盧春天，齊曉亮，2

(1.西安交通大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，西安 710049；2.陜西警官職業(yè)學(xué)院 治安警察系，西安 710021)

公眾參與視域下的環(huán)境群體性事件治理機(jī)制研究

盧春天1，齊曉亮1，2

(1.西安交通大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，西安 710049；2.陜西警官職業(yè)學(xué)院 治安警察系，西安 710021)

近年來，地方政府對(duì)環(huán)境群體性事件普遍存在“重應(yīng)對(duì)，輕預(yù)防”的傾向，公眾參與難以真正實(shí)現(xiàn)，環(huán)境群體性事件此起彼伏。在對(duì)環(huán)境群體性事件根源分析與發(fā)展趨勢研判的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)各主體協(xié)商參與環(huán)境群體性事件的預(yù)防治理，可以構(gòu)建“政府+公眾+第三方組織”的協(xié)商溝通平臺(tái)，推動(dòng)政府單向度環(huán)境整治轉(zhuǎn)向“多元主體協(xié)商治理”，力求促成多元主體合作共治環(huán)境的良好局面。

公眾參與；環(huán)境群體性事件；治理機(jī)制；環(huán)境決策

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和民眾環(huán)保意識(shí)、維權(quán)意識(shí)的提高，環(huán)境群體性事件明顯增多，其規(guī)?；潭仍絹碓礁?、對(duì)抗性程度也越來越強(qiáng)，所呈現(xiàn)出的非理性和暴力色彩嚴(yán)重地影響了當(dāng)?shù)卣５纳鐣?huì)秩序，同時(shí)也給政府治理帶來了極大挑戰(zhàn)。然而，一些地方政府在環(huán)境群體性事件的治理過程中仍然以傳統(tǒng)的行政方式為主導(dǎo)，市場自決型的治理績效難以預(yù)期，造成很多項(xiàng)目都難以走出“政府拍板—居民抗議—項(xiàng)目擱淺”的怪圈，這不僅對(duì)前期投入的資金是一種嚴(yán)重浪費(fèi)，而且也非常容易對(duì)地方政府的公信力和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生影響。

在遭遇“政府失靈”和“市場失靈”的雙重困境之后，我們不得不對(duì)環(huán)境群體性事件的發(fā)生機(jī)理和治理機(jī)制進(jìn)行深入思考，從而最大限度地規(guī)避由此帶來的風(fēng)險(xiǎn)和損失。周生賢在回應(yīng)寧波PX群體性事件時(shí)指出，我國環(huán)境方面正處在敏感時(shí)期，需要構(gòu)建法治、和平、對(duì)話的解決平臺(tái)[1]。本文試圖從多元主體協(xié)同參與的角度對(duì)這些問題進(jìn)行分析，積極探索公眾參與下的環(huán)境群體性事件的圓桌對(duì)話機(jī)制，從而健全群體性事件的預(yù)防與處置機(jī)制，充分彰顯我國政府公共管理現(xiàn)代化的時(shí)代要求。

一、環(huán)境群體性事件的根源分析

環(huán)境群體性事件是特定的人群以維護(hù)環(huán)境權(quán)益、表達(dá)利益訴求為目的，通過沒有法定依據(jù)的集體行動(dòng)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生影響的事件。通過對(duì)近些年國內(nèi)環(huán)境群體性事件的跟蹤分析，筆者認(rèn)為其發(fā)生原因主要源于以下四點(diǎn)：

(一)環(huán)境決策中的公民有效參與不足

政府決策本身具有一定的公共性，在“環(huán)境敏感期”進(jìn)行決策絕對(duì)不能偏離這一根本屬性。政府應(yīng)該在整合不同群體利益訴求的基礎(chǔ)上，兼顧各方面利益并與之進(jìn)行充分的溝通和交流。然而，很多地方政府常常以公眾專業(yè)知識(shí)匱乏為借口，將其排除在環(huán)境決策過程之外。換句話說，現(xiàn)行的環(huán)境決策模式側(cè)重于事后監(jiān)督,公眾事前參與明顯不足，環(huán)境群體性事件的大規(guī)模爆發(fā)多與政府對(duì)公眾環(huán)境決策參與權(quán)、知情權(quán)的漠視相關(guān)。在政經(jīng)一體化和公民參與缺失的交互影響之下，地方政府往往比較重視經(jīng)濟(jì)效益而對(duì)社會(huì)效益關(guān)注不夠，致使環(huán)境決策難以公正、公平、公開。隨著民主政治與市民社會(huì)的日益發(fā)展，公眾的環(huán)保意識(shí)不斷增強(qiáng)，他們參與環(huán)境決策和表達(dá)環(huán)境利益訴求的愿望也越來越強(qiáng)烈。政府刻意阻礙公眾參與環(huán)境決策的做法只會(huì)進(jìn)一步激化社會(huì)矛盾，從而成為引發(fā)環(huán)境群體性事件的主要誘因。

(二)“條塊分割”模式下的低效環(huán)保

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，單中心的國家管理模式在環(huán)境治理中表現(xiàn)出驚人的效率。然而，隨著國家管理體制改革的深入推進(jìn)與公民環(huán)保意識(shí)的不斷提高，其作用日漸式微。民主政治的發(fā)展也進(jìn)一步喚起了公眾參與意識(shí)的覺醒，政府、民眾以及其他組織等都被納入環(huán)境治理體系的“大籃子”。一方面，環(huán)保部門的上級(jí)與下級(jí)之間屬于典型的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，同時(shí)各級(jí)政府對(duì)其行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。換句話說，環(huán)保部門不僅受到行政部門的直接領(lǐng)導(dǎo)，而且需要接受上級(jí)環(huán)保部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這一管理體制下的各主體之間責(zé)任劃分不明確，在發(fā)生環(huán)境群體性事件時(shí)，極易出現(xiàn)久拖不決、嚴(yán)重升級(jí)的現(xiàn)象，致使環(huán)境治理工作嚴(yán)重失效。另一方面，環(huán)境問題在許多情況下很難以行政區(qū)域進(jìn)行劃分，長期累積形成的跨地區(qū)、大范圍污染現(xiàn)象非常普遍。現(xiàn)行的環(huán)境治理模式下，各級(jí)環(huán)保部門之間的有效合作比較困難，而且也容易產(chǎn)生相互推諉的現(xiàn)象。此外，在招商引資的過程中，“政企合謀”往往成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的一種捷徑，環(huán)保部門迫于政府行政壓力，只好“睜一只眼、閉一只眼”，致使其對(duì)環(huán)境的管理與監(jiān)督工作成為事實(shí)上的擺設(shè)。

(三)環(huán)境分配不正義造成的權(quán)益侵害

環(huán)境分配不正義的主要侵害對(duì)象是弱勢群體。在中國這樣的發(fā)展中國家，環(huán)境問題大多都是由工業(yè)廢棄物所導(dǎo)致，并且工業(yè)越是集中的地方，環(huán)境惡化就越嚴(yán)重，通常居住在這些區(qū)域的居民(村民)受到侵害的可能性也就越大，這是工業(yè)項(xiàng)目選址所帶來的環(huán)境分配不正義。分權(quán)體制下，各地方政府擁有更多的自主權(quán)去發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，并且相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)擁有更多的資金和技術(shù)改善其環(huán)境，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異所導(dǎo)致的環(huán)境分配不正義。然而，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，往往伴隨著環(huán)境規(guī)則的變通執(zhí)行與污染控制標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，環(huán)境規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)寬松的地區(qū)可能會(huì)遭受到更多的環(huán)境污染，這是法律標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定所產(chǎn)生的環(huán)境分配不正義。其實(shí)后兩種情況下的環(huán)境分配不正義有一定的關(guān)聯(lián)性，一些地方政府為了追求本地GDP的高速增長，對(duì)某些企業(yè)污染環(huán)境的行為往往不予深究，甚至存在隱瞞和包庇的現(xiàn)象。在這樣背景之下，居民與企業(yè)進(jìn)行環(huán)境權(quán)益和責(zé)任分配博弈的結(jié)果可想而知。污染企業(yè)得到了各種利益實(shí)惠，卻不用承擔(dān)環(huán)境恢復(fù)的社會(huì)責(zé)任，這些責(zé)任以及由此帶來的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)無形之中已被轉(zhuǎn)嫁于當(dāng)?shù)仄胀癖姡瑥亩鴮?dǎo)致民眾對(duì)政府解決環(huán)境問題的信任危機(jī)，環(huán)境群體性事件由此產(chǎn)生。

(四)體制內(nèi)權(quán)利訴求機(jī)制不健全

一般情況下，公眾權(quán)益受到侵害首先會(huì)想到與侵害者進(jìn)行談判，談判無果則請(qǐng)政府相關(guān)部門出面協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成時(shí)訴諸法律途徑，法律途徑行不通時(shí)直接進(jìn)行上訪。然而，現(xiàn)實(shí)情況中不乏大量漠視民眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的現(xiàn)象。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中，工業(yè)項(xiàng)目的公眾聽證環(huán)節(jié)往往存在著諸如走過場、“被”參與以及回避污染程度等問題。一方面公眾尋求法律救濟(jì)的途徑走不通；另一方面，政府對(duì)公眾的意見與呼聲久拖不決，其環(huán)境利益訴求渠道徹底堵塞。當(dāng)公眾難以通過體制內(nèi)的渠道維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益時(shí)，他們與政府之間的矛盾就會(huì)逐漸積聚，當(dāng)矛盾積累到一定程度后就會(huì)以某種過激的方式表現(xiàn)出來，這是環(huán)境群體性事件發(fā)生的直接原因。另外，專門代表公眾環(huán)境利益訴求的社會(huì)團(tuán)體或者組織還比較少、新媒體輿論選擇性“失聲”等問題是矛盾沖突進(jìn)一步加劇的客觀條件。

二、環(huán)境群體性事件的發(fā)展趨勢分析

1996年以來，我國環(huán)境群體性事件保持年均29%的增長速度[2]。2007年世界銀行發(fā)布的《中國環(huán)境污染損失》稱，每年中國因污染導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1 000億美元，占GDP的5.8%[3]。這兩個(gè)數(shù)據(jù)直接反映了環(huán)境群體性事件的高發(fā)態(tài)勢和極大危害性。我國環(huán)境保護(hù)狀況局部有所好轉(zhuǎn)、總體尚未遏制、形勢依然嚴(yán)峻、壓力繼續(xù)增大[4]，環(huán)境群體性事件已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定與誘發(fā)矛盾沖突的主要原因之一。因此，明確我國當(dāng)前環(huán)境群體性事件的發(fā)展趨勢，無疑會(huì)對(duì)日后環(huán)境保護(hù)與治理工作的展開提供思路。

(一)環(huán)境群體性事件的地域轉(zhuǎn)移特征明顯

當(dāng)前，我國環(huán)境群體性事件呈現(xiàn)出從東南沿海向中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)、從大中型城市向中小型城市、從城市向農(nóng)村或城鄉(xiāng)接合部轉(zhuǎn)移的高發(fā)態(tài)勢。首先，伴隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，東部、中部與西部的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展差距有所減小。然而，隨之而來的環(huán)境污染，以及由此引發(fā)的環(huán)境群體性事件也成為這些地區(qū)難以回避的現(xiàn)實(shí)問題。其次，特大型、大中型城市日益成熟，其對(duì)工業(yè)項(xiàng)目的需求逐漸趨向飽和、承載能力也有所減弱，這勢必造成工業(yè)項(xiàng)目向外溢出、流向中小型城市。同時(shí)，在大中型城市已經(jīng)轉(zhuǎn)向關(guān)注環(huán)境污染調(diào)控和廠址搬遷的情形下，一些中小型城市仍然熱衷于GDP的快速發(fā)展而“有意”忽視環(huán)保等社會(huì)效益，招商引資力度有增無減，近年來，東南沿海制造型企業(yè)的“內(nèi)遷潮”就是很好的例證。再次，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快致使城市用地日益減少、環(huán)境容量越來越小，許多工業(yè)園和企業(yè)都向農(nóng)村或者城鄉(xiāng)接合部轉(zhuǎn)移。一般而言，農(nóng)村居民的環(huán)保意識(shí)與維權(quán)意識(shí)相對(duì)較弱，一些工業(yè)園或者企業(yè)對(duì)入駐后可能帶來的污染問題避而不談或者刻意隱瞞，在此矛盾影響之下就很容易催生環(huán)境群體性事件。如若發(fā)生環(huán)境公害事件，這部分群體的回應(yīng)方式往往非常激烈，可以說，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)、中小型城市以及農(nóng)村已經(jīng)成為環(huán)境群體性事件的易發(fā)地和高發(fā)地[5]。

(二)新媒體在環(huán)境群體性事件中的作用越來越大

以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的動(dòng)員和傳播，比傳統(tǒng)的傳單或口耳相傳更加具有煽動(dòng)性與欺騙性，它不僅在重塑人們溝通與交流的方式上具有天然優(yōu)勢，而且在人們的信息獲取與共享方面更加快捷。當(dāng)前，微信、微博以及QQ等正改變著社會(huì)輿論的生態(tài)環(huán)境，這些網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)已然成為民意匯聚的新型輿論陣地?？v觀近年來的環(huán)境群體性事件，參與者可以在短時(shí)間“振臂一呼響者云集”，就與互聯(lián)網(wǎng)對(duì)信息的快速傳播息息相關(guān)。一旦公眾的環(huán)境利益訴求得不到及時(shí)合理的滿足，或者訴訟、上訪等體制內(nèi)維權(quán)途徑難以奏效，“上訪不如上網(wǎng)”，互聯(lián)網(wǎng)就成為環(huán)境群體性事件宣傳、發(fā)動(dòng)、聯(lián)合以及組織等環(huán)節(jié)的重要紐帶?？?fàn)幹黧w把對(duì)客觀世界的描述與其自身的真實(shí)感受發(fā)布到互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，在廣泛傳播擴(kuò)散的基礎(chǔ)之上，有著相同生活體驗(yàn)的個(gè)體感同身受，極易產(chǎn)生情緒上的共鳴?！熬€上討論、線下行動(dòng)”又促使本已不穩(wěn)定的情緒持續(xù)發(fā)酵，如此周而復(fù)始就形成了互聯(lián)網(wǎng)與客觀世界的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，從而有利于實(shí)現(xiàn)多元主體的共識(shí)動(dòng)員、行動(dòng)動(dòng)員以及社會(huì)動(dòng)員。因此，對(duì)于公眾而言，互聯(lián)網(wǎng)信息在環(huán)境群體性事件中具有一定的總動(dòng)員作用，它是誘發(fā)環(huán)境群體性事件的導(dǎo)火索。

(三)環(huán)境抗?fàn)幍姆绞讲粩嘌葑?/p>

公眾的環(huán)保意識(shí)、維權(quán)意識(shí)和法律意識(shí)不斷提高，人們對(duì)于環(huán)境問題的應(yīng)對(duì)方式也隨之發(fā)生了前所未有的變化。起初，公眾對(duì)于中央政府和地方政府都非常信任，一旦環(huán)境問題對(duì)他們的生活造成困擾，維權(quán)者無奈之下通常都會(huì)以現(xiàn)行的法律法規(guī)為其行為底線，并且都寄希望于政府的公平公正調(diào)處，其行為也相對(duì)克制。這種路徑依賴式的尋求權(quán)威解決問題的方法，成為他們維權(quán)抗?fàn)幍氖走x渠道。然而，環(huán)境問題錯(cuò)綜復(fù)雜、權(quán)威解決并非易事，合法途徑下的環(huán)境利益訴求往往得不到預(yù)期的處理結(jié)果或者是處理得不得當(dāng)，這就容易激發(fā)人們表達(dá)訴求的斗志和勇氣。當(dāng)體制外的維權(quán)抗?fàn)幊蔀楸厝粫r(shí)，原本可以在正當(dāng)法律程序中解決的矛盾演化升級(jí)為暴力群體性事件也就難以避免。在其治理過程中，地方政府被推上了矛盾沖突的風(fēng)口浪尖，稍有不慎則會(huì)出現(xiàn)基層治理危機(jī)。由此，人們對(duì)政府的信任呈現(xiàn)出“央強(qiáng)地弱”或者“高強(qiáng)低弱”式典型的“差序政府信任”格局。在“差序政府信任”的影響下，人們的維權(quán)抗?fàn)幏绞嚼^續(xù)變化，某種高頻度、低烈度、纏訪型的“韌武器抗?fàn)帯币呀?jīng)成為人們維權(quán)抗?fàn)幍淖钚逻x擇方式。

三、協(xié)商民主：一種新的合作治理理念

2015年，中央出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，從頂層設(shè)計(jì)的高度系統(tǒng)謀劃了我國協(xié)商民主的發(fā)展路徑。隨著協(xié)商民主制度的不斷發(fā)展與完善，其在各類糾紛化解過程中發(fā)揮的作用越來越重要。而作為民主基本形式的協(xié)商，成為現(xiàn)代社會(huì)處理公共事務(wù)不容忽視的重要途徑，同時(shí)也成為解決社會(huì)沖突、化解社會(huì)矛盾的新型治理模式。我們可以在環(huán)境決策過程中引入?yún)f(xié)商對(duì)話機(jī)制，以政府為主導(dǎo)，將受到政策影響的主體納入意見征詢的范疇，通過引導(dǎo)公眾的積極參與構(gòu)建既能包容沖突又可以化解沖突的民主制度設(shè)計(jì)，力求使環(huán)境決策最大限度地惠及更多主體的利益。相對(duì)于傳統(tǒng)的環(huán)境群體性事件預(yù)防與處置模式而言，協(xié)商民主機(jī)制具有以下優(yōu)勢：

第一，協(xié)商民主基礎(chǔ)之上的環(huán)境決策，有助于不同主體利益訴求的整合和環(huán)境政策制定的科學(xué)化。在信息多元化時(shí)代，公眾要求參與到公共政策制定的過程中，并且擁有多元化的利益表達(dá)渠道。對(duì)于協(xié)商參與主體而言，環(huán)境決策是在公眾的公共討論與爭論中產(chǎn)生的，經(jīng)由這一過程的決策結(jié)果在法律上具備了程序的正當(dāng)性和內(nèi)容的合法性，也就是實(shí)現(xiàn)了法律的形式正義與實(shí)質(zhì)正義。美國政治哲學(xué)家約翰·羅爾斯認(rèn)為，在許多人中間理想地進(jìn)行的討論要比任何一個(gè)自己的審慎思考更能得出正確的結(jié)論，共同審慎思考的結(jié)果必定會(huì)促使事情得到改善[6]。協(xié)商民主的內(nèi)核正是注重以理性討論和審議的方式來滿足公眾的參政熱情，它是參與主體平等地表達(dá)利益偏好，通過各利益相關(guān)方之間的相互理解與妥協(xié)達(dá)成共識(shí)的過程。在協(xié)商民主中，共識(shí)是協(xié)商的結(jié)果和合法決策的基礎(chǔ)，是政治參與者在對(duì)話、溝通和交流基礎(chǔ)上形成的對(duì)所討論問題表現(xiàn)出的一致性[7]。在共識(shí)基礎(chǔ)上進(jìn)行環(huán)境策略的選擇，不僅有助于培養(yǎng)和提高公民的公共意識(shí)、參政意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，而且有利于最大限度地對(duì)不同群體的環(huán)境利益訴求進(jìn)行整合，真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境決策的科學(xué)化和民主化，從而預(yù)防環(huán)境群體性事件的發(fā)生。

第二，協(xié)商民主為公眾參與決策提供了制度化的平臺(tái)，有利于緩解公眾以極端方式影響環(huán)境決策、沖擊政治體系。有學(xué)者認(rèn)為，在環(huán)境政策的制定過程中，需要對(duì)來自各個(gè)方面、不同目的之間的沖突和矛盾進(jìn)行平衡，而這種平衡就離不開相關(guān)主體的參與和配合。在政府信息公開的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加大公眾參與力度，可以促使公眾以合法的、規(guī)范的方式表達(dá)自身的環(huán)境利益訴求，同時(shí)有利于加強(qiáng)政府與公眾的溝通交流，增進(jìn)不同主體對(duì)于同一社會(huì)問題的相互理解，進(jìn)而克服環(huán)境政策落實(shí)過程中的對(duì)抗性行為，有效緩解公眾通過體制外抗?fàn)幏绞接绊懎h(huán)境決策而引發(fā)的環(huán)境群體性事件。

第三，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)提升環(huán)境決策透明度和公眾參與度，有益于增強(qiáng)政府公信力。公信力是政府信用能力的集中體現(xiàn)，當(dāng)政府公信力下降到一定程度之后，公眾就會(huì)選擇越過政府而訴諸體制外的抗?fàn)幏绞絹肀磉_(dá)自身環(huán)境利益訴求，這是大規(guī)模群體性事件爆發(fā)的又一根源。在信息化的時(shí)代背景之下，政府的暗箱操作和刻意隱瞞，極易激發(fā)公眾對(duì)政府的質(zhì)疑與抵觸情緒，從而削弱了政府公信力。相反，通過政府信息公開化、透明化來保障公民的知情權(quán)，厘清政府與市場、政府與社會(huì)、政府與公眾，以及政府與中介組織等方面的關(guān)系，不僅可以起到遏制謠言傳播、減少猜疑、增強(qiáng)公眾信心和力量的作用，而且對(duì)于提升政府公信力和決策合法性具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。因此，在協(xié)商民主的視角下，完善我國政府主導(dǎo)、各方參與協(xié)調(diào)共治的公共治理體制，鼓勵(lì)公眾有序理性地參與政治活動(dòng)、表達(dá)環(huán)境利益訴求，有利于整合民意、增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信賴感，也有利于化解矛盾沖突、促進(jìn)政治穩(wěn)定，更有利于深入推進(jìn)社會(huì)主義生態(tài)文明與和諧社會(huì)建設(shè)。

四、環(huán)境群體性事件的合作共治

環(huán)境治理是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)[8]。作為環(huán)境治理的重要內(nèi)容，如何讓政府、社會(huì)公眾以及中介機(jī)構(gòu)(第三方組織)等主體共同參與到環(huán)境群體性事件的治理中，是各級(jí)政府改進(jìn)環(huán)境治理舉措、提升環(huán)境治理能力的重要保障。因此，必須進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)政府在環(huán)境群體性事件中的預(yù)防和治理能力，具體可以在以下四個(gè)方面繼續(xù)努力：

第一，搭建協(xié)商平臺(tái)、制定科學(xué)的協(xié)商程序，確保公眾的有效參與。發(fā)揮協(xié)商民主在環(huán)境群體性事件治理中的重要作用，不僅需要國家層面的環(huán)境立法協(xié)商，而且需要搭建基層協(xié)商的平臺(tái)，制定切實(shí)可行的協(xié)商程序，將協(xié)商民主的理念貫穿于環(huán)境決策過程的始終。近年來，協(xié)商民主理念在地方公共事務(wù)治理方面初見端倪，譬如，以浙江省溫嶺市為代表的民主懇談會(huì)、聽證會(huì)，以及群眾議事會(huì)等。然而，這些地方的協(xié)商民主實(shí)踐還主要源于個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)的政治覺悟，依然未能形成機(jī)制、實(shí)現(xiàn)制度化。因此，急需以法律的形式明確環(huán)境決策過程中哪些事項(xiàng)必須協(xié)商、通過何種方式協(xié)商、程序是什么，并且明確沒有經(jīng)過充分協(xié)商而做出的環(huán)境決策是非法決策等問題。

環(huán)境決策過程中的協(xié)商工作囊括了參與主體的確定、平臺(tái)的搭建，以及程序的完善等環(huán)節(jié)。具體而言，協(xié)商參與主體要具有充分的代表性和典型性，同時(shí)具備較強(qiáng)的利益表達(dá)能力；在搭建協(xié)商平臺(tái)的過程中，充分尊重公眾的實(shí)踐創(chuàng)造，因地制宜、不拘一格；在遵循公開、公平和透明原則的基礎(chǔ)上完善協(xié)商程序，確保各參與主體在信息獲得、資源稟賦、利益訴求表達(dá)以及協(xié)商結(jié)果影響等方面的平等地位。

新《環(huán)保法》第53條明確指出公民、法人與其他組織有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。可以說，公眾參與既是法律賦予公民的一項(xiàng)權(quán)利，也是環(huán)境問題得以解決的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)前的環(huán)境預(yù)防與治理經(jīng)驗(yàn)顯示，公眾參與的積極性普遍不高、參與的途徑較為狹隘、參與意見的采用率偏低等問題，嚴(yán)重影響了公眾參與的實(shí)效性。因此，這些問題要得到妥善處理必須進(jìn)一步健全我國的公眾參與機(jī)制。政府亟須在公共政策居民參與、重大事項(xiàng)社會(huì)聽證等方面進(jìn)行制度更新，從而給多元主體參與環(huán)境治理提供制度化的平臺(tái)。譬如，提高居民主體地位，確保他們?cè)诹㈨?xiàng)、選址、環(huán)評(píng)和監(jiān)督等決策過程的全程參與；各類媒體可以通過通俗易懂的方式對(duì)多元主體參與的相關(guān)制度進(jìn)行廣泛宣傳，促進(jìn)形成與公眾參與相匹配的意識(shí)、能力和知識(shí)，從而有利于這些主體合理、合法、有序地參與到環(huán)境治理的重大決策中。

第二，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，提升服務(wù)水平和公共危機(jī)預(yù)防與處置能力?！敖y(tǒng)治型”政府傾向于運(yùn)用政治權(quán)威對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行單向管理。政府不論是在環(huán)境政策的制定和實(shí)施中，還是在環(huán)境群體性事件的預(yù)防與處置，都傾向于用剛性、強(qiáng)硬的態(tài)度予以應(yīng)對(duì)，并沒有為公眾參與留下足夠的空間?！爸卫硇汀闭畡t傾向于主動(dòng)引導(dǎo)沖突各相關(guān)主體，在理性、寬松的氛圍中構(gòu)建一個(gè)溝通與協(xié)商的平臺(tái)。因此，在處理環(huán)境類公共事務(wù)時(shí)，政府從“統(tǒng)治型”向“治理型”轉(zhuǎn)變，有利于摒棄過去那種自上而下的命令和控制思維，轉(zhuǎn)向更加分散、靈活的政府治理模式。

在政府治理層面，建議完善環(huán)境群體性事件的預(yù)防與處置機(jī)制。第一，建立公共危機(jī)事件預(yù)警機(jī)制。一方面，建立環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制。在項(xiàng)目規(guī)劃、審批與立項(xiàng)前做好調(diào)研、環(huán)評(píng)工作，系統(tǒng)總結(jié)環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警與化解機(jī)制經(jīng)驗(yàn)，形成一套完整、嚴(yán)密的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。另一方面，完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。政府可以協(xié)同污染企業(yè)制定并發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償辦法，同時(shí)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、基金會(huì)以及慈善家的積極性，引導(dǎo)他們參與到風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)基金的設(shè)立中來，從而構(gòu)建起主體多元化的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。第二，健全公眾利益表達(dá)機(jī)制。政府應(yīng)該積極、正面地回應(yīng)公眾的環(huán)境利益訴求，進(jìn)一步完善信訪、聽證以及環(huán)境公益訴訟等制度，確保公眾的環(huán)境話語權(quán)。第三，明確違法預(yù)防與懲處機(jī)制。一方面，繼續(xù)探索他律與自律相結(jié)合的預(yù)防方式。建立違法監(jiān)控多元聯(lián)動(dòng)的即時(shí)預(yù)防機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，通過公安、社會(huì)組織以及企業(yè)和個(gè)人等聯(lián)動(dòng)對(duì)集體行動(dòng)進(jìn)行監(jiān)控，同時(shí)通過教育加強(qiáng)公民識(shí)別違法行為的能力以及公共理性，從根本上杜絕散布謠言、發(fā)布虛假信息、非法封堵高速公路、打砸搶燒及其襲警等非理性行為。另一方面，完善違法懲處機(jī)制。一是堅(jiān)持違法必究原則，摒棄“法不責(zé)眾”的執(zhí)法陋習(xí)；二是構(gòu)建多主體、多層次的處罰體系，充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、企業(yè)與社會(huì)組織等的主體作用。

當(dāng)前，省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，是我國生態(tài)文明制度的一項(xiàng)重大舉措，是全面深化改革在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域進(jìn)行的新探索，更是對(duì)環(huán)境治理體制機(jī)制中一些地方政府“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”問題的有效補(bǔ)充。同時(shí)，繼續(xù)推進(jìn)“大部制改革”，從整體上謀劃環(huán)境綜合治理；健全監(jiān)督考核與責(zé)任追究制度，可以將環(huán)保防治成效納入地方政府的績效考核體系；有效地落實(shí)環(huán)境稅，進(jìn)一步調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，確立環(huán)境損害成本合理負(fù)擔(dān)機(jī)制；加快排污權(quán)交易試點(diǎn)的進(jìn)程，積極探索環(huán)境污染第三方治理機(jī)制，擴(kuò)大并完善環(huán)境保護(hù)上下游產(chǎn)業(yè)鏈條。

第三，培育民間環(huán)保組織，引導(dǎo)它們積極參與協(xié)商。在公眾環(huán)保意識(shí)不斷提高的背景之下，各類民間環(huán)保組織迅速發(fā)展，并成為政府和個(gè)人之外不可或缺的重要環(huán)保力量。該類組織不僅在普及公眾環(huán)保知識(shí)、提升公眾環(huán)保意識(shí)以及鼓勵(lì)參與環(huán)保活動(dòng)和環(huán)境決策等方面作用巨大，而且可以在促進(jìn)各方談判與和解方面有所作為，同時(shí)也能使公眾環(huán)境利益的表達(dá)更加理性和集中。引導(dǎo)民間環(huán)保組織有序參與環(huán)境決策的協(xié)商，可以為公眾搭建對(duì)話與交流的廣闊平臺(tái)，有利于及時(shí)化解和預(yù)防利益糾紛以及由此引發(fā)的環(huán)境群體性事件[9]。然而，一些地方政府對(duì)民間環(huán)保組織的發(fā)展顧慮重重，擔(dān)心它們的壯大會(huì)挑戰(zhàn)自己的權(quán)威。因此，民間環(huán)保組織的地位略顯尷尬，也就難以發(fā)揮其在治理環(huán)境群體性事件方面的應(yīng)有作用。

不可否認(rèn)，民間環(huán)保組織面臨著登記注冊(cè)難、資金匱乏以及專業(yè)人才少等問題。據(jù)此，政府需要進(jìn)一步完善民間環(huán)保組織的登記注冊(cè)和管理制度，立法解除對(duì)民間環(huán)保組織的審批、掛靠約束規(guī)定，從而為民間環(huán)保組織的健康發(fā)展提供法律支撐和政策環(huán)境。加大對(duì)民間環(huán)保組織的資金扶持力度，引導(dǎo)它們更好地進(jìn)行環(huán)境公益服務(wù)。同時(shí)，構(gòu)建第三方主體反饋機(jī)制，通過發(fā)揮民間環(huán)保組織的“溝通橋梁”作用加強(qiáng)政府和公眾的信息交流與溝通[10]。政府、企業(yè)和居民在知識(shí)、能力與立場等方面各有不同，其溝通交流往往受到限制。環(huán)保組織兼具民間性與專業(yè)性，不僅能夠切身體會(huì)公眾的環(huán)境利益訴求和感情期許，并且深得信任，往往作為公眾“代言人”參與和影響環(huán)境政策的制定，還可以代表他們進(jìn)行環(huán)境公益訴訟，并與政府在平等對(duì)話的基礎(chǔ)上進(jìn)行談判、協(xié)商和利益爭取。譬如，可以嘗試探索居民通過社區(qū)居委會(huì)或者村委會(huì)等組織參與“三高”項(xiàng)目決策的機(jī)制。一般而言，環(huán)境污染項(xiàng)目的受害者大多數(shù)都是距之較近的居民或者村民，社區(qū)居委會(huì)和村委會(huì)完全可以在沒有民間環(huán)保組織介入的情形下整合多元主體的利益，代表居民(村民)參與到相關(guān)政策制定當(dāng)中。

第四，深化環(huán)境信息公開，保障公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。政府環(huán)境信息公開的目的在于以信息公開帶動(dòng)公眾參與，以公眾參與實(shí)現(xiàn)環(huán)境決策過程的民主化，從而提升決策的理性基礎(chǔ)與可接受性，從源頭上防治環(huán)境群體性事件[11]。近年來，有關(guān)個(gè)人和民間環(huán)保組織在向政府提出信息公開申請(qǐng)的過程中，拒絕公開、互相推諉以及無人負(fù)責(zé)等現(xiàn)象屢見不鮮，“走過場”成為人們對(duì)環(huán)境公眾參與的普遍印象。究其原因主要有以下四點(diǎn)：第一，公眾參與的渠道、途徑相對(duì)受限；第二，可參與的階段區(qū)間過于狹窄；第三，公眾參與事項(xiàng)范圍較??；第四，公眾參與缺乏救濟(jì)途徑。針對(duì)這些問題，要想使公眾的環(huán)境參與權(quán)切實(shí)、有效行使可以在以下三點(diǎn)進(jìn)行努力：第一，將公眾參與上升為環(huán)境保護(hù)法的基本原則，在新《環(huán)境保護(hù)法》中予以明確；第二，在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》等下位法中將公眾參與的制度規(guī)則進(jìn)一步具體化[12]；第三，擴(kuò)大公眾參與的階段、事項(xiàng)，由事中參與向事前、事中、事后全程參與轉(zhuǎn)變，由“重大影響”等政府單方主觀判斷的參與事項(xiàng)范圍，向政府與公眾雙方認(rèn)定應(yīng)該參與的更為廣泛的事項(xiàng)范圍轉(zhuǎn)變。

首先，落實(shí)環(huán)境信息公開制度。政府應(yīng)該主動(dòng)、及時(shí)地將環(huán)境類項(xiàng)目從立項(xiàng)、環(huán)評(píng)到?jīng)Q策的相關(guān)信息定期不定期向社會(huì)予以公布。對(duì)于事關(guān)特定居民切身利益的重大決定，政府不僅可以在新聞媒體和政府網(wǎng)站進(jìn)行信息公開，而且應(yīng)該以交流會(huì)、聽證會(huì)等方式與他們進(jìn)行面對(duì)面的交流溝通。其次，健全環(huán)境信息反饋機(jī)制。政府應(yīng)該高度重視民情民意，在群體性事件爆發(fā)之前就與公眾進(jìn)行信息互動(dòng)，主動(dòng)回應(yīng)他們的利益訴求和社會(huì)關(guān)切。再次，提高環(huán)境信息的透明度。主動(dòng)向公眾提供環(huán)境信息服務(wù)，對(duì)于涉及環(huán)評(píng)的敏感、突發(fā)事件及時(shí)發(fā)聲、積極引導(dǎo)，鼓勵(lì)他們對(duì)周邊環(huán)境問題進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督[13]。

此外，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維分析環(huán)境問題、解決環(huán)境問題，有效發(fā)揮智庫以及大數(shù)據(jù)分析在治理環(huán)境群體性事件中的積極作用[14]。首先，地方政府需要建立基層環(huán)境數(shù)據(jù)中心。在環(huán)境數(shù)據(jù)不斷更新的基礎(chǔ)之上，通過多維分析、模型模擬等技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)環(huán)保大數(shù)據(jù)應(yīng)用。其次，促進(jìn)基層環(huán)境信息的對(duì)內(nèi)對(duì)外共享。可以通過與工商部門共享企業(yè)環(huán)評(píng)信息，與農(nóng)業(yè)部門共享農(nóng)業(yè)面源污染及農(nóng)村環(huán)境連片整治信息等，將各部門、各系統(tǒng)有效聯(lián)動(dòng)以此推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，從而及時(shí)預(yù)防環(huán)境群體性事件的發(fā)生。再次，發(fā)展移動(dòng)互聯(lián)智能業(yè)務(wù)。各級(jí)政府可以考慮在政務(wù)微門戶、政務(wù)微信以及APP等方面提供更加多元化的渠道服務(wù)，將面向公眾的網(wǎng)上辦事與面向內(nèi)部的行政審批事項(xiàng)都擴(kuò)展至移動(dòng)終端應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)環(huán)保事項(xiàng)的3A(任何事情、任何時(shí)間、任何地點(diǎn))辦理，從而有效預(yù)防可能出現(xiàn)的各類群體性事件[15]。

總之，電子公示、大數(shù)據(jù)、智慧城市、網(wǎng)絡(luò)征集意見與表決以及微信討論與動(dòng)員等，顯示出基層社會(huì)治理創(chuàng)新的巨大能量。在環(huán)境群體性事件的治理過程中融入“互聯(lián)網(wǎng)+”的元素，有利于社會(huì)自我調(diào)節(jié)的實(shí)現(xiàn)，也有利于多元治理主體的良性互動(dòng)。因此，建議構(gòu)建“政府+公眾+第三方組織”的協(xié)商溝通平臺(tái)，推動(dòng)政府單向度環(huán)境整治轉(zhuǎn)向“多元主體協(xié)商治理”，從而促成多元主體合作共治環(huán)境的良好局面。

[1] 新華網(wǎng).周生賢：中國在環(huán)境方面正處在敏感時(shí)期[EB/OL].2012-11-12. http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/12/c_113670733.htm．

[2] 中國新聞網(wǎng).近年來我國環(huán)境群體性事件高發(fā)年均遞增29% [EB/OL].2012-10-27. http://news.china.com/domestic/945/20121027/17496776.html.

[3] 楊杰．灰霾迷城，我們付出多少健康代價(jià)[N]．中國青年報(bào)，2013-12-11．

[4] 中國網(wǎng).周生賢：環(huán)保形勢依然嚴(yán)峻努力建設(shè)美麗中國[EB/OL]. 2012-11-12. http://news.china.com.cn/18da/2012-11/12/content_27087381.htm.

[5] 張婧飛.農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件發(fā)生機(jī)理及防治路徑研究[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2015，(2):35-40.

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〔責(zé)任編輯：王華薇〕

2017-06-13

國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“中國城鄉(xiāng)居民環(huán)境意識(shí)比較研究”(13BSH027)階段性成果

盧春天(1978—)，男，福建龍巖人，副教授，博士研究生導(dǎo)師，博士，從事環(huán)境社會(huì)學(xué)、社會(huì)學(xué)研究方法研究；齊曉亮(1988—)，男，陜西寶雞人，博士研究生，助教，從事環(huán)境社會(huì)學(xué)、環(huán)境法學(xué)和公安學(xué)等方面的研究。

D630.8

：A

：1000-8594(2017)05-0163-06