公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的基本職能之一，公共服務(wù)力是政府提供公共服務(wù)的能力。城市基本公共服務(wù)滿意度是城市基本公共服務(wù)力的重要內(nèi)容，也是判斷城市基本公共服務(wù)力強弱的重要標(biāo)志。自2011年起，中國社會科學(xué)院馬克思主義研究院經(jīng)濟與社會建設(shè)研究室與華圖政信公共管理研究院組成課題組，研創(chuàng)了城市基本公共服務(wù)力評價指標(biāo)體系，通過對全國38個主要城市進(jìn)行大規(guī)模的城市基本公共服務(wù)滿意度調(diào)查，對相關(guān)城市的基本公共服務(wù)力進(jìn)行深度研究，旨在為促進(jìn)基本公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)化、全面化和均等化，提升政府公共服務(wù)能力，推動解決民生難題提供數(shù)據(jù)支撐、學(xué)術(shù)支持及政策建議。

2011年至今，本課題組在全國38個主要城市共組織大規(guī)模的基本公共服務(wù)滿意度問卷調(diào)查3次（每年一次），每次問卷總數(shù)超過20000份。本課題組2011年度和2012年度發(fā)布的《公共服務(wù)藍(lán)皮書》均引起各級政府和知名媒體的高度關(guān)注從而產(chǎn)生積極影響。相關(guān)部委與地方政府以不同方式向課題組咨詢提高基本公共服務(wù)能力的相關(guān)對策建議。書中提出的部分對策和建議也被相關(guān)部門以不同形式采納，成為政府文件或政策。如2012年公布的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》強調(diào)“基本公共服務(wù)力應(yīng)當(dāng)成為政府績效考核的重要指標(biāo)”，這與2011年度《公共服務(wù)藍(lán)皮書》中所強調(diào)的觀點“完善基本公共服務(wù)問責(zé)機制，增加基本公共服務(wù)績效考核在政府和干部政績考核中的權(quán)重”相一致。再如，2013年7月31日李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)，提出創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，放開公共服務(wù)領(lǐng)域市場準(zhǔn)入，釋放改革紅利，加快形成改善公共服務(wù)的合力，解決公共服務(wù)產(chǎn)品短缺、質(zhì)量和效率不高等問題。這與2012年度《公共服務(wù)藍(lán)皮書》提出要“切實提高公共服務(wù)投入的質(zhì)量和效率”，“向有權(quán)威、高質(zhì)量、負(fù)責(zé)任的第三方獨立機構(gòu)購買服務(wù)”的政策建議相契合。再如，2012年《公共服務(wù)藍(lán)皮書》發(fā)布后，打車難引起了社會的廣泛關(guān)注，中央電視臺、中國青年報、中新社等媒體對北京等地的打車難問題進(jìn)行了跟蹤報道。打車難問題引起了中央及地方領(lǐng)導(dǎo)同志的高度重視。習(xí)近平同志2013年2月8日走訪北京祥龍出租車公司，要求解決好打車難問題。北京市6月初調(diào)整出租車運價，通過價格杠桿刺激出租車供給，北京市的打車難得到一定緩解。

2013年，課題組根據(jù)以往兩次調(diào)查的經(jīng)驗和結(jié)果，優(yōu)化了基本公共服務(wù)力評價指標(biāo)體系及問卷，在全國38個主要城市發(fā)放問卷25000份，回收有效問卷19844份。調(diào)查研究聚焦于38個主要城市的基本公共服務(wù)滿意度，對相關(guān)城市的基本公共服務(wù)滿意度進(jìn)行了排名，對基本公共服務(wù)的醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、公共交通、公共安全、社保就業(yè)、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)、文化體育、公職服務(wù)九個方面也進(jìn)行了排名。使用“GDP對公共服務(wù)滿意度杠桿指數(shù)”、“公共服務(wù)滿意度上升指數(shù)”、“公共服務(wù)滿意度發(fā)展指數(shù)”等評估工具對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行縱向和橫向的立體式評估研究。在評價和研究的基礎(chǔ)上，為提高基本公共服務(wù)滿意度提出政策建議。

一、2013年我國城市基本公共服務(wù)滿意度雖然較以往有所提高，但總體水平較低

綜觀2011、2012、2013三年38個主要城市基本公共服務(wù)滿意度評價結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)（見圖3），2012年和2013年得分較2011年有明顯提高?；蚺c調(diào)查問卷優(yōu)化相關(guān)，2013年38個主要城市基本公共服務(wù)滿意度總體得分由2012年的59.70分略微下降至58.71分。基本公共服務(wù)要素滿意度與各城市基本公共服務(wù)滿意度得分總體還比較低且不夠均衡，這表明，城市基本公共服務(wù)水平和質(zhì)量不高，提升空間很大。

或與國家更加重視相關(guān)城市基本公共服務(wù)內(nèi)容的建設(shè)，2013年公共安全與基礎(chǔ)教育兩大要素滿意度上升。與2012年相比，公共交通、公共安全、基礎(chǔ)教育、社保就業(yè)四個要素的滿意度略有提升；38個城市當(dāng)中，共有17個城市基本公共服務(wù)滿意度在3年內(nèi)持續(xù)上升，多數(shù)城市2012年與2013年基本公共服務(wù)滿意度出現(xiàn)較小波動。

二、防止改革“內(nèi)輪差效應(yīng)”繼續(xù)擴大，提高城市基本公共服務(wù)滿意度的建議

為更好地促進(jìn)城市基本公共服務(wù)的發(fā)展，更好地保障和改善民生，更好地創(chuàng)新社會管理，更好地促進(jìn)社會建設(shè)，根據(jù)2013年城市基本公共服務(wù)滿意度評價結(jié)論，提出政策建議如下。

（一）針對當(dāng)前城市基本公共服務(wù)滿意度總體水平不高的狀況，迫切需要加快推進(jìn)社會改革，增加公共服務(wù)產(chǎn)品種類和數(shù)量，提高公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量和效率，提升改革溫度，打造溫暖型改革，打造公共服務(wù)的城鎮(zhèn)化，防止改革的“內(nèi)輪差效應(yīng)”繼續(xù)擴大

當(dāng)前，伴隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)軌，改革進(jìn)入深水區(qū)，改革的“內(nèi)輪差效應(yīng)”凸顯。所謂改革的“內(nèi)輪差效應(yīng)”就是指經(jīng)濟改革與社會改革不同步，社會改革滯后于經(jīng)濟改革?！皟?nèi)輪差”是指車輛轉(zhuǎn)彎時內(nèi)前輪轉(zhuǎn)彎半徑與內(nèi)后輪轉(zhuǎn)彎半徑之差。由于“內(nèi)輪差”的存在，車輛轉(zhuǎn)彎時，前、后車輪的運動軌跡不重合。在行車中如果只注意前輪能夠通過而忘記內(nèi)輪差，就可能造成后內(nèi)輪駛出路面或與其他物體碰撞的事故。對于中國這輛巨型卡車來說，在“轉(zhuǎn)彎”過程中，經(jīng)濟改革是前輪，社會改革是后輪。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善標(biāo)志著由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型成功實現(xiàn)。然而在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中，改革主要集中在經(jīng)濟領(lǐng)域，經(jīng)濟改革前輪轉(zhuǎn)彎較急，轉(zhuǎn)彎半徑較小，社會改革后輪在一定程度上被忽視，社會領(lǐng)域的改革相對滯后，公共服務(wù)不能適應(yīng)市場化改革的需要，在公共服務(wù)產(chǎn)品供給的種類、數(shù)量、質(zhì)量和效率上不能滿足廣大人民群眾的需要，相當(dāng)一些人，特別是下崗職工、失地農(nóng)民、流動的外出務(wù)工人員等弱勢群體利益受損，又因為公共服務(wù)不到位，感受不到改革溫暖，從而引發(fā)廣大人民群眾的不滿抱怨和社會暴戾，形成社會風(fēng)險，集聚社會矛盾，誘發(fā)社會沖突，改革的“內(nèi)輪差效應(yīng)”不斷顯現(xiàn)。

連續(xù)3年，超過60000份問卷的大規(guī)模城市基本公共服務(wù)滿意度調(diào)查結(jié)果顯示，城市基本公共服務(wù)的水平和質(zhì)量穩(wěn)中有升，但總體滿意度較低。2011—2013年城市基本公共服務(wù)滿意度平均得分分別只有54.03分、59.70分、58.71分都不到60分。這表明廣大人民群眾對城市基本公共服務(wù)還有更高的期待，政府應(yīng)當(dāng)以增加公共服務(wù)產(chǎn)品種類和數(shù)量，提高公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量和效率為主要目標(biāo)，加快推進(jìn)住房、養(yǎng)老、社保、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)方面的社會改革，提升改革的溫度，打造溫暖型改革，打造公共服務(wù)的城鎮(zhèn)化，警惕和防止土地的城鎮(zhèn)化，使社會改革與經(jīng)濟改革同步協(xié)調(diào)推進(jìn)，防止改革的“內(nèi)輪差效應(yīng)”進(jìn)一步擴大，從而有效防范和化解社會矛盾與社會風(fēng)險，保證社會的穩(wěn)定與和諧。

（二）以樹立政績考核的新導(dǎo)向為契機，在淡化GDP在政府政績考核中的比重的同時，盡快制定并出臺基本公共服務(wù)的國家標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系，以公共服務(wù)滿意度等指標(biāo)體系強化對地方政府的基本公共服務(wù)的評價考核

政績考核評價指標(biāo)體系是政府行為的指揮棒?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確強調(diào)：“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況?！?這表明中央開始樹立政績考核的新導(dǎo)向，著力淡化GDP在政績考核中的比重，同時強調(diào)政績考核要更加關(guān)注民生問題的解決效果。政府解決民生問題的能力從根本上說就是公共服務(wù)能力。因此，在政績考核中增加公共服務(wù)能力的考核也是改革政績考核評價指標(biāo)體系的應(yīng)有之意。

要增加公共服務(wù)力在政績考核中的比重，首先要解決用什么標(biāo)準(zhǔn)來考核政績的問題?！稕Q定》雖然強調(diào)要在完善考核評價體系中更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況等公共服務(wù)內(nèi)容，但未明確強調(diào)要加大其指標(biāo)比重。這意味著公共服務(wù)力的評價指標(biāo)體系還未成型，亟需盡快制定完善。因此，要根據(jù)《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》制定科學(xué)的政府基本公共服務(wù)力評價指標(biāo)體系，同時構(gòu)建包括基本公共服務(wù)指標(biāo)體系在內(nèi)的政府績效評價指標(biāo)體系，改革政績考核評價辦法，以基本公共服務(wù)力（ABPS）、公共服務(wù)滿意度、GDP對公共服務(wù)滿意的杠桿指數(shù)等指標(biāo)體系為依據(jù)，強化地方政府的公共服務(wù)評價。

其次要解決誰來考核政府政績的問題。要高度重視對基本公共服務(wù)進(jìn)行第三方評估，并通過對評估過程進(jìn)行檢查督導(dǎo)、對評估結(jié)果進(jìn)行實際運用等方式將其制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。要積極推進(jìn)評估業(yè)務(wù)外包，向有權(quán)威、高質(zhì)量、負(fù)責(zé)任的第三方獨立機構(gòu)購買服務(wù)，既可以節(jié)約政府公共服務(wù)評估的成本，又能避免政府既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，從而提高公共服務(wù)評估的客觀性和公信力。

（三）調(diào)查顯示公共服務(wù)財政投入與基本公共服務(wù)滿意度得分呈負(fù)相關(guān)，這表明公共服務(wù)方面財政投入的質(zhì)量和效率不高，建議重視培育和發(fā)揮社會組織、機構(gòu)和企業(yè)在公共服務(wù)產(chǎn)品供給中的積極性和主動性，通過購買公共服務(wù)的方式，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率

近年來，公共服務(wù)投入的增長并沒有帶來滿意度的明顯改善。我們對2010年公共服務(wù)方面財政投入占GDP比重的部分?jǐn)?shù)據(jù)與滿意度進(jìn)行了相關(guān)分析，分析結(jié)果顯示，兩者呈顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，相關(guān)系數(shù)為-0.464，這不意味著提高滿意度不需要財政投入，而是說明有些城市在公共服務(wù)方面財政投入的質(zhì)量和效率不高，花了錢也沒有讓老百姓滿意。

公共服務(wù)投入大，滿意度不高的原因在于當(dāng)前政事不分和政社不分，公共服務(wù)產(chǎn)品多為政府直接供應(yīng)和生產(chǎn)，對提供全面、高質(zhì)、高效的公共服務(wù)產(chǎn)品缺乏動力，心有余而力不足。相對而言，相關(guān)的社會組織、機構(gòu)和企業(yè)在提供某些公共服務(wù)產(chǎn)品方面具有較強的動力和較高的效率。因此，要按照政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政事、政社分開的要求，放開市場準(zhǔn)入，釋放改革紅利，凡社會能辦好的，盡可能交給社會力量承擔(dān)，加快形成改善公共服務(wù)的合力，使群眾得到更多便利和實惠。將適合市場化方式提供的養(yǎng)老、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育培訓(xùn)、評估調(diào)查等公共服務(wù)事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)，充分發(fā)揮這些組織、機構(gòu)和企業(yè)的積極性、靈活性和機動性，有效解決一些領(lǐng)域公共服務(wù)產(chǎn)品短缺、質(zhì)量和效率不高等問題。

（四）把基本公共服務(wù)要素的關(guān)注度作為改善民生的晴雨表，準(zhǔn)確把握保障和改善民生工作的重點

習(xí)近平同志明確要求：“按照守住底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)輿論的思路，做好保障和改善民生工作。”通過公眾對基本公共服務(wù)要素的關(guān)注度可以發(fā)現(xiàn)民生工作重點。近三年的調(diào)查顯示，2011年被關(guān)注前三位為公共住房、社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生；2012年被關(guān)注前三位為社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、公共住房；2013年被關(guān)注前三位為醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通、公共住房?？梢?，醫(yī)療衛(wèi)生和公共住房始終排在前三位是廣大人民群眾最關(guān)注的民生問題。

（五）在大數(shù)據(jù)時代，迫切需要加強政府基本公共服務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，提高基本公共服務(wù)能力建設(shè)的科學(xué)化水平

加強政府基本公共服務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集、統(tǒng)計和分析，有利于準(zhǔn)確把握基本公共服務(wù)建設(shè)的現(xiàn)狀，總結(jié)基本公共服務(wù)建設(shè)的經(jīng)驗，及時發(fā)現(xiàn)基本公共服務(wù)存在的問題，從而為科學(xué)制定基本公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃提供參考，提高基本公共服務(wù)能力建設(shè)的科學(xué)化水平。建議政府部門按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的要求，向社會公開基本公共服務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，確保公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強基本公共服務(wù)建設(shè)的公眾參與度，從而增強滿意度。

（責(zé)任編輯：劉夏伊）