姚 威 ，胡順順 ，儲昭衛(wèi)

（1.浙江大學(xué)中國科教戰(zhàn)略研究院；2.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州 310058）

1 研究背景

自2010 年10 月，《國務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》正式將發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為國家戰(zhàn)略發(fā)布以來，各級地方政府在宏觀政策的指導(dǎo)下，不斷地制定戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃，相繼選擇了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)并出臺了促進該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的諸多政策文件。2015 年，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得階段性進展，產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重達到8%左右，相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值增速超過同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的2 倍以上。為繼續(xù)推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，2016 年底，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》重點提出“十三五”時期是“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)大有可為的戰(zhàn)略機遇期”，“要把戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)擺在經(jīng)濟社會發(fā)展更加突出的位置”［1］。因此，政策工具的使用仍然是推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的首要力量［2］。

雖然戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了“十二五”時期的快速發(fā)展，但是有學(xué)者指出地方政府對于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策選擇經(jīng)驗仍有不足，區(qū)域政策工具選擇需要進一步的理論指導(dǎo)和評估診斷工具［3］。現(xiàn)有戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的研究大多流于經(jīng)驗性的定性描述和經(jīng)驗總結(jié)，規(guī)范深入的定量研究較為缺乏。目前定量研究的結(jié)果多關(guān)注行業(yè)選擇等表面現(xiàn)象［4］。而對各省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的總體情況及區(qū)域差異缺乏深入細致的探究，因此本研究嘗試從政策工具的視角，通過構(gòu)建政策指數(shù)來對地方政府戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策工具選擇進行統(tǒng)計評估，找出各省政策工具選擇的總體情況與不足之處，以期為我國省域戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的完善提供實證支持。

2 文獻綜述

2009 年首提“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”概念以來，學(xué)界研究廣泛。近10 年來，學(xué)者們從多個角度對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策進行了探討和研究。為便于梳理，本文將近年來有關(guān)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的研究劃分為3 個階段：廣泛探討階段、集中探討階段和深入探討階段。

2.1 廣泛探討階段的政策研究

有學(xué)者從戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的概念、特征等方面出發(fā)來探討政策導(dǎo)向。如李曉華等［5］將新興產(chǎn)業(yè)的特征歸納為戰(zhàn)略性、不確定性、正外部性和復(fù)雜性4 個方面，并在分析了新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的基礎(chǔ)上提出了有關(guān)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式與政策導(dǎo)向的幾條建議。也有學(xué)者從特定視角出發(fā)來為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策出謀劃策。比較有代表性的是：朱瑞博［6］從技術(shù)經(jīng)濟范式的視角出發(fā)，運用技術(shù)革命4 個階段（爆發(fā)階段-狂熱階段-協(xié)同階段-成熟階段）分析了日本、美國在某一階段發(fā)展與衰退的原因，之后又分析現(xiàn)今技術(shù)發(fā)展新范式的趨勢和要求，最后結(jié)合之前的分析提出了中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策取向。還有學(xué)者從某一具體的政策類型出發(fā)進行研究。如蔣震等［7］分析了稅收對于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)研發(fā)環(huán)節(jié)、生產(chǎn)運用環(huán)節(jié)的作用，并針對這兩個環(huán)節(jié)提出了具體的稅收政策建議。童汝根［8］則從財稅政策出發(fā)對如何支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中人力資本投入提出了幾條建議。

另外，有學(xué)者從如何發(fā)揮政策本身的作用方面進行探討。如程新章等［9］基于對主流經(jīng)濟學(xué)和演化經(jīng)濟學(xué)兩種不同政策體系的研究，提出了能力建構(gòu)、選擇性干預(yù)和政策協(xié)調(diào)3 種政策選擇。劉澄等［10］探討了美國、日本、歐盟和韓國的產(chǎn)業(yè)政策，然后從政策制定的方向原則、實施力度和實施手段等方面提出了產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮積極作用的路徑。這類研究并未提出具體的政策內(nèi)容，而是對如何制定有效的政策提出了建議。還有一小部分學(xué)者從具體某一產(chǎn)業(yè)出發(fā)來研究戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育政策。如程郁等［11］以風(fēng)能產(chǎn)業(yè)為例，選取丹麥、德國、英國、美國和荷蘭5 個風(fēng)能大國，研究分析了各自風(fēng)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程以及政策支持經(jīng)驗，得出了“技術(shù)創(chuàng)新的突破并不必然帶動新興產(chǎn)業(yè)的興起和繁榮，新興產(chǎn)業(yè)不僅需要穩(wěn)定、持續(xù)和保障有力的‘戰(zhàn)略利基市場’，而且更需要有力的政治支持和廣泛的社會認同”的結(jié)論。

綜上，在廣泛探討階段，學(xué)者們從不同的角度出發(fā)對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策進行了研討。在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的起步階段，學(xué)者們大都是在理論上進行政策研究，也主要是宏觀層面的探討。

2.2 集中探討階段的政策研究

隨著時間的演進，學(xué)者們對于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的研究越來越集中，針對財政、稅收、金融政策進行研究和探討的文獻如雨后春筍般出現(xiàn)。如尹小平等［12］通過對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的梳理，提出我國的稅收優(yōu)惠政策應(yīng)側(cè)重稅基式的稅前優(yōu)惠、實行流轉(zhuǎn)稅的退稅優(yōu)惠，允許企業(yè)自主選擇研發(fā)支出稅前處理方式。逄曉霞等［13］則從“退”“減”“增”3 個角度闡述了新興產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的具體路徑。雖然同樣是稅收政策研究，但柳光強等［14］提出了從區(qū)域稅收優(yōu)惠到產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠轉(zhuǎn)變的設(shè)想。吳金光等［15］通過實證研究得出了“在整體上，財稅政策對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值有很大影響；但在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)多樣化，并不一定能夠達到理想扶持效果”的結(jié)論。宗文龍等［16］從我國財稅政策體系的不足入手，提出了財稅政策設(shè)計的四項原則和建議，其中加大對科技型小微企業(yè)的財稅扶持力度應(yīng)當(dāng)引起政策制定者的關(guān)注。

在這一階段，學(xué)者們還對金融政策進行了集中分析。比如呂鐵等［17］通過對當(dāng)前金融支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀和問題進行分析，進而提出了創(chuàng)造新的盈虧平衡關(guān)系、建立多層次的資本市場和風(fēng)投市場、創(chuàng)新金融供給模式等建議。郭淑娟等［18］則更進一步，針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的融資問題，提出了知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押的新型融資模式，并論證了我國實施這種模式的可行性。與前兩者不同，劉洪昌等［19］探討了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)不同周期階段的金融支持模式，并在此基礎(chǔ)上提出了建議。

財稅政策方面，主要研究了稅收優(yōu)惠政策的問題與改進方向、新興產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的具體路徑、區(qū)域稅收優(yōu)惠到產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠轉(zhuǎn)變、財稅政策扶持效果評價、財稅政策體系設(shè)計等，領(lǐng)域較集中，專業(yè)性較強。金融政策在這一階段也同樣是集中討論的熱點區(qū)域，如金融支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀和問題分析，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)不同周期階段的金融支持模式，乃至是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的融資問題都進行了詳細闡述，并在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)建議。

2.3 深入探討階段的政策研究

在深入探討階段，學(xué)者們的政策研究主要有以下特點：（1）不僅限于國家層面的政策研究，對于特定省市的政策研究不斷涌現(xiàn)；（2）對已有政策文本進行量化分析；（3）關(guān)注政策重構(gòu)和政策框架體系的設(shè)計。

在地方政府戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策研究方面，董曉宇等［20］通過對黑龍江、湖北、湖南、江西、山東、海南、陜西、北京和新疆等9 個?。▍^(qū)、市）的政府政策進行比較研究，發(fā)現(xiàn)地方政府構(gòu)建政策體系在組織層次、自主創(chuàng)新意識、目標定位以及體制機制創(chuàng)新等方面具有典型。朱海玲等［21］從政策導(dǎo)向、政策協(xié)調(diào)、政策執(zhí)行和政策評估4 個維度對湖南省的政策支持現(xiàn)狀進行了分析，并結(jié)合湖南省社會經(jīng)濟發(fā)展的問題和實際情況，提出了加強頂層設(shè)計、提高自主創(chuàng)新能力、優(yōu)化配套政策和完善評估機制等多項措施。謝振芳［22］從要素稟賦和全要素生產(chǎn)率的視角，提出了“項目導(dǎo)向+能力導(dǎo)向”的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策實施建議。

在對已有政策文本進行量化分析的文章中，比較有代表性的包括：劉建民等［23］選取了我國28 個省域1997—2010 年間高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平及其影響因素的面板數(shù)據(jù)構(gòu)建了空間計量模型，并得出了“對外開放度、勞動投入、企業(yè)投入、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟水平和交通完善度對高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在顯著的正向驅(qū)動作用，政府投入對高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進作用不明顯”的結(jié)論，最后根據(jù)此結(jié)論，提出了空間效應(yīng)下運用財稅政策促進我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的5 條建議。胡賽全等［24］從政策工具體系的視角出發(fā)，對我國31 個?。▍^(qū)、市）關(guān)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策文本中的關(guān)鍵詞進行編碼和量化分析，將我國新興產(chǎn)業(yè)政策工具體系分為四類：戰(zhàn)略規(guī)劃類、組織保障類、具體措施類和政策支持類。孫蕊等［25］通過整理分析我國2010—2013 年國家層面制定的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)現(xiàn)我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策具有主題集中、聚焦“創(chuàng)新”、目標規(guī)劃過溢和需求型政策明顯不足等特征。趙福軍［26］搜集了34 個國家9 個行業(yè)共93 個案例，并運用描述性統(tǒng)計分析方法將世界主要國家的運用財政政策的經(jīng)驗歸納為3 個方面：注重多種財政工具的配套使用；注重與其他政策的配合；注重選擇合適的財稅政策工具。

在深入探討階段，既有政策已經(jīng)得到了實施，許多學(xué)者發(fā)現(xiàn)了政策制定和實施中的有效性和實用性不足以及趨同性等問題，提出了有關(guān)政策重構(gòu)方面的觀點和建議。如李良成等［27］則構(gòu)建了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)公共政策三維分析框架，以期把握政策體系的規(guī)律特點，進而提高政策的實用性。閆俊周［4］通過收集東中西部6 省市的培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策或文件，對其發(fā)展目標、重點產(chǎn)業(yè)選擇等進行了統(tǒng)計，研究結(jié)果認為各省份戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策存在較高的趨同性。逯東等［28］基于不同地區(qū)的市場化程度，采用雙重差分模型得出結(jié)論戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策顯著促進了國有企業(yè)創(chuàng)新。

綜上所述，現(xiàn)有戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的研究以定性為主，定量研究較少。而且，定量研究的結(jié)果多傾向于認為各省市的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策具有行業(yè)選擇重復(fù)度較高等趨同性問題。其實我國各個省市在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)時，雖然有自己的優(yōu)勢和特色，必然更多的是面臨著同類省市的競爭，重復(fù)和趨同可能只是表面現(xiàn)象，背后深層次的科學(xué)問題應(yīng)該是各省林林總總出臺的大量的政策工具選擇，這方面的研究非常匱乏。

3 政策工具分類的理論基礎(chǔ)與實證方法

3.1 理論基礎(chǔ)

政策工具是由政府及相關(guān)決策者使用的，用于實現(xiàn)政策改革目標的措施和手段，是“政府將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)檎邎?zhí)行的中介環(huán)節(jié)”［29］。政策工具有不同層次和不同結(jié)構(gòu)，但都存在著內(nèi)在聯(lián)系，整體構(gòu)成政策工具系統(tǒng)。Ramesh［30］將政策工具分為強制性、混合性和自愿性工具3 類，后續(xù)有學(xué)者將政策工具發(fā)展為4～8 類，但卻只有臺灣學(xué)者丘昌泰［31］的書中涉及到了組織保障類的政策工具。綜合來看，本研究依據(jù)Rothwell 等［32］提出的國際上較為通用的分類法，將戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策工具分為3類：即供給類政策工具、需求類政策工具以及環(huán)境類政策工具。每類政策又具體包含了4 個細分子工具（如表1 所示），共計12 種子工具。

表1 政策工具分類及其子工具

3.2 樣本選擇及樣本編碼

本文通過以下步驟獲得研究樣本：首先從萬方數(shù)據(jù)庫中的法規(guī)檢索系統(tǒng)中以“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”和“政策”為關(guān)鍵詞進行檢索，其次從各省級政府官網(wǎng)中搜集相關(guān)政策文件，主要是2009—2018 年間的各省針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃及專門政策。為保證樣本的信度，仔細閱讀并與相關(guān)專家討論文本，剔除了與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)無關(guān)的文件，最終得到31個?。▍^(qū)、市）的311 個相關(guān)的政策文件。

如上文所述本研究將政策工具分為供給、需求和環(huán)境類三類。為保證內(nèi)容分析的可靠性和有效性，首先依據(jù)3 類工具建立了由108 個詞匯組成的關(guān)鍵詞庫，之后發(fā)給3 名相關(guān)領(lǐng)域的專家進行討論。基于專家的意見，剔除了分歧較大的關(guān)鍵詞，最終確定了81 個關(guān)鍵詞進入編碼環(huán)節(jié)，其中供給工具類關(guān)鍵詞14 個，需求工具類關(guān)鍵詞25 個，環(huán)境工具關(guān)鍵詞42 個。之后以關(guān)鍵詞為依據(jù)對政策文本內(nèi)容進行頻次統(tǒng)計。最后對在同一類工具下的關(guān)鍵詞編碼得分進行加總，得到每個?。▍^(qū)、市）在這3 類政策工具的使用頻次，并計算政策指數(shù)。

3.3 政策指數(shù)統(tǒng)計模型

政策指數(shù)是作為政策文本定量分析的一種嘗試，旨在對區(qū)域戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策工具體系給予整體評價［33］。政策指數(shù)即可作為總指數(shù)使用，也可進行分指數(shù)計算，且總指數(shù)可由分指數(shù)合成。而相應(yīng)的政策指數(shù)既可以在時間序列上對某一地區(qū)的政策指數(shù)按時間段進行縱向比較分析，也可以對不同地區(qū)在某一個時刻的政策措施體系進行橫向?qū)Ρ妊芯?。本文重點考察政策完善度、政策創(chuàng)新度和政策強度3 個分指數(shù)。

設(shè)政策工具政策完善度分指數(shù)為P，則政策分指數(shù)的完善度為Pi，j：

政策強度分指數(shù)主要衡量各工具的使用頻次，在文本中同一工具出現(xiàn)的頻次越高，即認該工具使用的頻次越高，進而政策強度越高。因此設(shè)政策強度分指數(shù)為S，Zi，j，k表示地區(qū)i 使用了第j 類政策工具的子工具k 的頻次，令bk等于31 個?。▍^(qū)、市）中表示使用第j 類政策工具的子工具k 的頻次最高的數(shù)值。則政策分指數(shù)的平均強度為Si，j：

設(shè)分指數(shù)政策的創(chuàng)新度為C，則政策分指數(shù)的創(chuàng)新度為ci，j：

其中：

設(shè)地區(qū)的政策指數(shù)為 ，則：

4 統(tǒng)計分析

4.1 描述性統(tǒng)計

樣本描述性統(tǒng)計分析如表2 所示，31 個?。▍^(qū)、市）的政策樣本中總計使用12 種政策工具1 581 次，平均每個省使用51 次政策工具。其中，使用最多的是環(huán)境類工具占46%，共計使用727 次；其次是供給類工具636 次，占40%；而需求類政策工具使用得最少，占14%，共計使用了218 次。

表2 政策指數(shù)描述性統(tǒng)計 單位 ：次

在具體的子工具使用方面，有4 個政策子工具使用最為頻繁，總次數(shù)均超過了200 次，遙遙領(lǐng)先于其他工具，分別是環(huán)境類的財務(wù)金融（Financial）政策工具（289 次，平均每個省使用9 次以上），供給類的教育培訓(xùn)（Education）政策工具（229 次，平均每個省使用7 次以上），供給類的公共事業(yè)（Public Enterprise）政策工具（214 次，平均每個省使用6.9次），環(huán)境類的政治性（Political）政策工具（210 次，平均每個省使用6.7 次）。

使用最少的3 個政策工具都是需求類的，分別是商務(wù)管制（Commercial）政策子工具（15 次，平均每個省使用0.48 次），政府采購（Procurement）政策子工具（38 次，平均每個省使用1.26 次）以及公共服務(wù)（Public Services）政策子工具（76 次，2.45次）。需求類工具中使用最頻繁的海外機構(gòu)（Overseas Agents）也才僅有89 次。

雖然環(huán)境類工具和供給類工具的使用較為頻繁，但在具體工具的選擇上還是有不平衡性。如環(huán)境類最少使用的子工具稅收優(yōu)惠（Taxation）僅79 次，平均每個省使用2.55 次，與使用最多的財務(wù)金融政策相差近3.5 倍；供給類使用最少的政策子工具信息服務(wù)（Information）近83 次，平均每個省使用2.68 次，與最多使用的教育培訓(xùn)類相差近3 倍（如表3 所示）。

表3 各具體政策工具指數(shù)描述性統(tǒng)計 單位：次

4.2 政策完善度

政策完善度的平均值為76.3%。分類來看，供給、環(huán)境和需求三類政策工具的完善度指數(shù)分別為90.3%，86.3%及52.4%。從中可以看到供給和環(huán)境類政策工具的完善度接近1，說明絕大多數(shù)省份都選擇了這兩類政策工具。相比之下選擇需求類政策工具的省份就少得多，為52.4%。事實上除西藏完全沒有選擇使用需求類政策工具以外，其他30 個?。▍^(qū)、市）幾乎都全部使用了三類政策工具。

在具體政策子工具的選擇上，絕大多數(shù)省份都選擇了供給類和環(huán)境類的全部4 種政策子工具，僅有少數(shù)幾個?。ê焙秃Ｄ希┻x擇了全部4 種需求類子工具（完善度系數(shù)接近1），如表4 所示。具體的，對于供給類政策工具，31 個省（區(qū)、市）都選擇了公共事業(yè)政策工具；除重慶外，其他都選擇了教育培訓(xùn)政策子工具；除青海、西藏、云南和湖南，其他都選擇了科技開發(fā)政策子工具；除山東等8 個省外，其他選擇了信息服務(wù)政策子工具。

對于環(huán)境類政策工具，31 個省（區(qū)、市）全部使用了財務(wù)金融和政治兩種政策子工具；除青海、新疆等五省外，26 個省使用了法規(guī)管制子工具；稅收優(yōu)惠政策子工具沒有被充分考慮，有12 個省（占40%）沒有使用，僅19 個省份使用。

被大大的低估和忽略的是需求類政策工具，僅海南和湖北使用了所有4 種需求類政策子工具。其中沒有使用政府采購，公共服務(wù)和海外機構(gòu)政策工具的省份分別為9 個、11 個和12 個，占全部省份的30%～40%。最被忽略的政策工具是商務(wù)管制，僅有廣東、浙江等6 個省份采用了這種政策工具，也就是說有25 個省完全忽略了商務(wù)管制政策工具的存在。

在上述數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上計算完善度指數(shù)，完善度指數(shù)最高的是湖北省，達到100%，這意味著湖北省使用了全部12 種政策工具。其次是浙江、上海等6個?。ㄊ校晟贫葹?1.7%，具體分析發(fā)現(xiàn)，這些除了某種需求類政策工具（大部分是商務(wù)管制政策工具），使用了11 種政策工具。完善度最低的省份是西藏和內(nèi)蒙古，僅50%；其次是新疆和江西，僅58.3%。這說明即便是政策工具使用最不完善的省份，也至少使用過6～7 種政策工具。

表4 政策完善度分指數(shù)

4.3 政策強度

相比完善度討論有和無的問題，強度則討論的是多與少的問題。政策強度的分析其本質(zhì)還是頻次分析而不是政策文本內(nèi)容的分析，強度指數(shù)的確定是基于這樣一個假設(shè)，在同類的政策文本中，同種政策工具被多次重復(fù)的應(yīng)用（強調(diào)）說明政策的力度比較大。從總強度指標的得分來看，平均值為37.3%。三類政策工具的政策強度指數(shù)的平均值分別為環(huán)境類44%，供給類42.9%，需求類24.9%。需求類政策工具的政策強度還是遠小于前兩者。

供給類政策工具強度指數(shù)得分最高的是重慶，最低為西藏，其中公共事業(yè)政策工具強度最高，均值為56.9%，其次為教育培訓(xùn)47%?？萍奸_發(fā)和信息服務(wù)政策工具因為各有4 個和7 個省沒有應(yīng)用，所以強度為零，拉低了平均分。

環(huán)境類政策工具強度指數(shù)最高的是重慶，最低的分別是新疆和內(nèi)蒙古，均為38.6%。其中財務(wù)金融政策工具強度均值高達64.5%，說明該政策工具應(yīng)用頻度很高很受政策制定者的偏愛。其次是政治政策工具均值46.1%，最小為稅收優(yōu)惠政策工具均值27.1%。

需求類政策工具政策強度指數(shù)分數(shù)沒有拉開差距，最大仍為重慶，但是25%有22 個省。這主要是由于很多省沒有選擇需求類政策工具的緣故，造成很多得分為零。通過分析具體政策工具后發(fā)現(xiàn)，海外機構(gòu)政策工具均值為37.3%，是最受到重視的政策工具，其次是公共服務(wù)37%，政府采購16.9%相對應(yīng)用較少，而最被忽略的政策工具是商務(wù)管制，均值僅為8.4%。

表5 政策強度指數(shù)

4.4 政策創(chuàng)新度

創(chuàng)新度討論的是政策是否雷同的問題。如果從屬于某種政策工具的關(guān)鍵詞（或同類同義的關(guān)鍵詞）僅在某一省的政策文本中出現(xiàn)，則認為該政策是具有創(chuàng)新性的。創(chuàng)新度指數(shù)的平均得分為5.4%，相對而言，供給類政策工具的創(chuàng)新程度較高（6.5%），其次為環(huán)境類政策工具（5.3%），需求類政策工具創(chuàng)新指數(shù)得分最低為4.4%，這恐怕是因為需求類政策工具應(yīng)用較少，因此導(dǎo)致產(chǎn)生的創(chuàng)新性的政策內(nèi)容也不多（如表6 所示）。但政策創(chuàng)新度數(shù)值的單純比較還是難以描述區(qū)域間政策創(chuàng)新程度的相對差異，因此為了更清晰地比較政策創(chuàng)新程度，我們計算了政策創(chuàng)新基準概率F，計算公式為：

表6 政策創(chuàng)新度指數(shù)

4.5 政策總指數(shù)

綜合政策完善度、政策創(chuàng)新度和政策強度3 個分指數(shù)計算得出政策指數(shù)，表示政策環(huán)境的優(yōu)越性，也體現(xiàn)出不同地方政府對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)工作的重視和支持程度。31 ?。▍^(qū)、市）的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的政策指數(shù)如圖1 所示，按指數(shù)大小可將其劃分為三類區(qū)域，分別是政策環(huán)境優(yōu)越區(qū)域（政策指數(shù)區(qū)間為40%以上）、政策環(huán)境次優(yōu)區(qū)域（政策指數(shù)區(qū)間為30%～40%）和政策環(huán)境薄弱區(qū)域（政策指數(shù)區(qū)間為30%以下）。這三類區(qū)域呈現(xiàn)明顯的梯度差異，與東、中、西3 個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展梯度差異基本吻合，按東、中、西區(qū)域劃分的政策指數(shù)平均數(shù)從高到底分別為43.1%、39.7%、37.7%。東北區(qū)域的政策指數(shù)整體最低，為36%。理論上，不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段需要不同的政策工具介入。已有研究表明，政府必須根據(jù)當(dāng)前發(fā)展階段，選擇相應(yīng)政策工具，才能有效促進經(jīng)濟發(fā)展［34］，本研究也為該結(jié)論提供了證據(jù)支持。顯然，東北地區(qū)要想實現(xiàn)振興，仍需在政策工具選擇上發(fā)力。

相比之下，東部地區(qū)在政策完善度和政策創(chuàng)新度方面的優(yōu)勢較大（如表7 所示）。究其原因，東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展長期處于我國前列，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策工具的使用經(jīng)驗更加豐富，且要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)趕超，其產(chǎn)業(yè)政策的選擇會更加困難，在沒有先進經(jīng)驗可借鑒的情況下，必須進行政策創(chuàng)新［35］。

表7 區(qū)域平均政策分指數(shù)

在表7 中，西部地區(qū)的政策創(chuàng)新度的平均值僅次于東部地區(qū)，差距較小。筆者認為，其中原因有兩個方面。西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，尚處于“追趕階段”，要想實現(xiàn)快速發(fā)展，一方面可以模仿先進省份在“追趕階段”的政策選擇經(jīng)驗［36］，而模仿的政策工具可能別的省份已經(jīng)不再使用，是一種“模仿政策創(chuàng)新”；另一方面可以結(jié)合自身發(fā)展特點創(chuàng)新政策工具，產(chǎn)生了“原始政策創(chuàng)新”。這兩方面的疊加，導(dǎo)致西部地區(qū)的平均政策創(chuàng)新度指數(shù)較高。

圖1 全國31 ?。▍^(qū)、市）戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策指數(shù)

5 結(jié)論與建議

本研究在搜集了我國31 個省（區(qū)、市）關(guān)于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的311 個政策文本，通過引入政策指數(shù)，并從政策完善度、政策強度和創(chuàng)新度3 個維度對各區(qū)域戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策工具的選擇偏好進行了分析和比較后發(fā)現(xiàn)，各省（區(qū)、市）在政策工具的使用上并不平衡。具體表現(xiàn)在，環(huán)境類政策工具是最受中國政策制定者青睞的政策工具，其次是供給類政策工具，而最受忽視的是需求類政策工具。子工具的使用也同樣如此，供給類的4 種政策子工具普遍使用較多；環(huán)境類四種政策子工具中除稅收優(yōu)惠外也都應(yīng)用較多；需求類政策子工具整體上被忽視，高達21 個省份沒有使用該政策工具。政策指數(shù)呈現(xiàn)東、中、西、東北從高到底的階梯狀差異特征。

同時，與一些學(xué)者認為各省市政策創(chuàng)新度不高的結(jié)論相反［24］，本文的結(jié)論顯示，除黑龍江、安徽和內(nèi)蒙古完全沒有在政策內(nèi)容方面進行創(chuàng)新（創(chuàng)新度指數(shù)為零），其他地區(qū)均能夠或多或少的結(jié)合自身發(fā)展基礎(chǔ)和資源稟賦等條件在政策工具的具體使用上進行創(chuàng)新，而且超過一半的省市具有較高的政策創(chuàng)新度。在除了北京（17.7%），廣東（10.9%），浙江（10.9%）等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)創(chuàng)新度指數(shù)得分較高外，寧夏（10.9%），新疆（9.1%）和西藏（9.1%）等西部欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)新度得分也很高，只是創(chuàng)新度區(qū)域差異較大。綜上所述，建議從以下3 個方面促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的完善與發(fā)展：

（1）加強需求類政策力度，完善戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策工具生態(tài)。切實運用政府采購工具，保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中初創(chuàng)企業(yè)的產(chǎn)品流通，利用政府本身的經(jīng)濟資源打開新興產(chǎn)業(yè)市場。加強政府的公共服務(wù)能力，避免對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的過度干預(yù)，重在簡化服務(wù)流程、壓縮行政審批時間，進一步降低企業(yè)的制度性成本，給企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更大的空間。同時，也要兼顧使用商務(wù)管制工具，正當(dāng)使用政府權(quán)力強制性規(guī)范市場行為，要在滿足目標群體需求的前提下，引導(dǎo)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)市場采取政府預(yù)想的行動［37］。充分調(diào)動海外企業(yè)或科研機構(gòu)在我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的參與力度，鼓勵海外企業(yè)和科研機構(gòu)同國內(nèi)合作，也要鼓勵優(yōu)秀企業(yè)主動“走出去”設(shè)立海外機構(gòu)，加快推進我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)國內(nèi)外合作發(fā)展。

（2）加強政策評估，動態(tài)優(yōu)化政策子工具使用結(jié)構(gòu)。加強對本省市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的監(jiān)管，建立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)信息平臺，對政策的實施過程進行評估，對無效或低效的政策子工具及時更改或完善。同時，也要防止在政策工具選擇的過程中出現(xiàn)權(quán)力尋租的現(xiàn)象，防止官員私自通過政策工具掌握國家資源的“權(quán)錢交易、以權(quán)謀私”等尋租行為，加強對政策制定者的監(jiān)督，通過制度方式對政府官員進行制約。

（3）結(jié)合區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀，進一步提高政策創(chuàng)新度。對于政策創(chuàng)新度較低的地方政府，建議加強與其他省市在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計領(lǐng)域的學(xué)習(xí)和交流，在吸收解決其他地區(qū)優(yōu)秀經(jīng)驗的基礎(chǔ)上實現(xiàn)政策創(chuàng)新。同時建議鼓勵與臨省或發(fā)展情況相似省份組成政策共同體，推動區(qū)域科技政策合作制定，增強政策創(chuàng)新活力和智力基礎(chǔ)。此外，在充分調(diào)研本省經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，鼓勵優(yōu)秀企業(yè)和產(chǎn)業(yè)從業(yè)者參與政策制定過程，充分發(fā)揮社會力量在政策創(chuàng)新中的作用。