《中共中央 國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）日前已正式公布。近日，國務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會(huì)，邀請(qǐng)中央農(nóng)辦主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組成員兼中央農(nóng)辦秘書局局長吳宏耀介紹《意見》的有關(guān)情況，并就《意見》回答記者提問。

《意見》是關(guān)于農(nóng)村土地政策的重大宣示和“一不動(dòng)百不搖”的重要制度設(shè)計(jì)

韓長賦介紹，土地關(guān)系是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)關(guān)系，以土地制度為核心的基本經(jīng)營制度是黨在農(nóng)村的政策基石。改革開放以來，堅(jiān)持土地家庭承包經(jīng)營，并保持承包關(guān)系穩(wěn)定不變，為解決吃飯問題奠定了制度基礎(chǔ)，也為保持農(nóng)村長期穩(wěn)定奠定了制度基礎(chǔ)。新發(fā)布的《意見》非常重要，是貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆四中全會(huì)精神的重要舉措?！兑庖姟访鞔_了鞏固和完善家庭承包經(jīng)營制度的基本方向，明確了保持土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的基本原則，是一個(gè)關(guān)于農(nóng)村土地政策的重大宣示，是一個(gè)既管當(dāng)前又管長遠(yuǎn)，可以說是“一不動(dòng)百不搖”的重要制度設(shè)計(jì)。長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系，充分保障農(nóng)民的土地承包權(quán)益，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，既有利于增強(qiáng)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的信心，給他們吃下“定心丸”，又有利于促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，還有利于保障農(nóng)村的長治久安。

韓長賦表示，我國改革開放是從農(nóng)村起步的，農(nóng)村改革是從土地承包開始的。四十多年來，農(nóng)村有兩次重大的土地制度創(chuàng)新，改革開放之初實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)了土地集體所有權(quán)和家庭承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”；黨的十八大之后，實(shí)現(xiàn)了土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。這兩次創(chuàng)新都是堅(jiān)持土地集體所有和家庭承包經(jīng)營，是一脈相承、與時(shí)俱進(jìn)、長期穩(wěn)定的。進(jìn)入新時(shí)代，黨中央提出保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，是對(duì)黨的農(nóng)村土地政策的繼承和發(fā)展。

《意見》明確了長久不變的政策內(nèi)涵是“兩不變、一穩(wěn)定”

韓長賦介紹，《意見》明確了長久不變的政策內(nèi)涵，歸納起來就是“兩不變、一穩(wěn)定”，即保持土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度長久不變，確保農(nóng)民集體有效行使土地所有權(quán)、集體成員平等享有土地承包權(quán)；保持農(nóng)戶依法承包集體土地的基本權(quán)利長久不變，家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中居于基礎(chǔ)性地位，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包集體土地，任何組織和個(gè)人都不能剝奪和非法限制；保持農(nóng)戶承包地穩(wěn)定，農(nóng)民家庭是土地承包經(jīng)營的法定主體，發(fā)包方及其他經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人不得違法調(diào)整其承包地。第二輪土地承包到期后應(yīng)堅(jiān)持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。黨的十九大提出，第二輪承包到期后再延長三十年，《意見》作了進(jìn)一步明確，第二輪土地承包到期后再延長三十年，農(nóng)村土地承包關(guān)系從第一輪承包開始保持穩(wěn)定長達(dá)七十五年，這是實(shí)行“長久不變”的重大舉措，也是具體體現(xiàn)。

韓長賦表示，下一步，要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，落實(shí)中央《意見》要求，堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，穩(wěn)定基本經(jīng)營制度、尊重農(nóng)民主體地位，做好承包地確權(quán)登記頒證和新一輪延包工作，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供制度保障。

堅(jiān)持延包原則，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定

韓長賦表示，《意見》明確規(guī)定，一是堅(jiān)持延包原則，不得將承包地打亂重分，要確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。二是延包的起點(diǎn)以各地第二輪土地承包到期開始計(jì)算，承包期還是三十年。

韓長賦介紹，要通過探索來解決組織實(shí)施中的問題。目前主要有三方面工作，一是把證書發(fā)到農(nóng)民手中。從2014年起，開始推進(jìn)承包地確權(quán)登記頒證，經(jīng)過6年來的集中攻堅(jiān)，這項(xiàng)工作已經(jīng)基本完成。目前發(fā)證率超過94%，下一步要繼續(xù)抓好掃尾，做到應(yīng)發(fā)盡發(fā)。二是健全配套法律政策。按照新修訂的《農(nóng)村土地承包法》，抓緊修改完善《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等相關(guān)配套法律法規(guī)和政策措施。三是開展延包試點(diǎn)。按中央要求選擇一部分縣，主要是先期到期的縣開展延包試點(diǎn)，通過試點(diǎn)來摸索經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)各地出臺(tái)延包的具體辦法。

在土地問題上，要有足夠的歷史耐心，尊重農(nóng)民的意愿

韓長賦表示，進(jìn)城農(nóng)戶的承包地怎么處置，關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，也關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。總的來講，在土地問題上要有足夠的歷史耐心，不要急于收回農(nóng)民的承包地，要尊重農(nóng)民的意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇，而不是代替農(nóng)民選擇?！兑庖姟访鞔_提出，現(xiàn)階段不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。對(duì)進(jìn)城落戶的農(nóng)民，一方面可以引導(dǎo)他們?cè)谝婪?、自愿、有償?shù)脑瓌t下，將承包地轉(zhuǎn)讓或者退還集體，前提是自愿有償。另一方面，也可以保留承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)或者通過代耕托管等方式發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。對(duì)長期棄耕拋荒承包地的，《意見》也明確，發(fā)包方可以依法采取措施予以糾正，不能長期撂荒。

韓長賦強(qiáng)調(diào)，對(duì)進(jìn)城農(nóng)戶是否放棄承包地，要尊重農(nóng)民的意愿，可以示范和引導(dǎo)，但不能搞強(qiáng)迫命令。

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的前提是農(nóng)民自愿，要依法保護(hù)農(nóng)民的流轉(zhuǎn)權(quán)益

吳宏耀表示，土地承包法和《意見》都明確規(guī)定，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，所以土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的前提是農(nóng)民自愿，任何組織和個(gè)人不能強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)，也不能阻礙農(nóng)民的流轉(zhuǎn)。2014年，中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)禁通過定任務(wù)、下指標(biāo)或?qū)⒘鬓D(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入政績考核等方式推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)?！兑庖姟吩俅螐?qiáng)調(diào)要依法保障農(nóng)民對(duì)承包地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保的權(quán)利，要依法保障農(nóng)民對(duì)承包地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)，以及承包土地的經(jīng)營權(quán)的抵押和擔(dān)保的權(quán)利，要不斷賦予其更加完善的權(quán)能。各地區(qū)、各有關(guān)部門要認(rèn)真落實(shí)中央要求，依法保護(hù)農(nóng)民土地的流轉(zhuǎn)權(quán)益，確保現(xiàn)有的土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，也確保適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)能夠因時(shí)因地有序地推進(jìn)。

新一輪延包要以農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證為基礎(chǔ)

韓長賦表示，農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作從2014年開始全面推開，到2018年底已經(jīng)基本完成。這項(xiàng)工作為將要開展的第二輪到期后的新一輪延包打下了扎實(shí)基礎(chǔ)，所以《意見》明確要求，在延包工作中要以這一次承包地確權(quán)登記頒證為基礎(chǔ)。這次頒發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》到下一輪承包依然是有效的，《意見》明確，已頒發(fā)的土地承包權(quán)利證書，在新的承包期繼續(xù)有效，且不變不換。證書記載的承包期限，到延包時(shí)再做統(tǒng)一變更。

保障無地和少地的農(nóng)戶權(quán)益

韓長賦介紹，二輪承包以來，一些承包農(nóng)戶之間占有的耕地不均，一些農(nóng)戶少地甚至無地，他們的土地承包權(quán)益如何保障是落實(shí)長久不變政策需要解決的問題?！兑庖姟穼?duì)此做出明確規(guī)定，第二輪承包到期后，應(yīng)堅(jiān)持延包原則，不得將承包地打亂重分，現(xiàn)有承包地在二輪承包期期滿以后由農(nóng)戶繼續(xù)承包，有自然災(zāi)害損毀等特殊情形時(shí)，可按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則，按照法定程序可以在個(gè)別農(nóng)戶間做適當(dāng)調(diào)整，但是要依法依規(guī)、從嚴(yán)掌握。

韓長賦強(qiáng)調(diào)，不是通過把地打亂重分的方式來解決無地或者少地農(nóng)戶的問題，有的情況可以本著“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，但只是在個(gè)別農(nóng)戶間，還要依法依規(guī)進(jìn)行。

韓長賦指出，各地要研究和探索如何保障無地少地農(nóng)戶基本生活問題。一是有條件的地方可以通過集體預(yù)留的機(jī)動(dòng)地、新開墾的耕地、原承包戶依法自愿交回的耕地以及原承包農(nóng)戶消亡后集體依法收回的耕地來解決。二是可以幫助無地少地的農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)來耕種土地，也可以流轉(zhuǎn)其他進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地。三是要幫助無地少地的農(nóng)戶提高就業(yè)技能、提高就業(yè)服務(wù)、廣辟就業(yè)門路。四是要發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)和增收的門路。確實(shí)生活無著有實(shí)際困難的，還可以通過提供基本社會(huì)保障來解決。

穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系，給新型經(jīng)營主體吃下了“定心丸”

吳宏耀表示，《意見》規(guī)定了延包的原則和辦法，二輪土地承包到期后新一輪延包，強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定現(xiàn)有的土地承包關(guān)系，不但給承包戶一顆“定心丸”，同時(shí)給土地的受讓方，也就是新型經(jīng)營主體也吃下了“定心丸”，到期以后農(nóng)戶可以延包，經(jīng)營主體可以再簽續(xù)訂合同，可以延期流轉(zhuǎn)土地。

新修訂的土地承包法規(guī)定，經(jīng)承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)輔助設(shè)施、配套設(shè)施，并按照合同約定對(duì)投資部分獲得合理補(bǔ)償。按照法律規(guī)定，投資主體對(duì)農(nóng)業(yè)的長期投資，可按照合同約定獲得合理補(bǔ)償。所以要求在尊重農(nóng)民意愿并進(jìn)行充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，新型經(jīng)營主體在流轉(zhuǎn)土地時(shí)，可以通過合同約定等方式協(xié)商確定二輪到期后繼續(xù)經(jīng)營的具體條款。

正確認(rèn)識(shí)“三權(quán)分置”與長久不變的關(guān)系

韓長賦指出，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度安排，實(shí)際上是順應(yīng)了城市化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要，在堅(jiān)持集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，使農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流動(dòng)起來，激發(fā)了農(nóng)村基本經(jīng)營制度活力，實(shí)際上也是對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營制度的完善。

韓長賦強(qiáng)調(diào)，《意見》明確了“兩不變，一穩(wěn)定”的政策內(nèi)涵，既可以進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，使農(nóng)民放心地流轉(zhuǎn)土地，也能讓新型經(jīng)營主體有穩(wěn)定的預(yù)期，能夠放心地流入土地，加大農(nóng)業(yè)投入，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”和保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，這兩者的關(guān)系可以簡(jiǎn)單地表述為，穩(wěn)定是為了更好地放活，放活是為了長久的穩(wěn)定。只有土地承包關(guān)系穩(wěn)定了，才能確?！叭龣?quán)分置”得以確立，并且穩(wěn)步實(shí)施。只有實(shí)行“三權(quán)分置”，放活土地經(jīng)營權(quán)，承包關(guān)系才能保持長久穩(wěn)定，這樣農(nóng)戶的承包權(quán)才能更好地實(shí)現(xiàn)，土地才能夠得到充分有效地利用。