劉燦

依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展是新時期黨中央、國務院的一個重大發(fā)展戰(zhàn)略。長江經(jīng)濟帶發(fā)展的一個重要任務是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化的核心理念是城鄉(xiāng)居民地位相同，權利平等，保障均等，共創(chuàng)共享改革發(fā)展的成果。長江經(jīng)濟帶城鄉(xiāng)一體化面臨的最大挑戰(zhàn)是城鄉(xiāng)差距，特別是沿江不發(fā)達地區(qū)的城鄉(xiāng)居民家庭財產占有和收入差距。從城鄉(xiāng)居民家庭收入結構看，城鄉(xiāng)差距主要表現(xiàn)在社會福利差距和財產差距上。如2012年，城鄉(xiāng)居民家庭轉移性收入比是9.27∶1，財產性收入比是2.84∶1?，F(xiàn)階段，我國居民財產分布的不平等程度已經(jīng)比較嚴重，城鄉(xiāng)之間存在著巨大差距；財產分布差距擴大幅度超過了收入分布差距；中等收入人群比重嚴重偏低，而且其中64%來自城鎮(zhèn)住戶；從5%富裕家庭的城鄉(xiāng)分布來看，按資產和凈資產計算91%以上都在城市，按收入計算也有85%在城市。從農村居民財產結構看，土地財產價值難以估計、農業(yè)經(jīng)營收入增長慢、農村居民金融資產缺少是產生城鄉(xiāng)差距的三大因素。

因此，必須讓農村居民獲得實在的土地財產權利，增加其財產性收入。新中國成立以來，我國農村土地產權制度經(jīng)歷了一個從土地私有（農民擁有土地所有權）——土地集體公有（所有權與使用權合一）——土地集體公有（所有權與使用權分離）的過程，農戶擁有的土地使用權逐漸得到強化，但土地使用權作為財產權的含義并沒有充分體現(xiàn)，其財產權權能也不完整，現(xiàn)行土地使用權制度的“用益物權”還顯得名不符實。其主要問題，一是土地所有權主體虛位，土地所有權與使用權的權屬邊界模糊，造成土地用益物權人的權能受到限制；二是土地使用權缺乏穩(wěn)定性，產權激勵并提供長期收入預期的作用難以發(fā)揮；三是土地使用權缺乏可分解性和可交易性，難以發(fā)揮市場配置資源的作用；四是土地權利的資本屬性受到限制，農民實現(xiàn)土地財產收益缺乏制度保障。

我們在成渝兩地進行的農村土地產權制度改革有一些經(jīng)驗，包括土地確權頒證、土地使用權流轉（增減掛鉤、重慶的地票交易制度等）、農村新型經(jīng)濟組織和農業(yè)經(jīng)營主體（“土地入股、村企合一”“兩股一改、股份合作”“三化模式”和農業(yè)BOT等）、基層民主和鄉(xiāng)村治理等，其意義在于：通過確權賦能，把集體經(jīng)濟組織所有、農戶使用的土地權利變?yōu)橛谰眯晕餀啵顾鼈兡芰鬓D交易；保護農民分享土地增值收益，以此建立農民的長期保障，防止政府和其他強權的侵害。

成都、重慶的改革畢竟只是在國家認可的試驗區(qū)范圍內，在國家或地方政府層面允許先行先試的情況下進行的，而目前遇到的現(xiàn)實困難是：農地使用權的私人物權化還未得到法律和政策層面上的確認；宅基地使用權的轉讓、抵押已超出現(xiàn)行法律的規(guī)定；農戶擁有的土地承包經(jīng)營權還沒有被認為是一種“資產”，還不能以“土地股份”進行工商企業(yè)登記注冊，不能以“土地股份”融資；農村經(jīng)營性集體建設用地統(tǒng)一入市還存在諸多困難。

“十八屆三中全會”《決定》已經(jīng)明確深化農村土地改革的指向是解決農民的土地財產權利問題，這需要從法律上確權，建立所有權和使用權制度，并在經(jīng)濟上實現(xiàn)權利的獲益問題。要構建一個基礎性的制度結構，即構建以用益物權為內涵屬性的農村土地使用權制度。讓土地用益物權成為農民最重要的財產權利，不僅可以確認農民的財產權利，更重要的是賦予農民完整的具有作為市場經(jīng)濟主體的能力，實現(xiàn)生產要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，在農村建立長久穩(wěn)定的土地產權關系。