?

戰(zhàn)略視角下的高校預(yù)算管理*

儲(chǔ)錦超董必榮

內(nèi)容提要高校預(yù)算管理影響甚至決定著高校的競(jìng)爭(zhēng)力提升。本文分析了高校預(yù)算管理中存在的主要問(wèn)題，剖析了形成這些問(wèn)題的原因，并提出了解決這些問(wèn)題的切入點(diǎn)和路徑。研究認(rèn)為：造成問(wèn)題的根本原因在于對(duì)預(yù)算管理本質(zhì)認(rèn)識(shí)不足，解決問(wèn)題的關(guān)鍵是實(shí)施以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的預(yù)算管理，推行的路徑是構(gòu)建以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的預(yù)算管理體制，同時(shí)引入平衡記分卡這種管理方法。

關(guān)鍵詞高校預(yù)算管理高校發(fā)展戰(zhàn)略平衡記分卡

*本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“我國(guó)大學(xué)智力資本報(bào)告研究”(項(xiàng)目號(hào)：09YJC880051)、江蘇經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院2013年度重大課題“高職院校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系研究”(項(xiàng)目號(hào)：JSJM005)的階段性成果。

高校預(yù)算不僅是高校財(cái)務(wù)工作的起點(diǎn)，也是高校財(cái)務(wù)管理的核心。①加強(qiáng)高校預(yù)算管理對(duì)優(yōu)化資源配置、緩解經(jīng)費(fèi)不足、提升辦學(xué)質(zhì)量與績(jī)效、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等方面具有重要的作用和意義。近年來(lái)，高校預(yù)算管理是在制度化、程序化與規(guī)范性方面取得不少進(jìn)步，但也產(chǎn)生了一些突出的問(wèn)題，制約了高校事業(yè)的發(fā)展。

高校預(yù)算管理的主要問(wèn)題

目前國(guó)內(nèi)高校一般未編制中期或長(zhǎng)期預(yù)算，只編制年度預(yù)算，②預(yù)算的主要任務(wù)是保證學(xué)校年度內(nèi)的正常運(yùn)行，這不可避免地導(dǎo)致預(yù)算編制時(shí)的盲目性和短期性。③高校的收入組織與客觀的支出需求是不可能完全同步的，僅編年度收支計(jì)劃，會(huì)導(dǎo)致盲目地在短期內(nèi)支出所組織的收入，往往意味著要把當(dāng)年的收入支配掉，這樣必然會(huì)造成資源配置的低效率甚至浪費(fèi)。新《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》(財(cái)教[2012]488號(hào))規(guī)定高校預(yù)算編制應(yīng)遵循“量入為出、收支平衡”原則，它本意指高校要抑制投資沖動(dòng)，在預(yù)算編制中應(yīng)實(shí)事求是，量力而行，這個(gè)原則的規(guī)定對(duì)于高校快速擴(kuò)張中無(wú)節(jié)制地貸款、負(fù)債而言是有積極意義的。但在僅編制年度預(yù)算的短期導(dǎo)向下，易造成對(duì)這個(gè)原則的片面理解甚至誤解，那就是“入一定要出，當(dāng)年的入一定在當(dāng)年出”。雖然在理論上，年度預(yù)算也可以將資金結(jié)余到下一年，但實(shí)際上在高校領(lǐng)導(dǎo)任期制的背景下，加之“好日子先過(guò)”的思想比較盛行，高校很少會(huì)考慮將資金節(jié)余，這樣不僅會(huì)引起在年度內(nèi)支出一些不該花的錢，還不能從長(zhǎng)期的角度思考調(diào)用不同時(shí)點(diǎn)上的資源到關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，從而制約高校的可持續(xù)發(fā)展。

目前，高校預(yù)算編制一般都沿用傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長(zhǎng)”的增量預(yù)算法，④相對(duì)于沒(méi)有基數(shù)的零基預(yù)算而言，增量預(yù)算法操作簡(jiǎn)便，工作量小，形式上也較規(guī)范，高校幾乎不會(huì)花大力氣客觀評(píng)估各個(gè)不同部門、專業(yè)、學(xué)科的發(fā)展對(duì)經(jīng)費(fèi)的需求，但增量預(yù)算法并不科學(xué)，也不公平，更缺乏效率。由于增量預(yù)算法的普遍采用，高校各部門在爭(zhēng)取預(yù)算經(jīng)費(fèi)時(shí)，比上年取得一定增長(zhǎng)成為了一種習(xí)慣，而不管這種增長(zhǎng)是不是事業(yè)的客觀需要。近年來(lái)，由于高校財(cái)務(wù)制度的推行，不重視預(yù)算執(zhí)行的問(wèn)題已有所改觀，但由于預(yù)算的編制多采用基數(shù)法，沒(méi)有認(rèn)真根據(jù)未來(lái)事業(yè)需要進(jìn)行客觀評(píng)估，導(dǎo)致有的部門經(jīng)費(fèi)過(guò)于寬松，而有的則經(jīng)費(fèi)得不到保障，這樣就造成了預(yù)算的結(jié)構(gòu)性失衡，雖然總量控制了，但沒(méi)有能保證真正需要資源的部門得到充分保障，也讓一些部門取得過(guò)多資源而造成浪費(fèi)。更重要的是，這種做法帶來(lái)的不公平，影響了各部門的積極性，這實(shí)際是比資金不公平使用更大的教育資源浪費(fèi)。

目前國(guó)內(nèi)高校的預(yù)算編制由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，未單獨(dú)設(shè)置預(yù)算部門，⑤這不僅增加了財(cái)務(wù)部門的工作負(fù)擔(dān)，還限制了預(yù)算管理的獨(dú)立性、科學(xué)性。財(cái)務(wù)部門既編制預(yù)算，又執(zhí)行預(yù)算，限制了獨(dú)立性；在預(yù)算編制中，財(cái)務(wù)部門不可能全面了解各個(gè)部門、專業(yè)、學(xué)科等的發(fā)展需要，編制預(yù)算時(shí)往往也只能采用簡(jiǎn)單省事的增量預(yù)算法，限制了科學(xué)性。在這個(gè)過(guò)程中，財(cái)務(wù)部門有可能大權(quán)獨(dú)攬，也有可能為各部門的游說(shuō)所累。預(yù)算不僅僅是財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，⑥它有大量非財(cái)務(wù)管理方面的工作和內(nèi)容，由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算編制，會(huì)過(guò)多地從短期考慮日常運(yùn)行和財(cái)務(wù)績(jī)效，不利于高校事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

高校預(yù)算執(zhí)行的效果如何，有沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，預(yù)算制定與執(zhí)行中有什么問(wèn)題、經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)等等。對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真的分析與評(píng)估是做好后續(xù)預(yù)算管理工作的前提，但高校普遍不重視預(yù)算評(píng)價(jià)，沒(méi)有建立起預(yù)算評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)與體系，甚至根本不做預(yù)算評(píng)價(jià)。沒(méi)有好的預(yù)算評(píng)價(jià)帶來(lái)了一系列的問(wèn)題：第一，沒(méi)有預(yù)算評(píng)價(jià)就不知道預(yù)算的資金安排是否恰當(dāng)，是否發(fā)揮了應(yīng)有的效用，也就不能為以后提升預(yù)算編制水平提供依據(jù)和支撐，這必定制約高校的資源利用效率提升。第二，沒(méi)有預(yù)算評(píng)價(jià)會(huì)促使不同部門毫無(wú)顧忌地爭(zhēng)奪資源，不能從根本上解決資源配置的結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題。第三，沒(méi)有預(yù)算評(píng)價(jià)容易產(chǎn)生片面的業(yè)績(jī)導(dǎo)向，高校容易從片面的財(cái)務(wù)指標(biāo)來(lái)判斷運(yùn)行效率，這不利于人才培養(yǎng)質(zhì)量的提升。近年來(lái)，由于高校擴(kuò)招，教育資源不足，不少高校為節(jié)省成本采用大班授課，取得了較好的財(cái)務(wù)績(jī)效，但并沒(méi)意味著取得好的辦學(xué)績(jī)效。

形成高校預(yù)算管理問(wèn)題的原因

2012年12月19日，財(cái)政部、教育部頒布了《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》(財(cái)教[2012]488號(hào))，第三章對(duì)高校預(yù)算管理進(jìn)行了專門規(guī)定，有力推動(dòng)了高校預(yù)算管理的制度化、程序化、規(guī)范化。應(yīng)該說(shuō)，在高校預(yù)算管理觀念淡薄，普遍對(duì)預(yù)算管理不重視的情況下，該部門規(guī)章的出臺(tái)具有十分積極的意義，但也存在一些條款的規(guī)定不是很完善，或者高校片面理解了相關(guān)規(guī)定，直接導(dǎo)致了預(yù)算管理的問(wèn)題。如第十條規(guī)定，高等學(xué)校預(yù)算是指高等學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，規(guī)定將預(yù)算明確定義為年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，高校在執(zhí)行中只編制年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，不編制中長(zhǎng)期預(yù)算有了法規(guī)依據(jù)。又如第十四條規(guī)定，高等學(xué)校一級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)提出預(yù)算建議方案，這為高校不設(shè)置獨(dú)立的預(yù)算管理部門提供了法規(guī)依據(jù)。

預(yù)算本質(zhì)上是配置資源的手段，配置的資源不僅包括年度資源，也包括中長(zhǎng)期資源；不僅包括財(cái)務(wù)資源，也包括非財(cái)務(wù)資源。高校配置資源要立足當(dāng)年，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，做到眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的統(tǒng)一。由于高校對(duì)預(yù)算的本質(zhì)把握不準(zhǔn)，從根本上導(dǎo)致了預(yù)算管理問(wèn)題的產(chǎn)生。由于將預(yù)算看成是年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，在預(yù)算編制中直接將中長(zhǎng)期預(yù)算排除在外，也自然就認(rèn)為預(yù)算編制是財(cái)務(wù)管理部門的事，就不會(huì)單獨(dú)設(shè)置預(yù)算管理部門。預(yù)算的使命是將資源持續(xù)配置到最能發(fā)揮價(jià)值的地方，從長(zhǎng)遠(yuǎn)提升高校的競(jìng)爭(zhēng)力，由于看不到預(yù)算具有中長(zhǎng)期資源配置的功能及資源配置的科學(xué)性對(duì)高校競(jìng)爭(zhēng)力提升的重要作用，高校往往不愿采用零基預(yù)算法，更不會(huì)事后對(duì)預(yù)算進(jìn)行評(píng)估。

實(shí)際上，如果高校對(duì)預(yù)算的本質(zhì)認(rèn)識(shí)到位，即使不修改《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》，也能從根本上提升預(yù)算管理水平。如《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》雖然將預(yù)算定義為年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，但明確指出這是有前提的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，即根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃編制的計(jì)劃，事業(yè)發(fā)展目標(biāo)是長(zhǎng)期的概念，年度財(cái)務(wù)收支要與之相適應(yīng)，這里隱含著預(yù)算編制要考慮為中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)服務(wù)。從管理科學(xué)化的角度，高校完全可以在完成制度的規(guī)定動(dòng)作之外設(shè)置一些自選動(dòng)作，這并不違反制度的規(guī)定。

實(shí)施以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的預(yù)算管理

高校預(yù)算管理中的問(wèn)題是逐步產(chǎn)生的，有些問(wèn)題還形成了預(yù)算管理中的傳統(tǒng)、慣例或通行做法。由于在這些問(wèn)題的形成具有較強(qiáng)的慣性或路徑依賴，要消除或突破這些問(wèn)題客觀上具有較高的難度，關(guān)鍵需要找到好的切入點(diǎn)。如前所述，雖然預(yù)算管理中存在多方面的問(wèn)題，但這些問(wèn)題存在著一個(gè)核心，即對(duì)高校的日常運(yùn)行關(guān)注較多，而對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展關(guān)注不足，沒(méi)有能將日常運(yùn)行與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，甚至預(yù)算的安排被日常運(yùn)行牽著鼻子走，而造成核心問(wèn)題的根本原因是對(duì)預(yù)算本質(zhì)的認(rèn)識(shí)不足。所以，要突破問(wèn)題的約束，應(yīng)在準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)預(yù)算本質(zhì)的基礎(chǔ)上，從解決核心問(wèn)題抓起，關(guān)鍵是實(shí)施以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的預(yù)算管理。

第一，從戰(zhàn)略層面認(rèn)識(shí)和對(duì)待高校預(yù)算管理。

預(yù)算管理的質(zhì)量關(guān)系到高校戰(zhàn)略的成敗。高校擔(dān)負(fù)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承的使命，其中人才培養(yǎng)是最核心的使命，提升人才培養(yǎng)的質(zhì)量與數(shù)量是高校的核心目標(biāo)。在競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈高等教育領(lǐng)域，高校必須根據(jù)環(huán)境的變化、社會(huì)的需求、國(guó)家戰(zhàn)略的需要以及自身資源、能力的實(shí)際，認(rèn)真思考如何不斷提升競(jìng)爭(zhēng)力和形成長(zhǎng)遠(yuǎn)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，制定恰當(dāng)?shù)陌l(fā)展戰(zhàn)略。在制定戰(zhàn)略的過(guò)程中，如何對(duì)待已有的資源與能力，如何突破資源的約束，如何整合外部的資源，如何配置已有的以及整合而來(lái)的資源，如何形成自己的辦學(xué)特色和優(yōu)勢(shì)等都是必須考慮的關(guān)鍵問(wèn)題，這些問(wèn)題的核心實(shí)際上就是如何獲取與分配資源，這正是高校的中長(zhǎng)期收入預(yù)算與支出預(yù)算必須考慮的，中長(zhǎng)期預(yù)算管理的質(zhì)量必然會(huì)關(guān)系到高校戰(zhàn)略的成敗。退一步說(shuō)，即使從年度財(cái)務(wù)收支管理的角度來(lái)看，預(yù)算管理仍然會(huì)關(guān)系到高校戰(zhàn)略的成敗。如果單從某一年的財(cái)務(wù)收支來(lái)看，似乎看不到如此重要的影響，但高校的預(yù)算是年復(fù)一年的，預(yù)算中無(wú)論好與不好的做法會(huì)有一種慣性或形成一種習(xí)慣，經(jīng)過(guò)累積會(huì)逐步形成一種趨勢(shì)，而這種趨勢(shì)一旦形成，就很難改變，一個(gè)看似無(wú)所謂的、戰(zhàn)術(shù)性的年度資源配置不當(dāng)最終可能會(huì)累積、演變成一個(gè)嚴(yán)重的戰(zhàn)略問(wèn)題。

預(yù)算本身具有戰(zhàn)略的元素。戰(zhàn)略是指重大的、具有全局性或決定全局的謀劃，涉及組織長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展方向、經(jīng)營(yíng)模式、經(jīng)營(yíng)理念、市場(chǎng)定位等一系列重大問(wèn)題的選擇，管理學(xué)家明茨伯格則直接將戰(zhàn)略定義為一種計(jì)劃、一種計(jì)謀、一種模式、一種定位、一種理念，無(wú)論組織對(duì)這些問(wèn)題如何選擇，都涉及資源分配的問(wèn)題。而預(yù)算及管理本身也涉及這些方面的問(wèn)題，高校要做好預(yù)算管理，更好地為發(fā)展目標(biāo)服務(wù)，首先要真正確立預(yù)算管理的理念，在此基礎(chǔ)上再思考預(yù)算管理模式，最后再談具體的預(yù)算管理計(jì)劃?？梢?jiàn)，高校預(yù)算管理與戰(zhàn)略管理的許多方面是相關(guān)的，甚至有些方面是重疊的，即預(yù)算管理的某些職能就是戰(zhàn)略管理的某些職能。以中長(zhǎng)期預(yù)算來(lái)說(shuō)，它本身就應(yīng)是戰(zhàn)略管理的組成部分，組織的戰(zhàn)略規(guī)劃中要考慮中長(zhǎng)期資源的來(lái)源與配置，這完全可以用中長(zhǎng)期預(yù)算來(lái)替代，或者說(shuō)將中長(zhǎng)期預(yù)算納入戰(zhàn)略規(guī)劃之中。

從戰(zhàn)略層面思考有利于正確對(duì)待預(yù)算管理中的問(wèn)題與矛盾。對(duì)高校在預(yù)算管理中長(zhǎng)期形成的一些做法及問(wèn)題要實(shí)事求是，客觀分析，更要敢于正視，正確認(rèn)識(shí)，這是采取科學(xué)措施的前提。對(duì)現(xiàn)在看來(lái)預(yù)算管理中一些不科學(xué)的做法，如從戰(zhàn)略、全局與發(fā)展的角度去分析，這些做法可能是特定時(shí)期與背景的產(chǎn)物，可能都發(fā)生過(guò)積極的作用，我們要做的不是簡(jiǎn)單的批判和拋棄，而是要客觀分析當(dāng)時(shí)采取這些選擇的科學(xué)性，認(rèn)真評(píng)估其發(fā)生過(guò)的作用及產(chǎn)生的績(jī)效，并根據(jù)環(huán)境的變化分析出現(xiàn)問(wèn)題的原因，再在此基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整、優(yōu)化和完善。實(shí)際上，我們今天做的決策，無(wú)論現(xiàn)在如何正確，以后仍會(huì)有不適應(yīng)的時(shí)候，高校在以后的預(yù)算改進(jìn)中，仍要重復(fù)這樣的動(dòng)作，這樣才能保證預(yù)算管理是向著持續(xù)優(yōu)化的方向發(fā)展的。如果沒(méi)有戰(zhàn)略層面的思考，不能從全局的角度來(lái)分析某方面的問(wèn)題，其結(jié)果可想而知。另外，預(yù)算管理中始終存在一些矛盾，如長(zhǎng)期績(jī)效與短期績(jī)效、部門績(jī)效與整體績(jī)效、財(cái)務(wù)績(jī)效與非財(cái)務(wù)績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效與社會(huì)績(jī)效，有些矛盾還很尖銳，高校能否正確處理這些關(guān)系事關(guān)學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也只有從長(zhǎng)遠(yuǎn)與全局來(lái)思考這些問(wèn)題也才能正確處理這些關(guān)系。如以財(cái)務(wù)績(jī)效與非財(cái)務(wù)績(jī)效為例，如果高校過(guò)于看重短期的財(cái)務(wù)績(jī)效，在資源配置中就可能忽視教育質(zhì)量，一些高校用大班授課、減少實(shí)踐環(huán)節(jié)等節(jié)省成本的做法，違背了辦學(xué)的初衷，損害了社會(huì)效益，如果能從戰(zhàn)略的角度思考，就會(huì)認(rèn)識(shí)到這種做法必然會(huì)失去長(zhǎng)期的競(jìng)爭(zhēng)地位，所謂的經(jīng)濟(jì)效益根本無(wú)法得到保障，也就會(huì)正確處理這對(duì)關(guān)系和矛盾。從另一個(gè)角度看，這實(shí)際是高校選擇什么樣的預(yù)算理念的問(wèn)題，這本身就是戰(zhàn)略元素。

第二，實(shí)施以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的預(yù)算管理的基礎(chǔ)。

雖然《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》(財(cái)教[2012]488號(hào))第十條規(guī)定高等學(xué)校預(yù)算是年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，但設(shè)置了要根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃編制的前提，實(shí)際上隱含了戰(zhàn)略導(dǎo)向的意思。如前所述，如果從機(jī)械、教條、被動(dòng)的角度來(lái)看，完全可以理解為就是年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，如果從創(chuàng)造性地執(zhí)行法規(guī)的角度來(lái)看，完全可以將編制中長(zhǎng)期預(yù)算理解成為落實(shí)這個(gè)前提條件。退一步說(shuō)，不管法規(guī)如何定義預(yù)算，但至少?zèng)]有禁止編制中長(zhǎng)期預(yù)算，按照“法不禁止即可為”的原則，也是允許嘗試的?？上驳氖牵秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》對(duì)科學(xué)編制預(yù)算、設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會(huì)，增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)分配的科學(xué)性、建立經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效評(píng)價(jià)制度等方面進(jìn)行了方向性的規(guī)定，鼓勵(lì)在提高預(yù)算管理效率方面進(jìn)行探索。

近年來(lái)，學(xué)者們逐步重視高校預(yù)算管理研究，吳海鵬、張雪芹開(kāi)展了基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的高校預(yù)算管理研究，⑦邵純、張艷從戰(zhàn)略視角下對(duì)高校預(yù)算管理進(jìn)行了探討。⑧尤其是喬春華教授，他長(zhǎng)期從事高校財(cái)務(wù)管理領(lǐng)域的實(shí)踐與研究，既是高校財(cái)務(wù)管理的資深實(shí)踐者，也是高校財(cái)務(wù)管理的知名研究專家。2013年，喬教授的重要著作《高校預(yù)算管理研究》出版，是高校預(yù)算管理領(lǐng)域的豐碑性事件，標(biāo)志著其高校預(yù)算管理理論體系的形成。該著作對(duì)高校預(yù)算及其管理的概念、本質(zhì)、目標(biāo)、內(nèi)容、程序、方法等方面進(jìn)行了系統(tǒng)研究，尤其從戰(zhàn)略視角對(duì)其進(jìn)行了分析，為實(shí)施以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的預(yù)算管理奠定了較堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

從實(shí)踐層面看，各高校都在思考未來(lái)的發(fā)展方向和發(fā)展特色，實(shí)際上也都在思考發(fā)展過(guò)程中的瓶頸與對(duì)策，尤其是財(cái)力瓶頸。只要與高校校長(zhǎng)交流，就會(huì)發(fā)現(xiàn)校長(zhǎng)們對(duì)這些問(wèn)題滔滔不絕，說(shuō)明他們對(duì)這些問(wèn)題有深入的思考，相信這些思考也會(huì)對(duì)年度預(yù)算的編制產(chǎn)生影響，只不過(guò)這種具有長(zhǎng)期戰(zhàn)略性質(zhì)的預(yù)算更多僅存于高校主要領(lǐng)導(dǎo)的頭腦之中，沒(méi)有顯性化。另外，國(guó)外已經(jīng)有比較成熟的做法和經(jīng)驗(yàn)，如加拿大高校編制預(yù)算與學(xué)制相吻合，即某屆學(xué)生7年制，就編制7年預(yù)算。⑨

第三，以高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)需要進(jìn)行預(yù)算管理。

高校存在的核心價(jià)值是不斷培養(yǎng)更多、更優(yōu)秀的人才，長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)是形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這里特別要強(qiáng)調(diào)的是，預(yù)算是資源配置的手段，我們要思考為什么要配置資源呢？就是為了更好地服務(wù)于高校長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，預(yù)算管理沒(méi)有自己的目標(biāo)，它的目標(biāo)也是戰(zhàn)略目標(biāo)派生出來(lái)的，所以在預(yù)算管理上一定要為戰(zhàn)略目標(biāo)而管理，決不能為了管理而管理，如果為了管理而管理，就會(huì)形成為了面子而管理、為了管理者的權(quán)威而管理、為了某些利益群體的利益而管理的局面，其結(jié)果可想而知。

戰(zhàn)略導(dǎo)向預(yù)算管理的實(shí)施路徑

1.建立以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的預(yù)算管理體制

第一，完善高校管理體制。高校在預(yù)算管理中為什么不能以戰(zhàn)略為導(dǎo)向？這在一定程度上與我國(guó)高校的管理體制有關(guān)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)高校缺乏自主性，理性人決定了高校不會(huì)真正地思考長(zhǎng)期規(guī)劃，在預(yù)算管理方面容易產(chǎn)生臨時(shí)觀念，滿足于日常運(yùn)行和眼前日子好過(guò)，往往將預(yù)算看成是向上級(jí)爭(zhēng)取資源的工具，在預(yù)算編制上往往采取增量預(yù)算法，這種方法容易編制，也容易審查。高校內(nèi)部部門在爭(zhēng)取預(yù)算時(shí)情況類似。所以，政府層面應(yīng)推進(jìn)高校管理體制改革，加大高校自主權(quán)，建立優(yōu)勝劣汰機(jī)制，從體制上增加高校提高資源配置效率的動(dòng)力。

第二，完善高校戰(zhàn)略規(guī)劃。我國(guó)高校與政府同步，在發(fā)展的過(guò)程中都編制了5年規(guī)劃和中長(zhǎng)期規(guī)劃，但由于沒(méi)有編制中長(zhǎng)期預(yù)算，高校一般對(duì)未來(lái)的資源約束考慮不足，往往使得戰(zhàn)略規(guī)劃“雄心壯志”，甚至不切實(shí)際。這種不考慮資源約束與配置的所謂戰(zhàn)略規(guī)劃沒(méi)有實(shí)際意義。所以，應(yīng)將中長(zhǎng)期預(yù)算明確納入高校戰(zhàn)略規(guī)劃，或明確戰(zhàn)略規(guī)劃中應(yīng)具有中長(zhǎng)期預(yù)算的內(nèi)容。

第三，明確中長(zhǎng)期預(yù)算是年度財(cái)務(wù)收支預(yù)算的依據(jù)。在高校戰(zhàn)略規(guī)劃中納入中長(zhǎng)期預(yù)算之后，明確年度財(cái)務(wù)收支預(yù)算以中長(zhǎng)期預(yù)算為依據(jù)實(shí)際上就是落實(shí)預(yù)算管理的戰(zhàn)略導(dǎo)向，中長(zhǎng)期預(yù)算充當(dāng)了年度財(cái)務(wù)收支預(yù)算與戰(zhàn)略規(guī)劃之間的“橋梁”，它讓具體的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃與抽象的戰(zhàn)略規(guī)劃很好地連接起來(lái)。

第四，推動(dòng)財(cái)政部、教育部完善《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》。制度層面需要更進(jìn)一步，把隱含的一些戰(zhàn)略導(dǎo)向思想顯性化。或者可以先出臺(tái)一些不具強(qiáng)制力的指導(dǎo)準(zhǔn)則，以推動(dòng)高校在理念上、認(rèn)識(shí)上先行轉(zhuǎn)變，等時(shí)機(jī)成熟后再出臺(tái)強(qiáng)制性的規(guī)定。

2.引入以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的預(yù)算管理方法：平衡記分卡

平衡記分卡是羅伯特·卡普蘭與戴維·諾頓在20世紀(jì)90年代創(chuàng)立的一種績(jī)效評(píng)價(jià)體系，經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，已成為戰(zhàn)略管理的有力工具。平衡計(jì)分卡方法打破了傳統(tǒng)的只注重財(cái)務(wù)指標(biāo)的業(yè)績(jī)管理方法。平衡計(jì)分卡方法認(rèn)為，組織應(yīng)從四個(gè)角度審視自身業(yè)績(jī)：學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)、業(yè)務(wù)流程、顧客、財(cái)務(wù)。平衡記分卡將長(zhǎng)期目標(biāo)與短期目標(biāo)、財(cái)務(wù)目標(biāo)與非財(cái)務(wù)目標(biāo)整合在一個(gè)框架內(nèi)，兼顧了它們之間的平衡。

平衡記分卡特別適合運(yùn)用于高校預(yù)算管理。它的的引入，一方面能把抽象的使命和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為清晰的預(yù)算目標(biāo)，另一方面能夠形成一個(gè)完整的控制體系，從預(yù)算的編制到執(zhí)行到考評(píng)來(lái)實(shí)施高校戰(zhàn)略，并獲得相關(guān)反饋信息。⑩根據(jù)前面的分析，高校預(yù)算管理的主要問(wèn)題在于過(guò)于注重短期財(cái)務(wù)績(jī)效，而忽視長(zhǎng)期的非財(cái)務(wù)目標(biāo)，需要一個(gè)能將財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)、長(zhǎng)期與短期、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等方面整合到一個(gè)框架內(nèi)的方法，平衡記分卡無(wú)疑是非常恰當(dāng)?shù)姆椒?，它通過(guò)財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)等四個(gè)維度的設(shè)計(jì)，既有反映短期收支的財(cái)務(wù)成果指標(biāo)，又有顧客方面如學(xué)生滿意度、家長(zhǎng)滿意度、用人單位滿意度、社會(huì)滿意度這些反映長(zhǎng)期發(fā)展的指標(biāo)。平衡計(jì)分卡將短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)結(jié)合在一個(gè)系統(tǒng)中，各項(xiàng)支出的短期行為是否有利于長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在平衡計(jì)分卡中一目了然，大大改善了只重結(jié)果忽視過(guò)程的行為。要說(shuō)明的是，在實(shí)際的應(yīng)用中，高校不一定要死搬平衡記分卡中的三個(gè)維度的非財(cái)務(wù)長(zhǎng)期發(fā)展指標(biāo)，可以借鑒平衡記分卡的思想，根據(jù)高校的實(shí)際情況，設(shè)計(jì)適合的指標(biāo)體系。

①②⑤⑨喬春華：《我國(guó)高校預(yù)算存在10大問(wèn)題的理論思考》，《教育財(cái)會(huì)研究》2013年第4期。

③李林秀：《高校預(yù)算管理中亟待解決的“兩張皮”現(xiàn)象探討》，《教育財(cái)會(huì)研究》2007年第3期。

④劉璟：《高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題及對(duì)策》，《東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第2期。

⑥喬春華：《高校預(yù)算管理研究》，蘇州大學(xué)出版社，2013年，第19頁(yè)。

⑦吳海鵬、張雪芹：《基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的高校預(yù)算管理研究》，《會(huì)計(jì)之友》2011年第11期下。

⑧邵純、張艷：《戰(zhàn)略視角下的我國(guó)高校預(yù)算管理探討》，《湖南科技學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第10期。

〔責(zé)任編輯：程明〕

作者簡(jiǎn)介：儲(chǔ)錦超，江蘇經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院副院長(zhǎng)、高級(jí)會(huì)計(jì)師，cjc85282698@126.com。南京，211168；董必榮，管理學(xué)博士，南京審計(jì)學(xué)院財(cái)務(wù)部部長(zhǎng)、教授。南京，211815