張勝軍， 陳 方

社區(qū)教育具有公益性。在建設(shè)學(xué)習(xí)化社會、建構(gòu)終身教育體系的時代浪潮中，世界各國普遍重視大力發(fā)展社區(qū)教育，并著力保障其公益性。當(dāng)前，我國正大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村社區(qū)教育也進(jìn)入了一個快速發(fā)展的窗口期，但如何保障其公益性，卻是一個亟待解決的實(shí)踐難題。

一、 農(nóng)村社區(qū)教育公益性的典型表現(xiàn)

教育的本質(zhì)是培養(yǎng)人，通過向個體傳遞社會生產(chǎn)、生活經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)個體社會化，造福他人、服務(wù)社會，體現(xiàn)的是社會共同意志和公共利益。因此，公益性是教育的本質(zhì)屬性。作為我國終身教育體系有機(jī)構(gòu)成部分的農(nóng)村社區(qū)教育，同樣表現(xiàn)出了很強(qiáng)的公益性。

(一) 農(nóng)村社區(qū)教育是鄉(xiāng)村振興的助推器

2017年，黨的十九大決定“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡陌l(fā)展總要求。鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn)?！爱a(chǎn)業(yè)興旺”的關(guān)鍵在于大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，積極培育農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要充足的、多樣化的人才供給。自20世紀(jì)90年代初“民工潮”出現(xiàn)以來，大量的人力資源存量較高的農(nóng)村青壯年勞動力向城市轉(zhuǎn)移，成為“新市民”。在城鎮(zhèn)化過半的同期，留守在農(nóng)村的大多是文化程度較低，難以轉(zhuǎn)移的兒童、婦女和老人，農(nóng)村出現(xiàn)了“空心化”危機(jī)(1)張明斗,曲峻熙.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村空心化治理[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2017(12):87-93.。人是生產(chǎn)力中最活躍、最具有革命性的要素。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、繁榮最大的難點(diǎn)是嚴(yán)重的人才供給短缺。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興，需要一支具有科學(xué)文化素質(zhì)、掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能、具備經(jīng)營管理能力的新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍，需要一大批具有市場意識、創(chuàng)業(yè)能力的創(chuàng)業(yè)者，需要農(nóng)村人口素質(zhì)的普遍提高。農(nóng)村社區(qū)教育是鄉(xiāng)土實(shí)用人才培養(yǎng)的“孵化器”。農(nóng)村社區(qū)教育可以通過教育培訓(xùn)厚植農(nóng)村人力資本、合理配置農(nóng)村勞動力資源，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興提供延綿不絕的內(nèi)生動力。

(二) 農(nóng)村社區(qū)教育是黨和政府普惠民生的重要抓手

社區(qū)教育具有普惠性，普惠性是公益性的典型表征。農(nóng)村社區(qū)教育可以惠及全體農(nóng)村社區(qū)居民：其一，通過農(nóng)村社區(qū)教育可以讓農(nóng)村留守兒童、空巢老人“幼有所教、老有所學(xué)”；其二，通過開展內(nèi)容豐富多彩、形式多樣的農(nóng)村社區(qū)教育活動讓農(nóng)民“居有所樂，樂有所去”，可以顯著提高農(nóng)村居民的生活質(zhì)量；其三，職業(yè)技能培訓(xùn)是農(nóng)村社區(qū)教育的重要內(nèi)容。實(shí)踐證明，在農(nóng)村社區(qū)教育中開展各種形式的職業(yè)技能培訓(xùn)，對順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)、增加農(nóng)民家庭收入作用顯著(2)黃健.社區(qū)教育：在基層社區(qū)治理中拓展新功能——基于上海案例的思考[J].高等繼續(xù)教育學(xué)報,2015(9):1-4.。

不同于城市社區(qū)教育，農(nóng)村社區(qū)教育的對象絕大多數(shù)是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中因各種原因難以轉(zhuǎn)移或無力轉(zhuǎn)移的農(nóng)村居民，他們是社會發(fā)展中的弱勢群體，需要政府和社會的特別關(guān)注；農(nóng)村社區(qū)教育也不同于各級各類正規(guī)的學(xué)校教育，農(nóng)村社區(qū)教育更多的是一種與生產(chǎn)、生活息息相關(guān)的“生計(jì)教育”，天然具有一種體現(xiàn)人性關(guān)懷的“平民情結(jié)”。教育乃民生之基。從保障民生的角度看，農(nóng)村社區(qū)教育正是黨和政府落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀推進(jìn)“民生新政”、普惠民生的重要抓手，是一項(xiàng)“促就業(yè)、保增收、得民心、順民意”的民生工程。

(三) 農(nóng)村社區(qū)教育可以助力生態(tài)環(huán)境保護(hù)和文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)

改革開放初期，在片面強(qiáng)調(diào)GDP的“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”過程中，我國有些農(nóng)村地區(qū)大規(guī)模圍湖造田、開山采礦、毀林造地，盲目舉辦低技術(shù)含量、低附加值、高污染、高耗能的“家庭工場”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。由于社會和部分地方政府普遍缺乏環(huán)保意識和對企業(yè)生產(chǎn)行為的有效監(jiān)管，這些“遍地開花”“村村冒煙”“戶戶點(diǎn)燈”的農(nóng)村企業(yè)，隨意丟棄工業(yè)廢料、排放污水和廢氣，使農(nóng)村的自然資源和生態(tài)環(huán)境遭受了嚴(yán)重破壞。與此同時，農(nóng)村的社會風(fēng)氣、價值觀念也發(fā)生了一定程度的扭曲和畸變，鄉(xiāng)土文化式微，農(nóng)村的人文生態(tài)環(huán)境面臨持續(xù)惡化的巨大風(fēng)險。例如，在一些農(nóng)村地區(qū)人情淡漠，鄰里關(guān)系陌生；一些鄉(xiāng)村出現(xiàn)了以家族、宗族為基礎(chǔ)的黑惡勢力，賄選賂選、把持村治、欺壓百姓、橫行鄉(xiāng)里；部分農(nóng)村在婚喪嫁娶上過分追求排場，鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象頻出；此外，還有的農(nóng)村地區(qū)存在著求神拜佛、坑蒙拐騙、輕視勞動、幻想一夜暴富的情況。

鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)村文明是保障。中華民族具有燦爛的歷史文化和悠久的農(nóng)耕文明。形成了敬畏天地、順應(yīng)自然、取用有度的生態(tài)智慧，以及崇尚勞動、和睦鄰里、溫良恭順、尊老愛幼、勤儉持家、重義輕利、誠實(shí)守信、家國相依的鄉(xiāng)土文化價值觀念。鄉(xiāng)土社會孕育了鄉(xiāng)土文化。鄉(xiāng)土文化是中華民族的根和魂，是國家穩(wěn)定發(fā)展和廣大人民群眾賴以生存的精神養(yǎng)分，它與新時代社會主義核心價值觀的文化基因一脈相承。和諧的生態(tài)環(huán)境和文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)需要從鄉(xiāng)土文化深厚的歷史沉淀中汲取發(fā)展智慧和創(chuàng)造潛能。地域特征鮮明的農(nóng)村社區(qū)教育，具有得天獨(dú)厚的人緣、地緣優(yōu)勢，理應(yīng)在生態(tài)保護(hù)和文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)中發(fā)揮不可替代的積極作用。在鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，農(nóng)村社區(qū)教育可以結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村社會發(fā)展中存在的自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)和人文生態(tài)建設(shè)問題，以“興教育、續(xù)文脈、集器物、修志書、承技藝、革舊弊”為重點(diǎn)(3)劉奇.鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村文化建設(shè)[J].中國發(fā)展觀察,2018(4):85-88.，與發(fā)展特色的鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，充分挖掘鄉(xiāng)土文化資源，開展豐富多彩的社區(qū)教育活動，培養(yǎng)農(nóng)民的生態(tài)保護(hù)意識、法制意識，倡導(dǎo)正確的價值觀念和文明健康的生活方式，增強(qiáng)農(nóng)民對鄉(xiāng)土社會的認(rèn)同感、歸屬感、責(zé)任感，真正把農(nóng)村建設(shè)成“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的美麗家園。

(四) 農(nóng)村社區(qū)教育促進(jìn)了教育公平

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中，農(nóng)村居民受教育程度原本就比城市居民低。尤其是近年來，在不斷加速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量的農(nóng)村青壯年勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，又從整體上拉低了農(nóng)村人口的文化素質(zhì)。有研究表明，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村人口受教育水平的差距有持續(xù)擴(kuò)大的跡象，鄉(xiāng)村人口的受教育程度明顯低于城鎮(zhèn)人口(4)黃維海,劉夢露.城—鎮(zhèn)—鄉(xiāng)人口教育差距的演變及影響機(jī)制[J].教育經(jīng)濟(jì)評論,2016(3):56-76.。

教育公平是社會公平的“風(fēng)向標(biāo)”，它彰顯的是社會道德良心。城鄉(xiāng)人口的教育差距有其深層的歷史原因。“城鄉(xiāng)兩策”“城市優(yōu)先、工業(yè)優(yōu)先”的基本國策，逐步固化了“一個中國，兩個世界”的二元社會結(jié)構(gòu)。城市、農(nóng)村相互區(qū)隔，各自獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)、封閉循環(huán)。城市教育被視為代表現(xiàn)代文明的“先進(jìn)教育”，由公共財(cái)政重點(diǎn)投入、優(yōu)先保障；農(nóng)村教育則作為一種“落后教育”的象征，由農(nóng)村人自己出錢、出人、出力、出工舉辦。貧窮的農(nóng)村社會根本無力大規(guī)模舉辦教育，更不可能享有優(yōu)質(zhì)的教育資源。這種顯失公平的制度設(shè)計(jì)，事實(shí)上剝奪了大多數(shù)農(nóng)村人接受教育,尤其是中高等教育的機(jī)會。在教育機(jī)會、教育資源極度稀缺的傳統(tǒng)農(nóng)村社會，除少數(shù)幸運(yùn)兒外，多數(shù)人因“教育貧困”“文化貧困”而無力改變命運(yùn)。

受教育權(quán)利是現(xiàn)代社會的一項(xiàng)基本人權(quán)，理應(yīng)受到尊重。大力發(fā)展農(nóng)村社區(qū)教育，建立和完善終身教育體系，讓生活在同一片藍(lán)天下的農(nóng)村人，能夠與城市居民擁有同樣豐富、優(yōu)質(zhì)的教育資源，同樣充分的教育機(jī)會和便捷的教育通道，能夠平等分享國家發(fā)展的“教育紅利”，這是社會發(fā)展對正義的呼喚，對教育民主、公平的合理訴求。

(五) 農(nóng)村社區(qū)教育是推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理的有效載體

改革開放以來，我國農(nóng)村管理體制經(jīng)歷了從人民公社制到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村制再到社區(qū)制的重大變化。黨的十九大強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移”。鄉(xiāng)村振興，有效治理是基礎(chǔ)。社區(qū)是社會的構(gòu)成細(xì)胞，隨著社會治理重心的下移，社區(qū)治理對化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定具有基礎(chǔ)性意義。農(nóng)村社區(qū)教育與農(nóng)村社區(qū)治理具有內(nèi)在聯(lián)系。 一方面，農(nóng)村社區(qū)教育是農(nóng)村社會的組成部分，農(nóng)村社區(qū)治理包括對農(nóng)村社區(qū)教育的治理，振興農(nóng)村社區(qū)教育是農(nóng)村社區(qū)治理的“題中之意”；另一方面，作為推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理的有效工具和載體，形式多樣、內(nèi)容豐富的農(nóng)村社區(qū)教育活動，本身即是農(nóng)村社區(qū)居民參與農(nóng)村社區(qū)治理的平臺，既可以增進(jìn)人際互動、凝聚人心，也可以培育社區(qū)成員的共同體意識和責(zé)任感，還能增強(qiáng)社區(qū)成員的參與治理能力，對和諧社區(qū)建設(shè)能夠發(fā)揮基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、奠基性作用。

二、 農(nóng)村社區(qū)教育公益性面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

改革開放40多年來，中國的“鄉(xiāng)土社會”發(fā)生了深刻變化。變化中的農(nóng)村社區(qū)教育，其公益性正面臨嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

(一) 農(nóng)村社區(qū)教育公共財(cái)政投入的嚴(yán)重不足

從歷史和現(xiàn)實(shí)看，我國農(nóng)村社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)主要依賴地方政府的財(cái)政投入，幾乎沒有其他渠道來源。按照2004年教育部發(fā)布的《教育部關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》和2010年教育部發(fā)布的《社區(qū)教育示范區(qū)評估標(biāo)準(zhǔn)(試行)》的政策規(guī)定，作為國家級和省級社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)的社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)按照不低于常住人口人均1元的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)，作為國家級社區(qū)教育示范區(qū)的社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)則需要區(qū)(縣、市)財(cái)政按照不低于常住人口人均2元的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)。從這些政策文件中可以看出，即便作為國家級和省級社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)的社區(qū)教育，其公共財(cái)政投入也非常少。由此不難推知，那些非實(shí)驗(yàn)區(qū)、非示范區(qū)的社區(qū)教育公共財(cái)政投入必定更少。況且，國家級、省級社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)和示范區(qū)，大多位于社區(qū)教育發(fā)展起步較早、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的我國東部地區(qū)(5)張永.社區(qū)教育內(nèi)涵發(fā)展論[M].上海：上海教育出版社,2018:2.，而我國廣大的中西部農(nóng)村地區(qū)則難以躋身其中。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截至2013年，有些地區(qū)人均社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)尚不足1元(6)郝俊英.我國社區(qū)教育的現(xiàn)狀、困境與出路探索[J].中國成人教育,2016(17):150-152.。社區(qū)教育公共財(cái)政投入不足、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)短缺是我國城鄉(xiāng)社區(qū)教育發(fā)展的共性問題，只不過農(nóng)村地區(qū)尤為突出(7)李婷,彭小飛.新時代城鄉(xiāng)社區(qū)教育均衡發(fā)展的機(jī)制研究[J].教育學(xué)術(shù)月刊,2018(4):69-75.。究其原因主要包括以下方面。(1) 國家財(cái)政對社區(qū)教育投入比例過低。例如：2015年 ，由教育部、國家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于2014年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》顯示，2014年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達(dá)4.15%。其中，約有 50%是用于義務(wù)教育，有 45%是用于高等教育，而為全體民眾終身教育服務(wù)的社區(qū)教育卻只占剩下5%中的一小部分(8)張磊,申秀清.社區(qū)教育財(cái)政供給困境分析——以中西部社區(qū)教育發(fā)展為例[J].職教論壇,2016(18):71-76.。(2) 在多數(shù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))自身財(cái)力有限，無力給予農(nóng)村社區(qū)教育較為充足的經(jīng)費(fèi)投入。尤其是取消農(nóng)業(yè)稅之后，基層政府財(cái)政收入銳降，同時“財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下放”導(dǎo)致基層承擔(dān)的農(nóng)村公共服務(wù)供給的財(cái)力和效力嚴(yán)重脫鉤。在這種情況下，農(nóng)村地方政府通常會將有限的教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)優(yōu)先保障學(xué)校教育的正常開展，農(nóng)村社區(qū)教育的公共財(cái)政投入自是少之又少且朝不保夕。(3) 對農(nóng)村社區(qū)教育的輕視，也使得部分地方政府不愿意加大對農(nóng)村社區(qū)教育的財(cái)政投入。從我國農(nóng)村教育發(fā)展歷史可以看出，多數(shù)農(nóng)村地方政府重視的是社會輿論聚焦的中小學(xué)教育，而把非正規(guī)的農(nóng)村社區(qū)教育視為學(xué)校教育的“補(bǔ)綴”，無足輕重、可有可無。毋庸諱言，即使在大力倡導(dǎo)發(fā)展社區(qū)教育的今天，多數(shù)地區(qū)農(nóng)村社區(qū)教育的邊緣化地位也沒有得到實(shí)質(zhì)性的改變。由此，在不少農(nóng)村地區(qū)，社區(qū)教育既沒有專門的財(cái)政預(yù)算，也沒有專項(xiàng)的公共財(cái)政列支，導(dǎo)致一些農(nóng)村社區(qū)教育機(jī)構(gòu)只能依靠辦公經(jīng)費(fèi)勉強(qiáng)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，根本無力改善辦學(xué)條件、提升教育培訓(xùn)品質(zhì)。

(二) “利益相關(guān)者”參與農(nóng)村社區(qū)教育的意愿或能力普遍不強(qiáng)

“利益相關(guān)者”是指那些能影響組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或受組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程影響的個體和群體(9)楊瑞龍,周業(yè)安.企業(yè)的利益相關(guān)者理論及其應(yīng)用[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2000:129.。利益相關(guān)者理論認(rèn)為，沒有利益相關(guān)者的參與和支持，組織就不可能生存和發(fā)展。農(nóng)村社區(qū)教育的“利益相關(guān)者”除政府、專門的農(nóng)村社區(qū)教育機(jī)構(gòu)，如鄉(xiāng)(鎮(zhèn))社區(qū)教育中心、成人學(xué)校、村民(居民)教學(xué)點(diǎn)等外，還包括村民委員會、農(nóng)民社區(qū)居民個體以及“駐區(qū)單位”(如農(nóng)村企業(yè)、民間組織、職業(yè)學(xué)校、中小學(xué)校等)?！袄嫦嚓P(guān)者”參與農(nóng)村社區(qū)教育的意愿或能力不強(qiáng)，主要有如下表現(xiàn)。其一，農(nóng)村社區(qū)居民對農(nóng)村社區(qū)教育的參與度低。一項(xiàng)對成都市近郊區(qū)縣的 “全國社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)”調(diào)查顯示：農(nóng)村社區(qū)居民對農(nóng)村社區(qū)教育的參與度低、參與面窄、知曉度弱，有的社區(qū)為了完成參與率，甚至采取給參與者“送錢”的方法，拉人頭充數(shù)(10)唐克,劉家剛.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社區(qū)教育政策執(zhí)行主體的偏差行為問題——基于社區(qū)教育實(shí)踐中的困境問題調(diào)研[J].遠(yuǎn)程教育雜志,2014(5):75-81.；另一項(xiàng)調(diào)查研究也發(fā)現(xiàn)了類似問題(11)張磊,申秀清.社區(qū)教育財(cái)政供給困境分析——以中西部社區(qū)教育發(fā)展為例[J].職教論壇,2016(18):71-76.。作為典型、具有示范性的全國社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)尚且如此，那些占絕大多數(shù)的非實(shí)驗(yàn)區(qū)和非示范區(qū)又將怎樣？其情形自然可想而知！從已有研究可以看出，農(nóng)村居民對社區(qū)教育認(rèn)識不清、缺乏學(xué)習(xí)興趣以及農(nóng)村社區(qū)教育的吸引力低等，是導(dǎo)致農(nóng)村居民參與度低的主要原因。其二，“駐區(qū)單位”也同樣普遍存在參與農(nóng)村社區(qū)教育的積極性不高或能力不足的問題。例如，農(nóng)民工培訓(xùn)是社區(qū)教育的重要內(nèi)容，企業(yè)作為用工單位是農(nóng)民工培訓(xùn)最直接的受益者，理應(yīng)積極參與農(nóng)民工培訓(xùn)。但因企業(yè)的營利性和社區(qū)教育公益性之間的矛盾沖突，實(shí)際上多數(shù)企業(yè)并不愿意主動承擔(dān)農(nóng)民工的培訓(xùn)責(zé)任(12)張勝軍.農(nóng)民工培訓(xùn)的公益性及其保障[J].職業(yè)技術(shù)教育,2011(31):55-59.。再如，以中小學(xué)校為主陣地的“學(xué)校中心模式”是我國社區(qū)教育發(fā)展的一種主要模式，尤其是在農(nóng)村地區(qū)。依筆者陋見，“學(xué)校中心模式”的農(nóng)村社區(qū)教育，實(shí)際上并非以全體農(nóng)村社區(qū)居民為對象，與其稱之為“農(nóng)村社區(qū)教育”，毋寧說是農(nóng)村中小學(xué)教育的“第二課堂”更為切合實(shí)際。至于農(nóng)村社會組織(社團(tuán)組織、民間團(tuán)體)，的確在一定程度上參與了農(nóng)村社區(qū)教育，但值得注意的是，農(nóng)村社會組織本身數(shù)量不多，且存在以組織成員活動為中心、專業(yè)化水平低、管理松散、經(jīng)費(fèi)困難等問題，多半是在與社團(tuán)性質(zhì)相關(guān)的狹窄范圍內(nèi)象征性地參與農(nóng)村社區(qū)教育活動，參與能力普遍不強(qiáng)。

“利益相關(guān)者”參與農(nóng)村社區(qū)教育的意愿不強(qiáng)或能力不足，正是農(nóng)村社區(qū)教育公益性面臨弱化的主要風(fēng)險之一。

(三) 農(nóng)村社區(qū)教育存在巨大的供給缺口

農(nóng)村社區(qū)教育的供給缺口，主要體現(xiàn)在兩個方面。一是供給總量的不足。我們知道，我國現(xiàn)代意義上的社區(qū)教育經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代中后期首先興起于北京、上海、天津等大城市，然后逐步發(fā)展到中、小城市，最后才到農(nóng)村的發(fā)展歷程。農(nóng)村社區(qū)教育不但起步晚且發(fā)展緩慢。不可否認(rèn)，改革開放以來我國社區(qū)教育規(guī)模迅速擴(kuò)大，一些教育大省(市)、強(qiáng)省(市)，如北京、天津、江蘇、浙江、上海、廣東、福建、重慶等，已初步建立起了由省(市、區(qū))開放大學(xué)，地級市社區(qū)大學(xué)，縣(縣級市、區(qū))社區(qū)學(xué)院，街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))社區(qū)學(xué)校，社區(qū)(村)居民教學(xué)點(diǎn)構(gòu)成的五級社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)體系，且社區(qū)教育普及率在逐年提高。但是，我們更應(yīng)清醒地看到，城市社區(qū)教育的發(fā)展速度明顯快于農(nóng)村，發(fā)展規(guī)模也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村。完整的社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)體系主要是建在城市，覆蓋的是城市人口，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至還沒有建立實(shí)體性質(zhì)的社區(qū)學(xué)校(社區(qū)教育中心)，而大量的鄉(xiāng)村也沒有我們理想設(shè)計(jì)中的所謂“村民教學(xué)點(diǎn)”，農(nóng)村社區(qū)教育供給總量存在巨大缺口。有調(diào)查顯示：將近 30%的農(nóng)民群眾對于農(nóng)村社區(qū)教育一無所知(13)劉陽.我國農(nóng)村社區(qū)教育發(fā)展路徑研究[J].中國成人教育,2017(6):151-154.。甚至在社區(qū)教育比較發(fā)達(dá)的東部某些農(nóng)村地區(qū)，社區(qū)教育覆蓋率也非常低，以至于76.5%的調(diào)查對象表示自己“沒有參加過”社區(qū)教育培訓(xùn)活動(14)方佳.農(nóng)村社區(qū)教育發(fā)展的問題與出路——基于常州市孟河鎮(zhèn)東陸村社區(qū)教育現(xiàn)狀的調(diào)研[J].成人教育,2015(12):83-85.。

二是有效供給不足。農(nóng)村社區(qū)教育因自身的“先天不足，后天失養(yǎng)”，難以實(shí)現(xiàn)有效供給。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社區(qū)教育由于缺乏最基本的辦學(xué)條件，只能因陋就簡、“以供定需”，為社區(qū)居民提供一些無特色、低層次、同質(zhì)化的教育培訓(xùn)。這樣的社區(qū)教育培訓(xùn)，無論多少，都是一種過剩的“無效供給”。與此同時，“鄉(xiāng)村振興”所需要的相關(guān)教育培訓(xùn)，如農(nóng)村電商、家庭農(nóng)場主、農(nóng)業(yè)經(jīng)理人等，在農(nóng)村社區(qū)教育中卻又嚴(yán)重缺失，由此產(chǎn)生了“無效供給過?！迸c“有效供給不足”并存的結(jié)構(gòu)性矛盾。

三、 保障農(nóng)村社區(qū)教育公益性的策略選擇

面對挑戰(zhàn)，國家有關(guān)部門應(yīng)多管齊下、綜合施策，切實(shí)保障農(nóng)村社區(qū)教育的公益性。

(一) 加強(qiáng)法制建設(shè)，以法律和制度保障農(nóng)村社區(qū)教育的公益性

自20世紀(jì)80年代以來，國家出臺了一系列社區(qū)教育政策，如：2000年教育部職成司的《關(guān)于在部分地區(qū)開展社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作的通知》；2004年的《教育部關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》；2008年的《教育部關(guān)于確定全國社區(qū)教育示范區(qū)的通知》；2010年的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》；2014年教育部等七部委的《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》；2016年的《教育部等九部門關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》；等等。與此同時，一些地方政府也紛紛出臺了地方性社區(qū)教育政策(如江蘇省2017年公布的《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)教育的實(shí)施意見》)，積極推進(jìn)本地區(qū)的社區(qū)教育發(fā)展。目前，我國社區(qū)教育的政策體系已初步形成。

但主要問題在于： (1) 鮮見針對性強(qiáng)的、專門性的農(nóng)村社區(qū)教育政策；(2) 沒有出臺作為專門法的《農(nóng)村社區(qū)教育促進(jìn)法》，社區(qū)教育發(fā)展依然“無法可依”；(3) 農(nóng)村社區(qū)教育制度建設(shè)滯后，沒有建構(gòu)起與國家和地方社區(qū)教育政策相配套的農(nóng)村社區(qū)教育制度體系。

為避免因人而異、“人走政息”的亂局，農(nóng)村社區(qū)教育就必須走法治化的發(fā)展道路，以法律和制度保障其公益性。為此，我們應(yīng)重點(diǎn)做好如下工作。一是加強(qiáng)立法研究，盡早出臺《農(nóng)村社區(qū)教育促進(jìn)法》，對農(nóng)村社區(qū)教育的地位、宗旨、性質(zhì)、任務(wù)、發(fā)展目標(biāo)、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、法律責(zé)任等做出明確的法律規(guī)定。以法律保障社區(qū)教育的公益性是當(dāng)今世界社區(qū)教育發(fā)達(dá)國家發(fā)展社區(qū)教育的成功經(jīng)驗(yàn)。例如：1949—1951年，日本頒布了《社會教育法》《圖書館法》《博物館法》，1990年，頒布了《終身學(xué)習(xí)振興法》；美國1971年頒布了《終身學(xué)習(xí)法》；瑞典20世紀(jì)60年代以來，頒布了《學(xué)習(xí)小組法》《市立成人教育法》《民眾中學(xué)法》；韓國1999年頒布了《終身教育法》(15)邵曉楓.當(dāng)前我國社區(qū)教育發(fā)展困難與對策研究[J].河北師范大學(xué)學(xué)報(教育科學(xué)版),2018(1):79-84.；等等。“他山之石可以攻玉”，國外社區(qū)教育發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

二是通過制度建設(shè)保障農(nóng)村社區(qū)教育的公益性。“制度”不是單數(shù)而是復(fù)數(shù)，互補(bǔ)性、關(guān)聯(lián)性的制度共同型構(gòu)了制度的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。在這個制度網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，作為對農(nóng)村社區(qū)教育發(fā)展發(fā)揮直接影響作用的“核心制度”，如管理制度、課程制度、經(jīng)費(fèi)投入制度、學(xué)分制度、評價制度等，恰如這個制度網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的一個個節(jié)點(diǎn)，而作為對農(nóng)村社區(qū)教育發(fā)展產(chǎn)生間接影響的“外圍制度”，如戶籍制度、住房制度、醫(yī)療制度、助學(xué)制度、就業(yè)制度等，則好似這個制度網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的縱橫交錯的經(jīng)緯線。節(jié)點(diǎn)和連接節(jié)點(diǎn)的經(jīng)緯線共同編織了一張“制度之網(wǎng)”?！爸贫燃促Y源。”我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間，即便是同一區(qū)域的不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，社區(qū)教育發(fā)展的先后、快慢、辦學(xué)條件及發(fā)展水平等，都存在巨大差異。農(nóng)村社區(qū)教育不能搞“一刀切”“公式化”發(fā)展。各地應(yīng)根據(jù)自身的實(shí)際情況，從解決問題出發(fā)，以滿足需求為導(dǎo)向，科學(xué)制定具有地方特色的社區(qū)教育制度，并不斷優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化制度執(zhí)行能力，以法律和制度保障農(nóng)村社區(qū)教育的公益性。

(二) 強(qiáng)化政府責(zé)任，建立“一主多元”的農(nóng)村社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

從產(chǎn)品屬性看，農(nóng)村社區(qū)教育具有效用的不可分割性以及一定限制性的消費(fèi)非競爭性、非排他性，兼具公益性和私益性。因此，農(nóng)村社區(qū)教育可以被定性為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。

在現(xiàn)代行政管理中，政府總是在絕大多數(shù)公民認(rèn)為是基本的公共功能的某些活動中擔(dān)負(fù)著責(zé)任(16)斯蒂格利茨.經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].梁小民,黃險峰,譯.北京：中國人民大學(xué)出版社,2000:130.。公益性較強(qiáng)的公共產(chǎn)品供給往往存在“市場失靈”，需要政府發(fā)揮主體作用，切實(shí)解決那些單憑市場力量而根本無法有效解決的公共產(chǎn)品供給問題，這是政府的責(zé)任和合法性基礎(chǔ)。因此，為保障農(nóng)村社區(qū)教育的公益性，政府必須作為責(zé)任主體，加大對農(nóng)村社區(qū)教育的公共財(cái)政投入。為此，應(yīng)重點(diǎn)做好如下幾個方面的工作： (1) 明確中央，省(市、自治區(qū))，市，縣，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各級政府在農(nóng)村社區(qū)教育發(fā)展中的財(cái)政投入比例和責(zé)任；(2) 整合不同渠道的農(nóng)村社區(qū)教育培訓(xùn)項(xiàng)目，統(tǒng)籌安排教育培訓(xùn)資金；(3) 逐步加大從中央到地方各級政府對農(nóng)村社區(qū)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，尤其是對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)；(4) 設(shè)立農(nóng)村社區(qū)教育專項(xiàng)救助、扶助基金，對參與農(nóng)村社區(qū)教育的困難群體、弱勢群體發(fā)放專項(xiàng)困難補(bǔ)助；(5) 引入市場化機(jī)制，采用發(fā)放“教育培訓(xùn)券”、政府向社會購買農(nóng)村社區(qū)教育培訓(xùn)服務(wù)、商業(yè)式撥款、項(xiàng)目制治理等方式，提高公共財(cái)政資金的使用效率。

當(dāng)然，我們強(qiáng)調(diào)政府的公共財(cái)政投入責(zé)任，并不是說只有政府才是農(nóng)村社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入的唯一主體。早在2004 年《教育部關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》就指出：要建立以政府投入為主體、多渠道投入的社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。農(nóng)村社區(qū)教育具有地域性、全民性、全程性、全面性等特征，產(chǎn)品需求與供給必然具有多樣性、復(fù)雜性。因此，也可以說農(nóng)村社區(qū)教育是一種“混合產(chǎn)品”。盡管這些“混合產(chǎn)品”都具有公益性，但無疑強(qiáng)度不等。對公益性強(qiáng)度不等的社區(qū)教育培訓(xùn)，應(yīng)依據(jù)“誰受益、誰付費(fèi)”的原則，要求受益人按一定比例支付教育培訓(xùn)費(fèi)用，既具有合法性、正當(dāng)性、合理性，也可以多渠道填補(bǔ)農(nóng)村社區(qū)教育的經(jīng)費(fèi)缺口。

(三) 打破政府單中心治理困局，建構(gòu)農(nóng)村社區(qū)教育多主體協(xié)同治理模式

不可否認(rèn)，在我國農(nóng)村社區(qū)教育發(fā)展過程中，政府之外的其他主體，如村民委員會、企業(yè)、民間團(tuán)體、學(xué)校、志愿者等，也在不同程度上參與了農(nóng)村社區(qū)教育治理，但這些主體的參與大多是一種象征性、偶發(fā)性的表層參與。從總體上看，我國農(nóng)村社區(qū)教育一直表現(xiàn)出非常典型的政府單中心治理特征。

農(nóng)村社區(qū)教育政府單中心治理的弊端顯而易見。如：缺乏利益相關(guān)者的參與，政府容易產(chǎn)生決策錯誤；容易誘發(fā)和助長社區(qū)教育實(shí)施主體“凡事靠政府”的慣性思維和“坐、等、靠、要”的行為惰性。同時，農(nóng)村社區(qū)教育發(fā)展中的一些突出問題，如經(jīng)費(fèi)不足、師資匱乏、有效供給短缺等，也長期得不到解決。從某種程度上看，正是政府單中心治理導(dǎo)致了農(nóng)村社區(qū)教育的“內(nèi)卷化”困境。

有效破解農(nóng)村社區(qū)教育發(fā)展困境的可行路徑，應(yīng)是通過治理模式的改革創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)教育的多主體協(xié)同治理?！稗r(nóng)村社區(qū)教育多主體協(xié)同治理”是指，政府、社會組織、企業(yè)、志愿者、村民委員會、農(nóng)村居民個體等“利益相關(guān)者”，通過民主協(xié)商、合作行動，共同管理農(nóng)村社區(qū)教育事務(wù)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)教育利益最大化的過程。農(nóng)村社區(qū)教育的多主體協(xié)同治理，有利于提高農(nóng)村社區(qū)教育的參與度、認(rèn)同度，有利于整合教育資源、豐富教育產(chǎn)品供給，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)教育可持續(xù)發(fā)展的理性選擇。

建構(gòu)農(nóng)村社區(qū)教育多主體協(xié)同治理模式，應(yīng)重點(diǎn)做好如下幾個方面的工作： (1) 暢通利益表達(dá)渠道，在農(nóng)村社區(qū)教育“利益相關(guān)者”之間建立信任機(jī)制；(2) 形成相互尊重、地位平等的多元化治理主體結(jié)構(gòu)以及扁平化的組織結(jié)構(gòu)；(3) 共同制定并遵守治理規(guī)則；(4) 廣泛開展合作行動；(5) 綜合運(yùn)用政策、經(jīng)濟(jì)、行政、第三方評估等多種治理工具，并不斷優(yōu)化治理工具結(jié)構(gòu)；(6) 建立科學(xué)的治理機(jī)制，如動機(jī)激勵機(jī)制、資源整合機(jī)制、質(zhì)量保障機(jī)制等，激發(fā)農(nóng)村社區(qū)教育的發(fā)展活力。

當(dāng)然，建構(gòu)農(nóng)村社區(qū)教育多主體協(xié)同治理模式，絕不是要淡化和消解政府發(fā)展農(nóng)村社區(qū)教育的主體責(zé)任，也絕不應(yīng)成為政府卸責(zé)的托詞和借口。“多主體”既不是“無主體”，也不是簡單地把治理權(quán)利和義務(wù)在各主體之間做機(jī)械、固化的等額劃分。農(nóng)村社區(qū)教育具有“強(qiáng)公益性”，政府應(yīng)是發(fā)展農(nóng)村社區(qū)教育的“第一責(zé)任人”，任何時候都不應(yīng)“缺位”“虛位”和“錯位”。

(四) 統(tǒng)籌治理城鄉(xiāng)社區(qū)教育，著力補(bǔ)齊農(nóng)村社區(qū)教育短板

城鄉(xiāng)一體化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的基本國策。城鄉(xiāng)一體化包括城鄉(xiāng)社區(qū)教育一體化。統(tǒng)籌治理城鄉(xiāng)社區(qū)教育是推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)教育一體化的有效工具與載體。

“統(tǒng)籌治理城鄉(xiāng)社區(qū)教育”是指，以政府為主體，以城鄉(xiāng)社區(qū)教育一體化為目標(biāo)，通過各種正式與非正式制度安排、良好發(fā)展環(huán)境的營造和有效運(yùn)行機(jī)制的建構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)對城鄉(xiāng)社區(qū)教育的有效管理、整合和協(xié)調(diào)的持續(xù)互動過程。統(tǒng)籌治理城鄉(xiāng)社區(qū)教育是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，重點(diǎn)工作應(yīng)包括： (1) 樹立城鄉(xiāng)社區(qū)教育一體化思維，從公平正義、基本公共服務(wù)均等化的政策視角出發(fā)，重新審視和定位城、鄉(xiāng)社區(qū)教育關(guān)系，公正、友善地對待農(nóng)村社區(qū)教育；(2) 統(tǒng)籌制定城鄉(xiāng)社區(qū)教育發(fā)展規(guī)劃，均衡配置城鄉(xiāng)社區(qū)教育資源；(3) 培育統(tǒng)一的社區(qū)教育市場，充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的關(guān)鍵作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)教育資源的雙向流動；(4) 撤除城鄉(xiāng)社區(qū)教育區(qū)隔的制度藩籬，建立城鄉(xiāng)社區(qū)教育一體化的制度體系；(5) 充分發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢，建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)體系。

我國教育發(fā)展的“短板”是農(nóng)村教育，而農(nóng)村社區(qū)教育又是“短板”中的“短板”。統(tǒng)籌治理城鄉(xiāng)社區(qū)教育，應(yīng)堅(jiān)持“以城帶鄉(xiāng)、協(xié)調(diào)發(fā)展”的原則，著力補(bǔ)齊農(nóng)村社區(qū)教育短板。建議各地結(jié)合自身的實(shí)際情況，先實(shí)現(xiàn)縣域范圍內(nèi)的社區(qū)教育統(tǒng)籌治理，再逐步擴(kuò)大區(qū)域范圍，提高統(tǒng)籌層級。

總之，不同時期，農(nóng)村社區(qū)教育的公益性有不同表現(xiàn)，也會面臨不同挑戰(zhàn)，保障農(nóng)村社區(qū)教育的公益性，需要政府、企業(yè)、學(xué)校、社會組織、農(nóng)村社區(qū)居民個人等相關(guān)主體積極行動，共同承擔(dān)農(nóng)村社區(qū)教育責(zé)任。