嚴鵬

摘 要：因立法缺失、搬遷補償無標準可依、搬遷糾紛無司法救濟途徑及輿論等因素的影響，造成“搬遷難”，“拆不動、賠不起、玩不轉(zhuǎn)”是深圳城市更新業(yè)界的普遍反映，也是困局所在。香港、新加坡遵循“法治”的經(jīng)驗，值得深圳借鑒。在“依法治國”的“大勢”中，深圳應“順勢而為”，可以從立法、司法、行政管理及輿論著手，多級聯(lián)動，用法治思維和法治方式來突破城市更新困局。

關(guān)鍵詞：城市更新；困局；法治

一、“搬遷難”的主要原因

自2004年11月1日實施《深圳市城中村（舊村）改造暫行規(guī)定》以來，深圳城市更新已走過11年的歷程，城市更新在促進深圳經(jīng)濟社會發(fā)展和改善民生等方面發(fā)揮了重大作用，做出了重大貢獻；但在當下土地資源嚴重制約深圳轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時刻，被寄予厚望的城市更新卻面臨困局、進退維谷，“拆不動、賠不起、玩不轉(zhuǎn)”是業(yè)界普遍反映的現(xiàn)狀。

根據(jù)深圳市規(guī)劃和國土資源委員會網(wǎng)站公示信息，自2008年至2016年3月16日，深圳城市更新已立項621項①；而“據(jù)深圳市規(guī)劃和國土資源委員會城市更新辦公室提供的資料顯示，截至2014年4月30日，城市更新實施率20%”[1]，實際開工率則更低。深圳城市更新項目平均耗時在七、八年左右，進展最慢階段為專項規(guī)劃至實施主體確認期間。

（一）立法缺失

搬遷涉及被搬遷人財產(chǎn)處置，涉及如何補償和安置等問題，事關(guān)重大，需要有法律來規(guī)范。

從國家層面來看，我國目前僅有一部國務院的行政法規(guī)（《國有土地上房屋征收與補償條例》）來調(diào)整搬遷關(guān)系，到目前仍沒有將其升格為法律。

另外，《國有土地上房屋征收與補償條例》針對的只是國有土地上房屋征收及補償。鑒于深圳土地的實際情況，深圳城市更新實際上并不存在國有土地征收問題，因此無法適用該條例。

從地方層面來看，雖然深圳出臺了包括《深圳城市更新辦法》在內(nèi)的一系列法律文件，但這些僅是地方政府規(guī)章及更低級別的規(guī)定，連地方性法規(guī)都不是②。

（二）搬遷補償無標準可依

搬遷補償無外乎物業(yè)置換和貨幣補償，從深圳城市更新實踐來看，因貨幣補償金額遠低于同期市場房價，且持有不動產(chǎn)可以為被搬遷人帶來源源不斷的收入，被搬遷人對物業(yè)主體基本上都選擇物業(yè)置換，貨幣補償往往僅針對附屬物、構(gòu)筑物等非主體部分，全部選用貨幣補償?shù)那闆r并不多。

即便是這樣的補償模式，深圳現(xiàn)行規(guī)定沒有相應搬遷補償標準，甚至連指導性標準也沒有，深圳城市更新完全是“市場化”運作。加之以前一些項目的“示范”效應和一些更新改造主體的無序、惡性競爭，導致被搬遷人存在不合理預期，“坐地起價”和“毀約”現(xiàn)象時有發(fā)生，提出的補償要求脫離實際，超出更新改造主體所能承受的范圍，導致搬遷談判異常艱難，甚至無法推進。

可以說，深圳城市更新在搬遷補償方面完全處于無序狀態(tài)。

（三）搬遷糾紛無司法救濟途徑

對城市更新搬遷糾紛，不但國家層面無法律規(guī)定，深圳現(xiàn)行城市更新規(guī)定也沒有提供解決路徑。

現(xiàn)實狀況是，如果被搬遷人與更新改造主體就補償標準無法達成一致，更新改造主體實在“拖不起”的時候，出于整個項目的考慮，也只能被迫同意被搬遷人不合理的補償要求，因為雙方的分歧和爭議無法通過司法途徑來解決。還有一個不容忽視的情況，一些被搬遷人簽訂搬遷補償安置協(xié)議后，單方毀約，拒不履行搬遷補償協(xié)議約定的交房義務，對此糾紛，即便更新改造主體向法院起訴，法院因沒有法律規(guī)定等原因也不愿立案。

“訴訟無門”、沒有司法救濟途徑可用，這進一步導致更新項目難以推進。

（四）對搬遷正面引導的力度不夠，不客觀、不理性的報道時有發(fā)生，嚴重干擾搬遷的正常推進

一些有關(guān)搬遷的新聞報道中，往往出現(xiàn)“某某項目再造神話，拆出了多少個億萬富翁、多少個千萬富翁”等“撩人神經(jīng)”的報道③，報道對這一現(xiàn)象缺少理性分析和正確引導，影響被搬遷人的合理期望。另外，一些搬遷新聞過多反映違法搬遷、暴力搬遷，有的甚至報道一些尚未得到證實的新聞線索，抓住某些搬遷問題過分強調(diào)保護“少數(shù)”，把搬遷中多數(shù)已搬走的被搬遷人與少數(shù)未動遷的被搬遷人的利益主次顛倒，致使社會一味地為“釘子戶喝彩”，將被搬遷人直接等同于“弱勢群體”。

深圳一直致力于建設(shè)國際化城市，那么，在城市更新面臨困局時，不妨將視野投向與深圳毗鄰的香港及一直被深圳所學習的新加坡。

香港城市更新最大挑戰(zhàn)也是搬遷賠償。為此，香港立法會2001年批準通過了一個合理的賠償標準，作為賠償定價的基礎(chǔ)。在這個基礎(chǔ)上，動遷雙方會邀請不少于7家獨立估價師參與最終賠償定價的評估，且全程由受動遷影響的居民、地區(qū)代表監(jiān)督，在估價師估出價格后，去掉最高和最低價，然后平均，得出最終定價。若被搬遷人對賠償金額有異議，可以交由土地審裁處，由其居中裁定須支付的賠償額。在香港，賠償標準是一致的，不是誰先簽約和搬遷就給誰獎勵，也不是誰拖得越久就給誰更多錢。[2]

香港也存在強制搬遷（被稱為“依法收回土地”）。2009年深水埗的一個項目，一家商店的租戶拒絕搬遷，其鋪位面積少于20平方米，只該得到數(shù)十萬元賠償，但卻要求賠償600萬元。雙方協(xié)商無果后，香港市建局便向政府申請強制收地，該租戶后來向法庭上訴，最后被裁決敗訴。[2]

無獨有偶， 土地資源稀缺的新加坡也存在城市更新問題，為解決這些問題，新加坡通過立法，建立了“En-Bloc（房地產(chǎn)私人公寓集體出售）”程序。

根據(jù)該程序，如果大部分分層地契房產(chǎn)所有權(quán)人同意出售分層地契所有權(quán)住宅用于開發(fā)，而僅有小部分人不愿意出售，那么開發(fā)商可以強制購買反對出售的那部分業(yè)主的財產(chǎn)。

根據(jù)2007年En-Bloc修正案的規(guī)定，只要開發(fā)商的搬遷方案獲得了一定比例④所有者的支持和同意，就可以進行En-Bloc出售及搬遷。[3]

當然，“En-Bloc程序”通過一系列制度設(shè)計，很好地保障了各方利益。開發(fā)商須與共同出售委員會（代表所有財產(chǎn)所有者權(quán)益）直接交涉方能啟動“En-Bloc程序”。達到法定同意率后，反對出售的業(yè)主仍有權(quán)在21 天內(nèi)向分層地契局提出免費訴訟，分層地契局會根據(jù)是否損害反對出售者利益等原則決定是否批準出售。同時，只要共同出售委員會拒絕出售， 則分層地契局就不能批準出售。但是，一旦分層地契局依程序批準出售，反對出售者則必須向開發(fā)商轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)。[3]

“En-Bloc程序”對新加坡這個土地資源奇缺的國家來說甚為必要，其讓每一寸土地都達到最大開發(fā)潛能，為新加坡持續(xù)發(fā)展注入了活力。同時，一系列搬遷制度又有效保證了被搬遷人享受到應有的補償。

從深圳城市更新困局起因的剖析，以及對香港和新加坡經(jīng)驗的審視，不難發(fā)現(xiàn)，造成深圳城市更新困局的根本原因在于“法治”程度不高。

2014年10月，中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會將“依法治國”作為會議主題，確定全面推進依法治國，而《深圳市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》也明確要將深圳建成“一流法治城市”⑤。

二、深圳城市更新應“順勢而為”，用法治思維和法治方式來突破所遭受的困局

（一）立法方面要“大有作為”，要改變深圳城市更新搬遷糾紛“無法可依”的現(xiàn)狀

1.國家立法層面

針對拒不接受更新改造主體提出的合理補償?shù)纳贁?shù)被搬遷人，若其所在更新單元范圍內(nèi)絕大部分被搬遷人均與更新改造主體簽訂搬遷補償協(xié)議，此情況下可以借鑒新加坡和香港的經(jīng)驗，建立強制售賣制度。

雖然《立法法》并未明確規(guī)定非國有財產(chǎn)強制售賣必須制定法律，但強制售賣與征收、征用均是對私有房屋產(chǎn)權(quán)的強制性處置，為保護公民基本財產(chǎn)權(quán)利，應當制定法律。

深圳市人大可以利用深圳多年來積累的城市更新經(jīng)驗，依照《立法法》規(guī)定程序，組織全國人大代表向全國人大提出法律案或立法建議，讓全國人大為包括深圳在內(nèi)的城市更新進行一次“頂層設(shè)計”，從國家層面提供法律支撐。

當然，國家層面立法不能只有實體法，還需有相應完善訴訟等程序法，使兩者“步調(diào)一致”，使該問題在出現(xiàn)糾紛時有司法救濟途徑可循。

2.地方立法層面

就被搬遷人或承租人拒不搬遷、被搬遷人下落不明、被搬遷物業(yè)繼承糾紛遲遲無法解決等重大問題，因這些問題的解決只要不損害公民權(quán)利，且不涉及公民基本財產(chǎn)權(quán)利，出于深圳城市更新的特殊情況，無需上升到法律層面的立法。

根據(jù)《立法法》第74條的規(guī)定，全國人大已授權(quán)深圳市人大有權(quán)制定法規(guī)，并在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施⑥。因此，深圳市人大在確保不涉及被搬遷人基本財產(chǎn)權(quán)利的情況下，可以就搬遷重大問題制定法規(guī)。

通過“兩級”立法，在不侵害被搬遷人等相關(guān)方的正當合法權(quán)益的同時，也保護了大多數(shù)已簽約被搬遷人的合法權(quán)益，有利于防止因“釘子戶”獲得非正當利益導致的不公平，防止因此促使其他支持城市更新的被搬遷人“反悔”而增加成本。

（二）司法要“有作為”，要形成城市更新糾紛的司法解決氛圍

在立法“大有作為”的情況下，司法更要有所作為，要為城市更新糾紛提供有效的司法救濟途徑，讓糾紛不再“訴訟無門”。

對搬遷補償標準、拒不搬遷等糾紛，法院要以中立者的身份依法、客觀裁決，一旦裁決生效，還應及時、有效執(zhí)行，樹立司法公信力，引導城市更新改造相關(guān)方用法律手段來解決糾紛。這有利于糾正一些更新改造主體“法律無用”的錯誤觀念，防止其采取非正常手段損害被搬遷人合法權(quán)益；同時，也有利于消除被搬遷人的不正當期望。

（三）政府要“大力作為”，要為城市更新提供有效、良好的管理支撐和服務

就城市更新搬遷補償標準問題，因缺少相應立法實踐和經(jīng)驗儲備，可以先由政府參考國外或其他地區(qū)的成功做法，根據(jù)深圳城市更新市場不同區(qū)域、類別，出臺一個指導性的參考標準，該標準作為補償基礎(chǔ)，再由更新改造主體與被搬遷人協(xié)商，協(xié)商不成的，雙方共同向政府主管部門申請委托評估機構(gòu)進行估價，具體方式可以借鑒香港的做法。若各方對此還有爭議，則通過司法途徑解決。這樣有利于正常合理地規(guī)范市場，也有利于打消被搬遷人的不合理預期。待補償標準實踐成熟后，再通過立法方式確定下來。

就城市更新改造主體的惡性競爭行為，政府可出臺相關(guān)規(guī)定，對城市更新改造主體資質(zhì)予以規(guī)范，實行準入和退出機制，將該等主體的惡性競爭行為納入監(jiān)管。

（四）加強城市更新“法治”宣傳，加強輿論引導

立法、司法和行政管理部門除了自身在城市更新中全面踐行“法治”，還要采用多種行之有效的方式加大對城市更新“法治”的宣傳力度，營造全社會學法、懂法、守法的良好“法治”氛圍。

同時，還要加強輿論引導，一方面，對于確實存在的違法違紀現(xiàn)象和侵害城市更新相關(guān)方合法權(quán)益的行為要鼓勵其大膽披露；另一方面，也要求其在城市更新報道中秉持“客觀、中立”的態(tài)度，要求其在“法治”框架下進行理性分析、評論。

“敢為天下先”是深圳這座城市的特質(zhì)，也是深圳精神的重要體現(xiàn)。深圳應當在“法治精神”指引下，建立起立法、司法和行政“三級聯(lián)動”的“法治”機制，用“法治”的視覺來解決深圳城市更新困局，這既為深圳戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供基礎(chǔ)性資源和支撐，也為全國其他地方的城市更新和中國“城鎮(zhèn)化”提供可供借鑒的“深圳經(jīng)驗”。

注釋：

①統(tǒng)計的621個城市更新項目，其不包含：立項后被清理的13個項目以及“寶安龍崗70個遺留項目”中的45個項目，因此，自2004年實施城市更新以來，深圳城市更新項目數(shù)量實際不止621個。

②目前深圳市正計劃制定《深圳市城市更新條例》，將目前的城市更新辦法上升至特區(qū)立法，但這也將面臨諸多困難，何時有結(jié)果尚無法確定。

③在報道深圳崗廈、蔡屋圍和大沖等大型城市更新項目搬遷補償時，媒體（包括有影響力的主流媒體）經(jīng)常出現(xiàn)的報道詞語。

④財產(chǎn)使用年限在10 年以下，需獲得所有者中90%人的同意；財產(chǎn)使用超過10年，只需獲得80%所有者的同意即可。

⑤深圳市發(fā)展和改革委于2016年4月12日發(fā)布《深圳市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》。

⑥1992年7月全國人大常委會通過《關(guān)于授權(quán)深圳市人大及其常委會和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟特區(qū)實施的決定》。

參考文獻：

[1]周子勛，張孔娟.城市更新的深圳樣本[DB/OL].http：//jjsb.cet.com.cn/show_415837.html，2015-04-24.

[2]尹世昌.專訪香港市區(qū)重建機構(gòu)負責人香港舊樓拆遷這樣進行（熱點解讀·對話）[N] .人民日報，2011-08-24（9）.

[3]陳建霖，崔炯哲.新加坡en2bloc 程序與我國拆遷制度的立法完善[J].廈門大學法律評論，2009，17： 257、258、260-262.