黃旋嬌

（中南建筑設計院股份有限公司，湖北 武漢 430070）

1 彈性原則在綠色基礎設施規(guī)劃中的缺失

綠色基礎設施的概念與理論界對工業(yè)化的反思有關。隨著工業(yè)化進程持續(xù)推進，人類生存條件呈現(xiàn)出正向改進和反向受損兩種截然不同的趨向。一方面，人類通過工業(yè)化發(fā)展極大提升了改變自然的能力，另一方面，環(huán)境和生態(tài)的破壞也使人類的生存環(huán)境受到極大威脅。理論界把工業(yè)化時期的基礎設施建設稱之為“灰色基礎設施”，進而提出與之相對的“綠色基礎設施”的理念，強調打造出一個以自然環(huán)境的生命支撐為中心的城市基礎設施建設方案。1999年，美國“GI工作小組”第一次對綠色基礎設施做了一個全面的定義：“綠色基礎設施是我們國家的自然生命支持系統(tǒng)，一個由水系、濕地、森林、荒野、野生動物棲息地等自然區(qū)域及綠道、公園、農場、牧場等人工開敞空間來維持原生態(tài)環(huán)境物種和生態(tài)過程可持續(xù)發(fā)展，保護空氣和水資源并提高社區(qū)和人民生活質量的相互連接的巨大網絡?！?/p>

綠色基礎設施的理念得到了理論界和實務界的廣泛支持，但在綠色基礎設施規(guī)劃過程中，彈性問題始終存在，困擾著綠色基礎設施的深度發(fā)展和廣泛鋪陳。具體表現(xiàn)為：

1.1 尺度單一

按照我國目前的城市規(guī)劃管理體制安排，與綠色基礎設施有關的規(guī)劃制定集中在城市總體規(guī)劃這一層級上。這種安排主要是考慮到綠色規(guī)劃的整體性和系統(tǒng)性，要求整齊劃一的頂層設計。比如保護流域水文、保護物種遷徙等方面的規(guī)劃，只有在城市總體規(guī)劃中才能得到較好地實現(xiàn)。但必須要注意的是，還有不少的綠色基礎設施規(guī)劃，比如海綿城市、暴雨徑流污染等，它們的功能實現(xiàn)需要從微觀層面的規(guī)劃入手。將綠色基礎設施規(guī)劃統(tǒng)一安排在城市總體規(guī)劃的這種單一安排，已經無法滿足實際的發(fā)展需要。

1.2 過分強調規(guī)模

綠色基礎設施規(guī)劃存在一種過分強調規(guī)模的趨向。主要表現(xiàn)為規(guī)劃空間面積大，表面視覺沖擊效果強。在我國絕大多數(shù)城市的綠色基礎設施規(guī)劃中，存在只注重外部規(guī)模、外表好看，不關心綠色基礎設施服務功能的好大喜功問題。導致的結果是，越來越多的綠色基礎設施集中在某一片區(qū)大面積布局，空間分布極不均衡。作為規(guī)劃目標的市民很難以一種便捷的方式接近這些成片規(guī)劃的綠色基礎設施。同時，由于空間面積過大，一些綠色基礎設施的建造和維護成本攀升，安全性也有所降低。最重要的問題是，一旦城市規(guī)劃或者周邊用地發(fā)生變更調整，這些大空間的綠色基礎設施很大概率會被迫隨之變更調整，綠色基礎設施的彈性受損。

1.3 多樣性不足

目前，我國城市綠色基礎設施規(guī)劃存在功能割裂的問題。綠色基礎設施往往兼具景觀功能、休憩功能、生態(tài)功能等，是一個復雜的綜合體。但是，在部分城市，綠色基礎設施規(guī)劃往往難以形成復合功能體，綠地景觀的功能成為主導。在城市高速擴張的背景下，這種以綠地景觀為主要功能取向的綠色基礎設施很容易遭受城市開發(fā)建設的侵蝕。不但無法形成帶狀的綠色基礎設施群，而且設計中的綠色景觀功能也難以實現(xiàn)。

上述問題反映出來的不僅僅是我國城市規(guī)劃中的體制問題，還包括規(guī)劃技術的問題。規(guī)劃技術能否緩解城市發(fā)展中的不確定性，從而維護綠色基礎設施規(guī)劃的完整性，是需要重點探討的問題。所以有必要立足彈性規(guī)劃的視角，以不同規(guī)劃尺度為基礎，分別研究不同尺度下面向綠色基礎設施彈性設計，提出多層次、多尺度、多角度的建設可能性。

2 城市綠色基礎設施與彈性規(guī)劃

從根本上來說，綠色基礎設施規(guī)劃就是按照不同的功能對城市土地資源進行細致分配的規(guī)劃。跟它作為對立概念存在的是灰色基礎設施規(guī)劃，這種規(guī)劃以城市經濟利益為核心，缺乏對城市發(fā)展的長期規(guī)劃。考慮到長期以來的經濟建設正確性，綠色基礎設施規(guī)劃相較于灰色基礎設施規(guī)劃一直處于弱勢地位?；疑A設施是城市工作的重點，因為任何一個城市都無法接受水電供應、公共交通等基礎設施的停擺。相反，綠色基礎設施的停擺不會對城市運營造成即刻且顯著的影響，因此難以被重視。同時，由于綠色基礎設施建設成本和占地成本較高，收益短期難以見效，所以在城市規(guī)劃建設中，一旦出現(xiàn)情況變更，綠色基礎設施規(guī)劃會比灰色基礎設施規(guī)劃受到更多的沖擊。城市發(fā)展和規(guī)劃理念的提升與改變固然可以從根本上解決上述問題，但從短期來看，更為有效的辦法莫過于彈性規(guī)劃的技術手段運用。

拒絕固定標準模式的直接套用，堅持戰(zhàn)略性、長遠性，這是彈性規(guī)劃理論的基本思維方式。作為綠色基礎設施規(guī)劃中的基礎理論，彈性規(guī)劃受到越來越多的理論關注。人們發(fā)現(xiàn)，綠色基礎設施內含著生態(tài)網絡結構的要求，彈性規(guī)劃的作用就在于確保這種生態(tài)網絡結構要求能夠在外部環(huán)境發(fā)生變化的時候依然發(fā)揮作用。即使單個綠色基礎設施的功能無法發(fā)揮，也可以憑借相鄰或其他片區(qū)的綠色基礎設施實現(xiàn)功能維系。

彈性規(guī)劃理論嘗試通過多樣性、多尺度、多功能、模塊化和適應性實現(xiàn)自身的彈性規(guī)劃目標。生物、功能和反饋是多樣性的具體內容。多尺度要求強調頂層宏觀、夾層中觀和底層微觀三部分綠色基礎設施規(guī)劃的協(xié)調，確保綠色基礎設施規(guī)劃能夠精準適應不同城市的經濟和生態(tài)環(huán)境。多功能要求一種復合、多維的綠色基礎設施功能形態(tài)。模塊化要求意在提升規(guī)劃效率和效益，合并捆綁具有相似功能的綠色基礎設施規(guī)劃，實現(xiàn)規(guī)劃快速落地。適應性要求強調在不同地區(qū)、不同階段、不同生態(tài)下，綠色基礎設施規(guī)劃能夠實現(xiàn)無縫轉型?？傮w而言，彈性規(guī)劃理論是一種立足于未來的預防性理論，它的生命力來自城市發(fā)展的變動性和城市規(guī)劃的固定性，在城市發(fā)展出現(xiàn)意外變化的情況下，城市規(guī)劃能夠憑借自身的技術彈性有效回應上述變化，不至于出現(xiàn)城市發(fā)展和城市規(guī)劃斷裂的局面。

彈性規(guī)劃的核心是變化適應性，包括規(guī)劃時效的彈性、規(guī)劃結構的彈性和規(guī)劃布局的彈性。我國的城市規(guī)劃管理要求所有的規(guī)劃必須有明確的規(guī)劃區(qū)間，但剛性的規(guī)劃區(qū)間與規(guī)劃時效的前瞻性并不矛盾。規(guī)劃時效彈性是指城市規(guī)劃必須結合城市的發(fā)展背景和發(fā)展需求，根據發(fā)展資源等要素對規(guī)劃做長久的時效安排。規(guī)劃結構的彈性主要是指城市建設用地和非建設用地之間的平衡。伴隨著城市發(fā)展的提速和經濟社會結構的高速變遷，希望城市規(guī)劃一成不變的想法已經不具備現(xiàn)實可能性。具體到城市綠色基礎設施規(guī)劃，就要有提前量地根據城市不同的用地需求，對土地用途進行結構性分類，其中不僅要包括綠色基礎設施用地、建設用地，也要包括具備可轉化性的第三類用地。確保在綠色基礎設施用地或建設用地出現(xiàn)調整需求時，可以及時通過第三類用地變更加以回應[4]。除此之外，城市綠色基礎設施在規(guī)劃布局上也要滿足彈性規(guī)劃的要求。具體而言就是要通過大數(shù)據的研究、分析和預測，綜合調適城市規(guī)劃中所要顧及的各個目標，通過目標的優(yōu)先秩序，確定城市總體規(guī)劃中的土地類別分配秩序。盡管彈性規(guī)劃作為現(xiàn)代城市規(guī)劃的重要原則在理論界得到了普遍認可，但在我國城市規(guī)劃領域，特別是綠色基礎設施規(guī)劃領域，彈性規(guī)劃原則的應用仍然存在一定的問題。

首先，綠色基礎設施規(guī)劃的參編主題過于單一。在表現(xiàn)形式上，綠色基礎設施規(guī)劃與綠地系統(tǒng)規(guī)劃較為接近，所以它的規(guī)劃基本上是由城市規(guī)劃部門牽頭完成。這種單一部門牽頭編制的機制本身就存在一定的合理性風險。同時，由于現(xiàn)階段規(guī)劃公眾參與機制未能有效建立，公眾參與激勵機制不足，并且存在參與能力障礙，這就使得綠色基礎設施規(guī)劃存在難以周全細節(jié)的道德風險。其次，綠色基礎設施的彈性規(guī)劃往往需要跨越行政區(qū)劃的剛性約束，進行跨行政區(qū)總體規(guī)劃。但是，我國的地方治理一直是以行政區(qū)為基本單元，并在此基礎之上構建了一套績效考核體系，行政區(qū)之間的合作很難深入展開。導致的結果是，綠色基礎設施規(guī)劃難以超越行政區(qū)劃的限制，最后變?yōu)閱蝹€行政區(qū)的自說自話，系統(tǒng)效應和集合效應無法實現(xiàn)。同時，受制于城市土地財政的局限，綠色基礎設施規(guī)劃所需的土地資源很難得到地方政府的支持。除此之外，城市綠色基礎設施功能單一的問題，也阻礙了它的深度發(fā)展。

3 綠色基礎設施彈性規(guī)劃的發(fā)展策略

為了確保彈性規(guī)劃原則能夠在城市綠色基礎設施規(guī)劃中得到有效貫徹實施，基于發(fā)達國家和地區(qū)的域外規(guī)劃經驗，結合我國城市綠色基礎設施規(guī)劃的實際情況，應當重點從以下方面入手。

3.1 完善綠色基礎設施規(guī)劃的編制機制

城市綠色基礎設施規(guī)劃涉及方面廣，是一個復雜的系統(tǒng)工程。在編制過程中，必須結合城市的土地、環(huán)境、經濟、人文等因素，確定與特定城市相符的綠色基礎設施概念，進而確定規(guī)劃的總體思路。與此同時，城市的區(qū)域發(fā)展狀況、人口結構、城市文化等也必須在綠色基礎設施規(guī)劃中得到體現(xiàn)。這些都要求除城市規(guī)劃管理部門之外，相關部門都必須協(xié)同配合參與。多部門參與綠色基礎設施規(guī)劃的另一個重要原因是，規(guī)劃表面上是一個技術問題，但其實是對城市現(xiàn)有資源的重新分配，是對城市未來發(fā)展的利益引導。城市管理部門的利益也會隨之變化、調整，甚至重構。因此，規(guī)劃編制必須確保多方參與，能夠得到最大范圍的理解和支持。這樣才能減少規(guī)劃實施環(huán)節(jié)的阻力。

不同的綠色基礎設施規(guī)劃有不同的編制機制，總的來看，一般包括以下幾個階段：（1）前期準備：組建編制相關團隊、確定編制目標。（2）搜集相關資料：場地信息以及相關區(qū)域的各方面基礎數(shù)據和規(guī)劃信息。（3）分析和評價：通過適宜性分析和其他相關措施將數(shù)據轉化為系統(tǒng)的要素和框架，這是最為關鍵和核心的一步。（4）明確布局：進一步深化出具有空間布局的分析結果。（5）綜合階段：建立實施機制、反饋機制、風險評估機制等。（6）后期實施與管理：結合具體情況，保證資金、人員的到位，協(xié)調與當?shù)氐姆ㄒ?guī)、規(guī)劃的聯(lián)系問題。

3.2 建立完善科學的綠色基礎設施評價指標體系

綠色基礎設施規(guī)劃編制是否科學，在很大程度上決定著規(guī)劃最終能否得到有效實施。因此，有必要圍繞綠色基礎設施規(guī)劃構建一套指標評價體系。指標評價體系要能體現(xiàn)足夠的適應性和針對性。一方面，要能適應不同城市和不同尺度的綠色基礎設施規(guī)劃要求，另一方面，還要能夠對土地利用指標進行科學分類，在分類的基礎上，有針對性地設計不同的考核評價指標。在遵守設計的原則下，通過相關指標和實驗結果的監(jiān)控來形成新的系統(tǒng)指標，重點監(jiān)控城市化條件下規(guī)劃的適應性分析，實現(xiàn)精明保護與精明增長的目的。

3.3 建立綠色基礎設施規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接機制

依照我國目前的城市規(guī)劃管理體制安排，綠色基礎設施規(guī)劃處于城市總體規(guī)劃的下層位階，屬于專項規(guī)劃。在綠色基礎設施規(guī)劃之外，還有土地利用規(guī)劃、綠地系統(tǒng)規(guī)劃和生態(tài)規(guī)劃等相關規(guī)劃。城市總體規(guī)劃雖然可以在宏觀上為上述規(guī)劃設定方向、目標和限制性要求，但這并不能完全保障相關規(guī)劃不會出現(xiàn)彼此沖突的情況。所以綠色基礎設施規(guī)劃在編制的時候，不僅要嚴格遵循城市總體規(guī)劃的要求，還必須注意與綠地系統(tǒng)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等專項規(guī)劃的銜接問題。從源頭上避免規(guī)劃打架的問題。3.4 協(xié)調土地利用層級

土地的性質對綠色基礎規(guī)劃有著決定性的影響。土地性質直接影響土地功能，土地功能又回進一步影響綠色基礎設施的建設內容。有鑒于此，秉持彈性規(guī)劃的要求，城市總體規(guī)劃應當對土地功能按照區(qū)域進行類別劃分，確保土地類別能夠滿足綠色基礎設施在實用性、形態(tài)性等方面的要求。

無論如何，不確定性將是城市發(fā)展過程中無法從源頭上避免的問題。在某些情況下，這些不確定性甚至無法被提前預知。綠色基礎設施規(guī)劃要想盡可能降低不確定性所帶來的影響，就必須遵循彈性規(guī)劃的理念和理論，結合不同尺度的規(guī)劃設計，形成帶有足夠回旋空間的綠色基礎設施規(guī)劃方案。

綠色基礎設施的規(guī)劃，仍是一個需要不斷進行探索和研究的課題。是在實踐中需要動態(tài)監(jiān)控、科學地把握的專項規(guī)劃。隨著相關科學手段的進步和人們認識水平的提高，綠色基礎設施的內涵和在城市發(fā)展中所承擔的意義和功能也將不斷地深化和豐富。相關的規(guī)劃標準和實施目標及策略也必須隨著城市的變化而調整，才能符合科學發(fā)展的要求。

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