主任、副主任、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員：

受省政府委托，我對(duì)《浙江省水上交通安全管理?xiàng)l例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱條例草案）作如下說(shuō)明：

一、制定條例的必要性

一是強(qiáng)化水上交通安全管理的需要。我省水運(yùn)資源豐富，沿海航道四通八達(dá)，最高可通航30萬(wàn)噸級(jí)船舶，內(nèi)河航道密布，通航里程達(dá)9762公里，擁有高等級(jí)航道1432公里，主干航道日均流量超過(guò)1000艘次。2014年全省水路運(yùn)力達(dá)到2430萬(wàn)噸，其中擁有特種船舶和萬(wàn)噸級(jí)船舶1873萬(wàn)噸;全省完成水路客運(yùn)量3581萬(wàn)人、水路貨運(yùn)量7.3億噸，上述指標(biāo)均處于全國(guó)領(lǐng)先位置。全省沿海港口貨物吞吐量10.8億噸、集裝箱吞吐量首次突破2000萬(wàn)標(biāo)箱，達(dá)到2136萬(wàn)標(biāo)箱。其中寧波—舟山港完成貨物吞吐量8.7億噸，連續(xù)六年位居世界第一，集裝箱吞吐量達(dá)到1945萬(wàn)標(biāo)箱，增速居全國(guó)前列，世界排名升到第五位。目前我省95%的外貿(mào)物資由水路運(yùn)輸，浙北內(nèi)河航運(yùn)一直承擔(dān)著全社會(huì)60%以上的貨運(yùn)量。水運(yùn)低碳、節(jié)能、高效的優(yōu)勢(shì)在我省綜合交通運(yùn)輸體系中日益突顯，隨著國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快長(zhǎng)江等內(nèi)河水運(yùn)的發(fā)展意見(jiàn)》的出臺(tái)、《浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》的正式批復(fù)，我省水運(yùn)迎來(lái)良好的外部發(fā)展環(huán)境。目前，我省沿海正在大力開(kāi)展大宗散貨戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地、港口物流基地、大宗商品交易基地等三大基地建設(shè)，內(nèi)河則開(kāi)展復(fù)興行動(dòng)，舟山正在建設(shè)江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)中心，沿海遠(yuǎn)洋特種船舶、內(nèi)河集裝箱船舶發(fā)展迅速，行駛在水路上的船舶日益增多，但由此帶來(lái)的安全監(jiān)管壓力也與日俱增。近年來(lái)，我省通航水域內(nèi)水上交通安全形勢(shì)總體穩(wěn)定，但沿海船舶和兄弟省市群死群傷水上交通安全事故仍時(shí)有發(fā)生。2012年4月，蘇州太湖快艇事故造成4名大學(xué)生遇難;12月，湖南益陽(yáng)渡船傾覆造成9人死亡;12月，廣東汕尾貨船與漁船碰撞導(dǎo)致9人失蹤;2013年3月19日，我省海船涉及江蘇啟東沿海碰撞事故，導(dǎo)致3人死亡、5人失蹤。為保障水路交通運(yùn)輸安全，使人民群眾實(shí)現(xiàn)便捷安全的水路出行，急需出臺(tái)與之相配套的水上交通安全法規(guī)。

二是完善現(xiàn)有法規(guī)體系的需要。目前，國(guó)家層面的法律、法規(guī)已相對(duì)滯后，1983年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》和2002年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》作為國(guó)家層面的法律、法規(guī)，具體針對(duì)性往往不足，與我省水上交通運(yùn)輸業(yè)現(xiàn)狀有不適之處。首先，現(xiàn)有法規(guī)對(duì)涉水各部門(mén)安全監(jiān)管職權(quán)界限規(guī)定不夠清晰，對(duì)農(nóng)（林）生產(chǎn)自用船舶、城市園林等水域船舶的安全監(jiān)管，易出現(xiàn)錯(cuò)位、越位、缺位等情形。其次，目前我省水上安全救助能力（尤其是內(nèi)河事故應(yīng)急救助能力）薄弱，應(yīng)急救助力量分布不均、非水網(wǎng)地區(qū)水上應(yīng)急救助能力嚴(yán)重不足，越來(lái)越不能滿足我省水運(yùn)快速發(fā)展的需要。上述情況，使得我省水路交通安全管理工作在實(shí)際中大量存在無(wú)法可依、有法難依的現(xiàn)象。為提高水上安全管理和服務(wù)水平、水上應(yīng)急救助能力，使之與我省水運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，迫切需要制定一部符合我省水上交通安全管理實(shí)際的地方性法規(guī)。

三是水上交通依法監(jiān)管的需要。我省水上交通現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法具有通航里程長(zhǎng)、水域環(huán)境復(fù)雜多變、執(zhí)法對(duì)象種類多等特點(diǎn)。近年來(lái)，《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》等法律、法規(guī)的出臺(tái)，對(duì)水上交通依法行政提出了更高執(zhí)法要求，也加大了水上交通行政執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)。一些經(jīng)實(shí)踐證明有利于確保水上人身和財(cái)產(chǎn)安全、防止船舶污染水域的執(zhí)法管理措施，如在沒(méi)有護(hù)欄的甲板上作業(yè)應(yīng)當(dāng)穿著救生衣等，不通過(guò)制定地方性法規(guī)加以規(guī)范就難以施行。

綜上，為了進(jìn)一步規(guī)范全省水上交通安全管理，維護(hù)水上交通秩序和公共安全，預(yù)防和消除安全事故和安全隱患，保障公眾生命、財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)水運(yùn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，制定本條例是十分必要的。

二、條例的起草過(guò)程

自2005年5月起，省交通運(yùn)輸廳就已經(jīng)著手為制定條例開(kāi)展調(diào)研準(zhǔn)備工作。省人大常委會(huì)在2014年的立法計(jì)劃中將條例確定為一類預(yù)備立法項(xiàng)目后，省交通運(yùn)輸廳積極開(kāi)展調(diào)研起草論證工作。一是會(huì)同省人大法委、財(cái)經(jīng)委和省法制辦有關(guān)人員及專家，成立了條例起草工作小組，廣泛收集資料，編印了《浙江省水上交通安全管理?xiàng)l例參考資料匯編》，制定了《浙江省水上交通安全管理?xiàng)l例起草工作方案》。二是通過(guò)走訪、座談和專家咨詢等多種形式，廣泛開(kāi)展調(diào)研，在綜合各級(jí)政府及其涉水相關(guān)部門(mén)、水運(yùn)企業(yè)等意見(jiàn)和建議的基礎(chǔ)上，明晰條例需要解決的問(wèn)題，完善內(nèi)容和框架，形成了條例草案的征求意見(jiàn)稿。三是征求意見(jiàn)稿形成后，反復(fù)征求了省級(jí)有關(guān)部門(mén)、各設(shè)區(qū)市和有關(guān)縣（市、區(qū)）相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，在充分吸納各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)進(jìn)一步修改完善后，正式形成條例草案送審稿。

條例草案送審稿于2014年7月份報(bào)省政府后，省法制辦按照地方立法程序辦理，即發(fā)函征求省級(jí)相關(guān)部門(mén)和各設(shè)區(qū)市人民政府的書(shū)面意見(jiàn);赴杭州、寧波、湖州、嘉興等地開(kāi)展立法調(diào)研，召開(kāi)了由政府相關(guān)部門(mén)和水運(yùn)企業(yè)代表參加的座談會(huì);召開(kāi)了由省級(jí)有關(guān)部門(mén)參加的立法協(xié)調(diào)會(huì)和由法律與航運(yùn)方面專家參加的專家論證會(huì)，并在省法制辦網(wǎng)站上征求了社會(huì)公眾的意見(jiàn)。在以上工作的基礎(chǔ)上，省法制辦會(huì)同省交通運(yùn)輸廳對(duì)送審稿進(jìn)行了反復(fù)研究、論證和修改，數(shù)易其稿，形成了現(xiàn)在上報(bào)的條例草案。該條例草案已經(jīng)省政府第41次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)。

三、條例的主要內(nèi)容說(shuō)明

制定條例的主要上位法依據(jù)是1983年9月2日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》和2002年6月28日發(fā)布的國(guó)務(wù)院第355號(hào)令《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》;與水上交通安全管理密切相關(guān)的法律、行政法規(guī)依據(jù)有《中華人民共和國(guó)船舶登記條例》《中華人民共和國(guó)船舶和海上設(shè)施檢驗(yàn)條例》《中華人民共和國(guó)船員條例》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)航道法》。

條例草案共7章50條。主要內(nèi)容說(shuō)明如下：

（一）關(guān)于適用范圍。本條例調(diào)整從事水上航行、停泊、作業(yè)的船舶的安全，以及與水上交通安全有關(guān)的活動(dòng)，例如通航保障等。船舶的設(shè)計(jì)建造屬于工業(yè)領(lǐng)域的范疇;船舶的交易則屬于市場(chǎng)流通范疇。兩個(gè)上位法均未將這些內(nèi)容納入水上交通安全監(jiān)管立法的調(diào)整范圍，有關(guān)事項(xiàng)按照其他法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定執(zhí)行。因此，條例草案未將這些內(nèi)容納入調(diào)整范圍。

關(guān)于水上餐飲管理。在我省，從2012年1月1日《浙江省河道管理?xiàng)l例》生效開(kāi)始，已經(jīng)明文禁止利用船舶、船塢等水上設(shè)施侵占河道（包括湖泊）水域從事餐飲、娛樂(lè)等活動(dòng)，且其本身也不屬于“交通”的范疇。因此，條例草案也未將其納入調(diào)整范圍。（第二條）

（二）關(guān)于政府、部門(mén)以及企業(yè)安全責(zé)任。水上交通安全管理需要各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)、水運(yùn)企業(yè)多方聯(lián)動(dòng)和齊抓共管才能落到實(shí)處，為明確各方職責(zé)，條例草案第四條至第十一條分別對(duì)各方應(yīng)負(fù)的安全責(zé)任作了明確列舉式的規(guī)定，以資各方遵循。其中政府有關(guān)部門(mén)水上交通安全管理職責(zé)的劃分主要是依據(jù)兩個(gè)上位法有關(guān)規(guī)定和《關(guān)于進(jìn)一步明確水上交通安全監(jiān)管職責(zé)分工有關(guān)問(wèn)題的通知》（中央編辦發(fā)〔2005〕9號(hào)）以及我省編辦的實(shí)施意見(jiàn)（浙編〔2005〕65號(hào)）。這里需要說(shuō)明的是，國(guó)家和地方海事管理機(jī)構(gòu)的管轄范圍主要是作如下劃分：海上的交通安全管理和我省甬江、椒江、甌江水系的內(nèi)河交通安全管理由國(guó)家海事管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)監(jiān)管，除前述中央管理水域以外的其他內(nèi)河通航水域的交通安全管理由縣級(jí)以上地方海事管理機(jī)構(gòu)（一般與縣級(jí)以上港航管理機(jī)構(gòu)合署，兩塊牌子，一套班子）負(fù)責(zé)監(jiān)管。（第四條至第十一條）

（三）關(guān)于農(nóng)（林）生產(chǎn)自用船舶管理。當(dāng)前，我省農(nóng)（林）生產(chǎn)自用船舶數(shù)量龐大，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我省地方海事轄區(qū)內(nèi)有近4萬(wàn)艘。農(nóng)（林）生產(chǎn)自用船舶普遍存在船舶狀況差、缺乏管理、一船多用、違法載客等情況，安全隱患大。近五年來(lái)，非運(yùn)輸船舶交通事故在我省內(nèi)河交通事故中所占比例高達(dá)51.9%，事故責(zé)任主體除了少量漁船外，大都是農(nóng)（林）生產(chǎn)自用船舶。我省湖州市從2008年10月開(kāi)始推行“一中心六站”的監(jiān)管模式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立公共安全管理中心，下設(shè)六站，其中一站為交通安全管理站，負(fù)責(zé)農(nóng)（林）生產(chǎn)自用船舶的編號(hào)造冊(cè)和安全管理。該管理模式成效顯著，實(shí)施以來(lái)，該類船舶的事故率下降了三分之二。湖州對(duì)農(nóng)（林）生產(chǎn)自用船舶的監(jiān)管模式值得上升為法規(guī)，在全省推廣。此外，安徽、重慶、四川等兄弟省市的水上交通安全管理?xiàng)l例也明確將該類船舶列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理范圍。因此，條例草案將農(nóng)（林）生產(chǎn)自用船舶的監(jiān)管權(quán)明確賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）。（第六條、第十二條第二款）

（四）根據(jù)我省實(shí)際創(chuàng)設(shè)了一些制度。根據(jù)我省水運(yùn)行業(yè)發(fā)展實(shí)際和水上交通安全工作特點(diǎn)，條例草案在上位法允許的范圍內(nèi)創(chuàng)設(shè)了一些制度如禁止遮擋、污損或者偽造船名牌等船舶標(biāo)識(shí)、標(biāo)牌，要求船舶配備必要的通訊設(shè)施，鼓勵(lì)船舶保險(xiǎn)，要求船員在沒(méi)有護(hù)欄的甲板上作業(yè)時(shí)應(yīng)當(dāng)穿著救生衣等（第十三、十四、十五、二十二條）。

（五）關(guān)于船員管理。由于國(guó)務(wù)院已制定有專門(mén)的行政法規(guī)《中華人民共和國(guó)船員條例》。因此，我們?cè)跅l例草案中僅在第十六條中對(duì)有關(guān)內(nèi)容作了概要性規(guī)定，著重對(duì)船長(zhǎng)的職責(zé)以及禁止行為作了補(bǔ)充性規(guī)定;根據(jù)國(guó)家海事局、農(nóng)業(yè)部（漁業(yè)主管部門(mén)）的有關(guān)規(guī)定，并借鑒公安機(jī)關(guān)陸上道路交通安全管理的有效做法，規(guī)定了水上交通安全違法行為累積記分制度。（第十六、十七、十八條）

（六）關(guān)于技術(shù)監(jiān)控。近年來(lái)，我省交通運(yùn)輸系統(tǒng)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段創(chuàng)新水上交通安全監(jiān)管工作模式，船舶動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)等非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法系統(tǒng)逐步推廣應(yīng)用并取得良好效果。條例草案對(duì)水上交通安全監(jiān)管工作中應(yīng)用技術(shù)監(jiān)控手段作出了規(guī)定，既為新技術(shù)、新手段在水上交通安全監(jiān)管工作中進(jìn)一步推廣使用提供了依據(jù)，也規(guī)范了技術(shù)監(jiān)控的使用。（第二十五條）

（七）關(guān)于規(guī)范影響通航安全的行為。我省東部地處沿海，夏、秋季強(qiáng)熱帶氣旋多發(fā);西部地處山區(qū)及半山區(qū)，大小水庫(kù)較多，各地水閘遍布。水利、水電管理部門(mén)經(jīng)常要通過(guò)水庫(kù)蓄水或者開(kāi)閘放水來(lái)調(diào)節(jié)河道水位，往往會(huì)影響水上交通安全。因此，條例草案規(guī)定，一是在進(jìn)行蓄水或者開(kāi)閘放水等水力調(diào)度時(shí)，水利、水電工程設(shè)施的管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)考慮保持航道的最低通航設(shè)計(jì)水位，確保船舶航行、停泊、作業(yè)的安全，減少觸碰、擱淺等事故發(fā)生;二是在因防洪等特殊情況需要必須采取緊急開(kāi)閘放水等可能影響水上交通安全的措施時(shí)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)提前通知海事管理機(jī)構(gòu)，以便海事管理機(jī)構(gòu)及時(shí)發(fā)布航行通告或者航行警告。此外，我省內(nèi)河時(shí)常發(fā)生堵航事件，一旦發(fā)生航道堵塞，除海事管理機(jī)構(gòu)到現(xiàn)場(chǎng)抓緊疏通外，船舶有序航行、停泊非常重要。因此，條例草案規(guī)定了在航道通航密度過(guò)大甚至堵塞等情況下，可以實(shí)行水上交通管制，船舶航行、停泊應(yīng)當(dāng)服從海事管理人員的指揮和調(diào)度。（第二十六、二十八、二十九條）

（八）關(guān)于水上搜救與事故處理。由于上位法對(duì)水上搜救僅有原則性的籠統(tǒng)規(guī)定，而搜救任務(wù)卻越來(lái)越繁重。因此，條例草案專門(mén)用了一章的篇幅具體規(guī)定了水上搜救機(jī)構(gòu)確定，遇到事故自救與社會(huì)力量搜救、搜救值班、搜救報(bào)告、搜救指令下達(dá)、搜救、醫(yī)療保障、搜救信息發(fā)布等事項(xiàng)。至于水上交通事故的調(diào)查處理，上位法有原則性規(guī)定，我省已制定有專門(mén)的《浙江省水上交通事故處理辦法》（系省政府規(guī)章），因此，對(duì)這一塊內(nèi)容作了轉(zhuǎn)致性處理。（第三十條至第四十條）

（九）關(guān)于涉水活動(dòng)的安全監(jiān)管問(wèn)題。根據(jù)《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》的規(guī)定，在內(nèi)河通航水域或者岸線上舉行大型群眾性活動(dòng)、體育比賽，可能影響通航安全的作業(yè)或者活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行活動(dòng)前報(bào)海事管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)?；顒?dòng)組織方應(yīng)當(dāng)在活動(dòng)區(qū)域設(shè)置標(biāo)志和顯示信號(hào)，并按照海事管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定，采取相應(yīng)的安全措施，保障通航安全，活動(dòng)完成后不得遺留任何妨礙航行的物體;海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)活動(dòng)組織方是否按照上述要求實(shí)施監(jiān)督管理，并根據(jù)情況采取限時(shí)航行、單航、封航等臨時(shí)性限制、疏導(dǎo)交通的措施，以維護(hù)水上交通秩序。因上位法對(duì)此已有明確規(guī)定，條例草案未作重復(fù)規(guī)定。

以上說(shuō)明和《浙江省水上交通安全管理?xiàng)l例（草案）》，請(qǐng)予審議。