的是需求類(lèi)政策工具，僅海南和湖北使用了所有4 種需求類(lèi)政策子工具。其中沒(méi)有使用政府采購(gòu)，公共服務(wù)和海外機(jī)構(gòu)政策工具的省份分別為9 個(gè)、11 個(gè)和12 個(gè)，占全部省份的30%～40%。最被忽略的政策工具是商務(wù)管制，僅有廣東、浙江等6 個(gè)省份采用了這種政策工具，也就是說(shuō)有25 個(gè)省完全忽略了商務(wù)管制政策工具的存在。

在上述數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上計(jì)算完善度指數(shù)，完善度指數(shù)最高的是湖北省，達(dá)到100%，這意味著湖北省使用了全部12 種政策工具。其次是浙江、上海等6個(gè)?。ㄊ校?，完善度為91.7%，具體分析發(fā)現(xiàn)，這些除了某種需求類(lèi)政策工具（大部分是商務(wù)管制政策工具），使用了11 種政策工具。完善度最低的省份是西藏和內(nèi)蒙古，僅50%；其次是新疆和江西，僅58.3%。這說(shuō)明即便是政策工具使用最不完善的省份，也至少使用過(guò)6～7 種政策工具。

表4 政策完善度分指數(shù)

4.3 政策強(qiáng)度

相比完善度討論有和無(wú)的問(wèn)題，強(qiáng)度則討論的是多與少的問(wèn)題。政策強(qiáng)度的分析其本質(zhì)還是頻次分析而不是政策文本內(nèi)容的分析，強(qiáng)度指數(shù)的確定是基于這樣一個(gè)假設(shè)，在同類(lèi)的政策文本中，同種政策工具被多次重復(fù)的應(yīng)用（強(qiáng)調(diào)）說(shuō)明政策的力度比較大。從總強(qiáng)度指標(biāo)的得分來(lái)看，平均值為37.3%。三類(lèi)政策工具的政策強(qiáng)度指數(shù)的平均值分別為環(huán)境類(lèi)44%，供給類(lèi)42.9%，需求類(lèi)24.9%。需求類(lèi)政策工具的政策強(qiáng)度還是遠(yuǎn)小于前兩者。

供給類(lèi)政策工具強(qiáng)度指數(shù)得分最高的是重慶，最低為西藏，其中公共事業(yè)政策工具強(qiáng)度最高，均值為56.9%，其次為教育培訓(xùn)47%?？萍奸_(kāi)發(fā)和信息服務(wù)政策工具因?yàn)楦饔? 個(gè)和7 個(gè)省沒(méi)有應(yīng)用，所以強(qiáng)度為零，拉低了平均分。

環(huán)境類(lèi)政策工具強(qiáng)度指數(shù)最高的是重慶，最低的分別是新疆和內(nèi)蒙古，均為38.6%。其中財(cái)務(wù)金融政策工具強(qiáng)度均值高達(dá)64.5%，說(shuō)明該政策工具應(yīng)用頻度很高很受政策制定者的偏愛(ài)。其次是政治政策工具均值46.1%，最小為稅收優(yōu)惠政策工具均值27.1%。

需求類(lèi)政策工具政策強(qiáng)度指數(shù)分?jǐn)?shù)沒(méi)有拉開(kāi)差距，最大仍為重慶，但是25%有22 個(gè)省。這主要是由于很多省沒(méi)有選擇需求類(lèi)政策工具的緣故，造成很多得分為零。通過(guò)分析具體政策工具后發(fā)現(xiàn)，海外機(jī)構(gòu)政策工具均值為37.3%，是最受到重視的政策工具，其次是公共服務(wù)37%，政府采購(gòu)16.9%相對(duì)應(yīng)用較少，而最被忽略的政策工具是商務(wù)管制，均值僅為8.4%。

表5 政策強(qiáng)度指數(shù)

4.4 政策創(chuàng)新度

創(chuàng)新度討論的是政策是否雷同的問(wèn)題。如果從屬于某種政策工具的關(guān)鍵詞（或同類(lèi)同義的關(guān)鍵詞）僅在某一省的政策文本中出現(xiàn)，則認(rèn)為該政策是具有創(chuàng)新性的。創(chuàng)新度指數(shù)的平均得分為5.4%，相對(duì)而言，供給類(lèi)政策工具的創(chuàng)新程度較高（6.5%），其次為環(huán)境類(lèi)政策工具（5.3%），需求類(lèi)政策工具創(chuàng)新指數(shù)得分最低為4.4%，這恐怕是因?yàn)樾枨箢?lèi)政策工具應(yīng)用較少，因此導(dǎo)致產(chǎn)生的創(chuàng)新性的政策內(nèi)容也不多（如表6 所示）。但政策創(chuàng)新度數(shù)值的單純比較還是難以描述區(qū)域間政策創(chuàng)新程度的相對(duì)差異，因此為了更清晰地比較政策創(chuàng)新程度，我們計(jì)算了政策創(chuàng)新基準(zhǔn)概率F，計(jì)算公式為：

表6 政策創(chuàng)新度指數(shù)

4.5 政策總指數(shù)

綜合政策完善度、政策創(chuàng)新度和政策強(qiáng)度3 個(gè)分指數(shù)計(jì)算得出政策指數(shù)，表示政策環(huán)境的優(yōu)越性，也體現(xiàn)出不同地方政府對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)工作的重視和支持程度。31 ?。▍^(qū)、市）的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的政策指數(shù)如圖1 所示，按指數(shù)大小可將其劃分為三類(lèi)區(qū)域，分別是政策環(huán)境優(yōu)越區(qū)域（政策指數(shù)區(qū)間為40%以上）、政策環(huán)境次優(yōu)區(qū)域（政策指數(shù)區(qū)間為30%～40%）和政策環(huán)境薄弱區(qū)域（政策指數(shù)區(qū)間為30%以下）。這三類(lèi)區(qū)域呈現(xiàn)明顯的梯度差異，與東、中、西3 個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展梯度差異基本吻合，按東、中、西區(qū)域劃分的政策指數(shù)平均數(shù)從高到底分別為43.1%、39.7%、37.7%。東北區(qū)域的政策指數(shù)整體最低，為36%。理論上，不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段需要不同的政策工具介入。已有研究表明，政府必須根據(jù)當(dāng)前發(fā)展階段，選擇相應(yīng)政策工具，才能有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展［34］，本研究也為該結(jié)論提供了證據(jù)支持。顯然，東北地區(qū)要想實(shí)現(xiàn)振興，仍需在政策工具選擇上發(fā)力。

相比之下，東部地區(qū)在政策完善度和政策創(chuàng)新度方面的優(yōu)勢(shì)較大（如表7 所示）。究其原因，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期處于我國(guó)前列，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策工具的使用經(jīng)驗(yàn)更加豐富，且要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)趕超，其產(chǎn)業(yè)政策的選擇會(huì)更加困難，在沒(méi)有先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)可借鑒的情況下，必須進(jìn)行政策創(chuàng)新［35］。

表7 區(qū)域平均政策分指數(shù)

在表7 中，西部地區(qū)的政策創(chuàng)新度的平均值僅次于東部地區(qū)，差距較小。筆者認(rèn)為，其中原因有兩個(gè)方面。西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，尚處于“追趕階段”，要想實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，一方面可以模仿先進(jìn)省份在“追趕階段”的政策選擇經(jīng)驗(yàn)［36］，而模仿的政策工具可能別的省份已經(jīng)不再使用，是一種“模仿政策創(chuàng)新”；另一方面可以結(jié)合自身發(fā)展特點(diǎn)創(chuàng)新政策工具，產(chǎn)生了“原始政策創(chuàng)新”。這兩方面的疊加，導(dǎo)致西部地區(qū)的平均政策創(chuàng)新度指數(shù)較高。

圖1 全國(guó)31 ?。▍^(qū)、市）戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策指數(shù)

5 結(jié)論與建議

本研究在搜集了我國(guó)31 個(gè)?。▍^(qū)、市）關(guān)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的311 個(gè)政策文本，通過(guò)引入政策指數(shù)，并從政策完善度、政策強(qiáng)度和創(chuàng)新度3 個(gè)維度對(duì)各區(qū)域戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策工具的選擇偏好進(jìn)行了分析和比較后發(fā)現(xiàn)，各省（區(qū)、市）在政策工具的使用上并不平衡。具體表現(xiàn)在，環(huán)境類(lèi)政策工具是最受中國(guó)政策制定者青睞的政策工具，其次是供給類(lèi)政策工具，而最受忽視的是需求類(lèi)政策工具。子工具的使用也同樣如此，供給類(lèi)的4 種政策子工具普遍使用較多；環(huán)境類(lèi)四種政策子工具中除稅收優(yōu)惠外也都應(yīng)用較多；需求類(lèi)政策子工具整體上被忽視，高達(dá)21 個(gè)省份沒(méi)有使用該政策工具。政策指數(shù)呈現(xiàn)東、中、西、東北從高到底的階梯狀差異特征。

同時(shí)，與一些學(xué)者認(rèn)為各省市政策創(chuàng)新度不高的結(jié)論相反［24］，本文的結(jié)論顯示，除黑龍江、安徽和內(nèi)蒙古完全沒(méi)有在政策內(nèi)容方面進(jìn)行創(chuàng)新（創(chuàng)新度指數(shù)為零），其他地區(qū)均能夠或多或少的結(jié)合自身發(fā)展基礎(chǔ)和資源稟賦等條件在政策工具的具體使用上進(jìn)行創(chuàng)新，而且超過(guò)一半的省市具有較高的政策創(chuàng)新度。在除了北京（17.7%），廣東（10.9%），浙江（10.9%）等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)新度指數(shù)得分較高外，寧夏（10.9%），新疆（9.1%）和西藏（9.1%）等西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)新度得分也很高，只是創(chuàng)新度區(qū)域差異較大。綜上所述，建議從以下3 個(gè)方面促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的完善與發(fā)展：

（1）加強(qiáng)需求類(lèi)政策力度，完善戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策工具生態(tài)。切實(shí)運(yùn)用政府采購(gòu)工具，保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中初創(chuàng)企業(yè)的產(chǎn)品流通，利用政府本身的經(jīng)濟(jì)資源打開(kāi)新興產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)。加強(qiáng)政府的公共服務(wù)能力，避免對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的過(guò)度干預(yù)，重在簡(jiǎn)化服務(wù)流程、壓縮行政審批時(shí)間，進(jìn)一步降低企業(yè)的制度性成本，給企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更大的空間。同時(shí)，也要兼顧使用商務(wù)管制工具，正當(dāng)使用政府權(quán)力強(qiáng)制性規(guī)范市場(chǎng)行為，要在滿足目標(biāo)群體需求的前提下，引導(dǎo)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)采取政府預(yù)想的行動(dòng)［37］。充分調(diào)動(dòng)海外企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)在我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的參與力度，鼓勵(lì)海外企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)同國(guó)內(nèi)合作，也要鼓勵(lì)優(yōu)秀企業(yè)主動(dòng)“走出去”設(shè)立海外機(jī)構(gòu)，加快推進(jìn)我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)國(guó)內(nèi)外合作發(fā)展。

（2）加強(qiáng)政策評(píng)估，動(dòng)態(tài)優(yōu)化政策子工具使用結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)對(duì)本省市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的監(jiān)管，建立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)信息平臺(tái)，對(duì)政策的實(shí)施過(guò)程進(jìn)行評(píng)估，對(duì)無(wú)效或低效的政策子工具及時(shí)更改或完善。同時(shí)，也要防止在政策工具選擇的過(guò)程中出現(xiàn)權(quán)力尋租的現(xiàn)象，防止官員私自通過(guò)政策工具掌握國(guó)家資源的“權(quán)錢(qián)交易、以權(quán)謀私”等尋租行為，加強(qiáng)對(duì)政策制定者的監(jiān)督，通過(guò)制度方式對(duì)政府官員進(jìn)行制約。

（3）結(jié)合區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀，進(jìn)一步提高政策創(chuàng)新度。對(duì)于政策創(chuàng)新度較低的地方政府，建議加強(qiáng)與其他省市在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)領(lǐng)域的學(xué)習(xí)和交流，在吸收解決其他地區(qū)優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新。同時(shí)建議鼓勵(lì)與臨省或發(fā)展情況相似省份組成政策共同體，推動(dòng)區(qū)域科技政策合作制定，增強(qiáng)政策創(chuàng)新活力和智力基礎(chǔ)。此外，在充分調(diào)研本省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)優(yōu)秀企業(yè)和產(chǎn)業(yè)從業(yè)者參與政策制定過(guò)程，充分發(fā)揮社會(huì)力量在政策創(chuàng)新中的作用。