●楊雅琴 李向民 羅禎浩

一、前言

我國1994 年分稅制改革通過“財權(quán)上收、事權(quán)下解”在央地政府間形成了收支非對稱的治理格局，加劇了地方政府尤其是省以下政府的財政壓力 （儲德銀和張鷺月，2023）。 分稅制后不久地方財政困難問題就開始顯現(xiàn)，總體來說，已經(jīng)出現(xiàn)三次較嚴重的基層財政困難，逐漸由簡單變?yōu)閺?fù)雜、 偶發(fā)現(xiàn)象變成局部問題、小口徑拓展到大范圍，潛藏著局部支付風(fēng)險的可能 （王振宇等，2020）。 近年來在國家稅費制度改革、國際貿(mào)易沖突、新冠疫情沖擊等多方面原因影響下， 更為嚴峻的地方財政困難正在發(fā)生。 而目前這次地方財政困難的風(fēng)險性主要表現(xiàn)在三個方面：一是時間緊，償債高峰期逼近。 近年我國實施積極財政政策，地方財政收支矛盾加劇，地方政府債務(wù)規(guī)模積累， 償債高峰期將在未來2—3 年內(nèi)到來。 若不能合理配置債務(wù)結(jié)構(gòu)， 在償債高峰時出現(xiàn)政府債務(wù)逾期、違約，將嚴重損害政府信譽。 同時，由于我國目前大量地方政府債務(wù)是以債券的形式舉借，在資本市場公開發(fā)行， 若政府債務(wù)違約，將可能危及金融機構(gòu)、企業(yè)、居民等市場主體，引發(fā)經(jīng)濟危機。 二是發(fā)生面廣， 地方財政困難現(xiàn)象發(fā)生普遍。 除經(jīng)濟落后地區(qū)存在財政困難外， 部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)也顯現(xiàn)出地方財政困難。 在中央財政同樣面臨收支壓力的情況下， 若地方財政普遍發(fā)生風(fēng)險，救助難度較大。 三是困難程度重，基層“三?！彪y。 部分地區(qū)保障基層“三?！币汛嬖诶щy，影響到基層公共財政職能履行。 財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，公共財政職能不能有效履行， 必將影響國家治理現(xiàn)代化和共同富裕目標的實現(xiàn)。

總之， 當前我國地方財政風(fēng)險，雖在地方，其危害性卻不容忽視。 應(yīng)積極采取各類可行方法，在短期中合理防范風(fēng)險，在長期中提升財政健康水平， 保障國家治理現(xiàn)代化有效實現(xiàn)。 筆者認為，加強人大預(yù)算審查監(jiān)督， 無論是對短期防范地方財政風(fēng)險， 還是長期提升財政健康水平，都有較大積極作用。 本文正是基于此，對當前我國防范地方財政風(fēng)險中人大預(yù)算審查監(jiān)督應(yīng)發(fā)揮的作用、當前實際情況及存在的問題進行分析，并提出政策建議。

二、文獻綜述

在政府預(yù)算的委托代理關(guān)系中，不完善的預(yù)算管理制度將導(dǎo)致財政預(yù)算軟約束以及預(yù)算信息透明度差等問題，進而使地方政府官員產(chǎn)生機會主義傾向，有選擇地通過擴張地方政府財政支出規(guī)模和舉債規(guī)模來謀取私利、尋求短期經(jīng)濟績效，使地方財政風(fēng)險增長（Kotera 等，2012；黃國橋和徐永勝，2011）。

加強政府預(yù)算管理能夠減少代理人的機會主義行為， 有利于遏制過度擴張的財政支出規(guī)模，約束地方政府預(yù)算超額膨脹，降低財政赤字水平，提高債務(wù)風(fēng)控能力，防范化解地方財政風(fēng)險（Blume 等，2011；陳志勇和陳思霞，2014；孫琳和桑寧，2018；吳敏等，2019）。 具體包括：提高預(yù)算管理的規(guī)范性， 公民參與政府預(yù)算決策過程，財政陽光透明，以及中期預(yù)算等良好的預(yù)算制度安排。 在上述措施中，人大都有不可推卸的責(zé)任。

第一，人大預(yù)算審查監(jiān)督是確保地方財政規(guī)范性，防范地方財政風(fēng)險的有力措施。 人大預(yù)算審查監(jiān)督可以發(fā)現(xiàn)地方財政可能存在的問題，提高地方財政管理水平，確保財政資源的合理配置和使用，從根源上預(yù)防地方財政風(fēng)險點萌芽。 加強人大預(yù)決算審查監(jiān)督，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要抓手 （徐浩璐，2022）。

第二，公民參與式預(yù)算難以在縣及以上層級發(fā)揮有效的審查監(jiān)督作用，人大應(yīng)承擔更多的審查監(jiān)督職責(zé)。基層的參與式預(yù)算雖然已有豐富多樣的實踐， 但也面臨著諸多現(xiàn)實困境 （童光輝等，2022），如信息渠道有限、公眾關(guān)注度和參與度不高（馬洪范和羅姍，2020），缺少切實可行的程序路徑和制度保障（劉洲，2015；程國琴，2019）等， 導(dǎo)致其在縣級及以上層面難以有效發(fā)揮作用。 更重要的， 對于縣級及以上層級的預(yù)算決策，在面對轄區(qū)內(nèi)大量居民時，公眾集體決策難以達到有效一致的決策結(jié)果，其時間和資金成本還很高。 這時，就需要人大更多地承擔預(yù)算審查監(jiān)督的職責(zé)。

第三，陽光透明的財政有利于提高財政安全水平，而人大則是財政透明的有效推手，可以通過推進財政信息公開防范地方財政風(fēng)險。 政府運行過程中的透明度是宏觀經(jīng)濟和整體財政可持續(xù)的重要前提（Kopits 和Craig，1998），財政透明度與國家財政平衡狀況有正相關(guān)關(guān)系（Benito 和Bastida，2009）， 與政府財政風(fēng)險有負相關(guān)關(guān)系。財政透明度越高， 公共債務(wù)和赤字水平越低（Alt和Lassen，2006），主權(quán)債務(wù)利率和債務(wù)成本越低（Bastida 等，2015）。 我國《憲法》《監(jiān)督法》等法律賦予各級人大預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)，人大應(yīng)當積極監(jiān)督并推進各級財政信息公開透明。

第四，人大預(yù)算審查監(jiān)督與中期預(yù)算是監(jiān)督主體與監(jiān)督內(nèi)容的關(guān)系：兩者的核心內(nèi)容都是重點領(lǐng)域和支出。 中期預(yù)算是一個為期三至五年的滾動、具有約束力的支出框架，它為政府和政府各部門提供每個未來財政年度支出預(yù)算務(wù)必遵守的財政約束 （楊雅琴，2015）。 2014 年10 月8日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》， 要求我國中期預(yù)算與國家發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，以降低財政風(fēng)險。 從中期預(yù)算的規(guī)范管理來說，應(yīng)由人大審批和監(jiān)督中期預(yù)算。 審查監(jiān)督的側(cè)重點在于中期預(yù)算和國家發(fā)展規(guī)劃的銜接性以及風(fēng)險情況，也就是國家發(fā)展相關(guān)的重點領(lǐng)域和支出。

最后，我國國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)決定了防范基層財政風(fēng)險是人大預(yù)算審查監(jiān)督的天然職能之一。 國家治理是現(xiàn)代化國家的特有概念（俞可平，2000），是國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動主體為增進公共利益、維護公共秩序，在一國范圍內(nèi)對社會公共事務(wù)的合作管理（何增科，2014）。 而國家治理體系是一個制度體系，包括國家的行政體制、經(jīng)濟體制和社會體制。 要實現(xiàn)善治，就必須實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化，具體包括五個方面的要求：公共權(quán)力運行的制度化和規(guī)范化、民主化、法治、效率、協(xié)調(diào)（俞可平，2014）。 其中，規(guī)范化、法制化和民主化建設(shè)是推進國家治理體系現(xiàn)代化的過程中必然要推進的內(nèi)容（薛瀾等，2015）。

以上規(guī)范化、法制化和民主化是我國最高權(quán)力機關(guān)——人大的基本職責(zé)。 首先，人大監(jiān)督職能的發(fā)揮促進國家治理體系規(guī)范化。 我國人大的監(jiān)督權(quán)是《憲法》賦予的神圣權(quán)利和義務(wù)，在規(guī)范地方政府財政收支行為和強化政府預(yù)算管理中具有不可替代的重要地位（鄧力平，2017），可以防止權(quán)力失范、權(quán)力濫用、權(quán)力異化等（田鵬穎，2022）。 其次，人大立法為國家治理體系法制化提供法律保障。 人大是我國立法機關(guān)，是推進中國法治發(fā)展的重要動力來源（劉建軍等，2009）。 再次，全過程人民民主的人大制度是國家治理體系民主化的前提保障。民主是現(xiàn)代國家治理體系的本質(zhì)特征，是區(qū)別于傳統(tǒng)國家治理體系的根本所在（俞可平，2014）。 我國人大制度中的決策、管理和監(jiān)督等都是為建立一個人民民主專政的社會主義國家，服務(wù)于社會公眾的愿望和利益，進而推動國家治理體系的現(xiàn)代化和民主化。

綜上，地方財政風(fēng)險是關(guān)系到一國公共財政安全的基本且重大的問題。人大作為現(xiàn)代化國家治理體系的組成部分，在預(yù)算審查監(jiān)督中積極參與地方財政風(fēng)險防范是人大的職能所在。人大預(yù)算審查監(jiān)督可以從財政資金管理的規(guī)范性、透明性、約束性等方面防范地方財政風(fēng)險。 本文正是由此出發(fā)，期望通過探究當前地方人大預(yù)算審查監(jiān)督在防范地方財政風(fēng)險中所發(fā)揮的作用，發(fā)現(xiàn)并分析存在的問題，最后提出政策建議。

三、 云南人大預(yù)算審查監(jiān)督在防范地方財政風(fēng)險中的現(xiàn)實作用

黨的十九大以來，通過人大預(yù)算審查監(jiān)督遏制地方財政風(fēng)險得到黨中央國務(wù)院高度重視，在多項制度安排中強調(diào)人大預(yù)算審查監(jiān)督對于防范化解財政風(fēng)險、 保障財政可持續(xù)性的重要作用。如：2018 年《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》強調(diào)要加強人大對政府債務(wù)的審查監(jiān)督；2021 年《關(guān)于加強地方人大對政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見》要求人大對政府債務(wù)預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算等依照法律規(guī)定的程序和審查監(jiān)督的內(nèi)容以及債務(wù)管理要求進行審查和批準，對資金使用和項目實施情況進行全過程和全面監(jiān)督；同年，《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》 強調(diào)各級政府、各部門要依法接受各級人大及其常委會的監(jiān)督等。可見， 我國人大預(yù)算監(jiān)督受重視程度逐步提高，改革內(nèi)容不斷深化， 預(yù)算監(jiān)督體系逐步完善，監(jiān)督的權(quán)威性和約束力日益加大（樊麗明，2022）。

為貫徹落實中央精神，云南省對加強人大監(jiān)督、 防范化解基層財政風(fēng)險也做出多方嘗試，主要包括：

第一，健全完善云南省各級人大加強預(yù)算審查監(jiān)督的法律法規(guī)。 云南省自2015 年開始，先后出臺多項地方性法規(guī)，為省內(nèi)各級人大加強預(yù)算審查監(jiān)督提供法律依據(jù)。 主要包括：2018 年出臺《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的實施意見》和《云南省人民政府關(guān)于進一步深化預(yù)算改革加強預(yù)算管理的意見》；2022 年出臺《云南省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定》和《云南省預(yù)算審查監(jiān)督條例（修訂）》；2023 年出臺《關(guān)于進一步加強財會監(jiān)督工作的實施方案》等。

第二，調(diào)整預(yù)算資金的審查監(jiān)督重點，強化預(yù)算審查監(jiān)督。 近年來，云南省人大將預(yù)算資金審查監(jiān)督重點放在七個方面：一是上年度批準的預(yù)算執(zhí)行、資金使用績效和財政政策措施的落實等情況；二是上年度批準的省級預(yù)算執(zhí)行、部門預(yù)算執(zhí)行、 重大建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行、 政府債務(wù)、國有資產(chǎn)管理、社保基金管理等審計情況，以及加強和改進預(yù)算管理的意見； 三是預(yù)算調(diào)整的原因、數(shù)額、資金來源、用途、政策依據(jù)和績效目標等；四是當年預(yù)算執(zhí)行情況，以及財政資金保障重點、緩解基層財政困難、落實中央財政政策等方面的措施， 存在的問題和下一步工作打算； 五是上年度預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告中指出問題整改情況、 繼續(xù)整改的主要措施和整改時限、存在的問題及其原因，以及加強審計查出問題整改的意見；六是上年度批準專項預(yù)算資金來源、 項目安排和績效目標等；七是新增專項債券額度、分配方案、項目安排和績效目標等。

以上審查監(jiān)督工作，除傳統(tǒng)的人代會期間的審查監(jiān)督、聽取相關(guān)部門的匯報、跟蹤監(jiān)督等形式外，云南省人大還會以專題調(diào)研、執(zhí)法檢查、專題詢問或質(zhì)詢等形式開展審查監(jiān)督。 例如，云南省人大常委會每年2 次開展債券資金管理使用情況調(diào)研；2020 年9 月1 日云南省人大常委會到省財政廳開展《云南省預(yù)算審查監(jiān)督條例》執(zhí)法檢查，聽取省人民政府關(guān)于貫徹實施預(yù)算審查監(jiān)督條例的匯報①。 2023 年8 月至10 月間，云南省人大常委會到玉溪、普洱、大理、麗江等地開展專題調(diào)研，了解基層“三?！?、企業(yè)國有資產(chǎn)管理和專項債券使用績效等情況②。

第三，加強地方政府債務(wù)審查監(jiān)督，減少地方政府債務(wù)風(fēng)險集聚、擴大。 云南省人大對地方政府債務(wù)的審查監(jiān)督重點通常放在：一是舉債總限額和年度舉債規(guī)模、債務(wù)余額；二是舉債用途、可行性、償還期限，各項債務(wù)風(fēng)險指標；三是重大建設(shè)項目舉債的，應(yīng)將項目先報同級人大及其常委會審查批準；四是加強債務(wù)限額和新增債務(wù)合理性審查；五是加強一般債務(wù)項目合規(guī)性審查和專項債務(wù)項目科學(xué)性審查；六是加強對政府債務(wù)預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案形式合規(guī)性審查； 七是加強對專項債券支出執(zhí)行情況的監(jiān)督，促進專項債券支出執(zhí)行進度提升、資金使用績效等情況進行專項監(jiān)督審查。

例如，2023 年4 月至5 月間， 云南省人大常委會赴楚雄州、昆明市、保山市和文山州等地，對省委《關(guān)于加強人大對政府債務(wù)審查監(jiān)督的實施意見》貫徹落實情況、財政運行總體情況、專項債券項目審批管理情況、投融資平臺公司運營和負債情況等進行專題調(diào)研， 了解政府法定債務(wù)、政府隱性債務(wù)、專項債券情況③。

第四，不斷完善云南省人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的監(jiān)督、分析、預(yù)警功能，對地方財政風(fēng)險的防范做到精準有效。 一是提高數(shù)據(jù)的時實性，云南省人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)采取接入財政、稅務(wù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，主動抓取相關(guān)數(shù)據(jù)的形式，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的及時更新，能夠為省人大監(jiān)督預(yù)算、債務(wù)執(zhí)行情況提供實時有效的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。二是提升監(jiān)測指標的科學(xué)性和系統(tǒng)性，云南省人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的監(jiān)測指標體系包含指標多達260 余項④，且在不斷完善、細化當中。 三是擴大聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)監(jiān)測覆蓋的全面性。云南省人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)于2017 年12 月正式上線運行；2019 年，全面覆蓋了州市縣，成為預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的“云南樣本”（孔令影等，2021）。

四、地方人大預(yù)算審查監(jiān)督存在的問題

總體來看，我國地方人大預(yù)算監(jiān)督在防范地方財政風(fēng)險方面確實發(fā)揮了積極作用，守住了堅決不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。但是，在地方人大預(yù)算監(jiān)督中仍存在一些問題。

（一）地方人大預(yù)算審查監(jiān)督范圍未根據(jù)債務(wù)變化而及時調(diào)整和拓展，可能忽視潛在風(fēng)險的產(chǎn)生及增長

按我國預(yù)算管理要求， 地方人大預(yù)算審查監(jiān)督范圍覆蓋全口徑政府財政資金。 其中，對地方政府債務(wù)的審查監(jiān)督主要集中于限額內(nèi)債務(wù)，是以債券為主體的一般和專項債務(wù)。 監(jiān)督的內(nèi)容包括債務(wù)限額、債務(wù)規(guī)模、債務(wù)期限、債務(wù)用途等。 我國地方政府債務(wù)限額由國務(wù)院制定，制定債務(wù)限額時全面考慮到各地的財力水平、宏觀經(jīng)濟形勢、債務(wù)風(fēng)險等因素，并報經(jīng)全國人大審批。 所下達的各地政府債務(wù)限額是在各地財政能承受的規(guī)模之內(nèi)， 而且這部分債務(wù)均處于人大、財政、審計和社會公眾的監(jiān)督之下，通常來說風(fēng)險水平較低。

然而，2018 年以來，我國地方政府除一般和專項債務(wù)外，還存在違規(guī)舉借、新增隱性債務(wù)的情況。 具體包括：要求國有企業(yè)墊資建設(shè)、通過國有企業(yè)舉債融資、 要求代理銀行墊付資金且長期未清算等⑤。 與限額內(nèi)債務(wù)相比，這類新增隱性債務(wù)風(fēng)險性更大：一是債務(wù)規(guī)模難以控制，風(fēng)險隨之增長。 在2023 年11 月財政部通報的八起隱性債務(wù)案例中，規(guī)模從4.32 億元至214.8億元不等⑥。 其中， 廣西柳州市2018 年至2021年6 月間形成新增隱性債務(wù)176.95 億元， 柳州市2022 年一般公共預(yù)算收入僅151.2 億元，政府性基金收入211.37 億元⑦。三年新增隱性債務(wù)與2022 年以上兩項財政收入之和的比值約50%，新增的隱性債務(wù)規(guī)模相對較大。 二是債務(wù)隱蔽性強， 風(fēng)險更強， 也更難以發(fā)現(xiàn)并引起重視。 新增隱性債務(wù)通過國有企業(yè)墊資建設(shè)、國有企業(yè)舉債融資等形式舉借， 在政府預(yù)算中不顯示，但形成事實上的政府償還責(zé)任。 這類債務(wù)由于隱蔽性強、難被發(fā)現(xiàn)，其風(fēng)險性更強。

所以，人大對地方政府債務(wù)的監(jiān)督若僅集中于限額內(nèi)債務(wù)，則可能會忽視隱藏的地方政府債務(wù)風(fēng)險，不利于地方財政風(fēng)險防控。

（二）地方人大監(jiān)督更側(cè)重于資金程序性監(jiān)督、合規(guī)性監(jiān)督以及績效結(jié)果監(jiān)督，對項目績效的事前監(jiān)督仍有不足

地方人大通過提前介入實施預(yù)算初審、重點資金和債券項目的資金安排分配等全面提升了人大對地方財政資金的監(jiān)督。但是監(jiān)督更側(cè)重于程序性監(jiān)督、合規(guī)性監(jiān)督以及績效結(jié)果。例如，預(yù)算調(diào)整是否經(jīng)過相關(guān)審批程序，債券項目是否按要求推進執(zhí)行進度等。 對于績效結(jié)果的事后監(jiān)督，即使結(jié)果不好，也無法糾正已經(jīng)支出的資金，造成資金浪費。

從近年政府債券投資項目績效水平來看，對項目績效的事前審查監(jiān)督正是人大預(yù)算審查監(jiān)督不足的方面。一是項目收益水平的事前審查監(jiān)督不足，導(dǎo)致部分項目實施后收益不能彌補償債需求。 部分項目在規(guī)劃及入庫時，偏離項目實際收益能力，刻意高估項目收益，使項目收益看似能夠彌補債券還本付息， 但其實際償債能力不足。 二是項目具體建設(shè)、實施內(nèi)容的事前審查監(jiān)督不足，導(dǎo)致項目整體收益水平低，同時項目建設(shè)內(nèi)容與債券性質(zhì)不相符。 例如，將市政道路建設(shè)項目和收益性項目分不同標段打包，按一個項目發(fā)行專項債券籌資建設(shè)。無收益的市政道路建設(shè)項目在整個建設(shè)項目中必將拉低項目整體收益水平，也與專項債券籌集的資金應(yīng)投資于有收益項目的基本要求不符。

項目績效水平低是地方財政風(fēng)險的重要來源之一。 首先，公益性項目績效水平低，則說明資金預(yù)算編制、管理和執(zhí)行不合理，項目庫建設(shè)質(zhì)量低，公共財政資金浪費，與我國在財政壓力增長的宏觀背景中需要提高財政資源使用效率的要求背道而馳。 其次，專項債券投資的項目績效水平低， 一方面造成財政投入資本金的低效和浪費，產(chǎn)生財政投資負擔；另一方面直接影響到項目債券還本付息，可能引起地方政府債務(wù)違約，甚至觸發(fā)財政風(fēng)險。 最后，PPP 項目績效水平低， 影響社會投資方的企業(yè)收益能力，不利于市場經(jīng)營主體的正常運營以及公平參與市場競爭， 對社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)產(chǎn)生負面影響。

所以， 人大預(yù)算監(jiān)督若僅限于程序性監(jiān)督、合規(guī)性監(jiān)督以及績效結(jié)果監(jiān)督，而對項目績效的事前監(jiān)督不足， 將不能及時發(fā)現(xiàn)地方財政風(fēng)險，也不利于地方財政風(fēng)險防控。

在工業(yè)化和城市化加快發(fā)展的進程中，人類向自然水體排放的生產(chǎn)和生活廢水越來越多，自然地表和地下水體受到越來越嚴重的污染，一些自然水體已經(jīng)喪失了供水功能。在這樣的背景下，如果水權(quán)只是規(guī)定水量而不限定水質(zhì)，很可能水權(quán)賦予的水量被污染而不能利用，所謂水權(quán)就失去了意義。因應(yīng)現(xiàn)實的情況改變，水權(quán)的界定不但需要限定水量，還需要限定水質(zhì)。只有這樣，才能保障水權(quán)權(quán)益，才能保證正常的用水秩序。

（三）人大預(yù)算監(jiān)督約束力較弱，審查監(jiān)督所提出的意見及建議不能得到及時有效整改

人大預(yù)算監(jiān)督過程中，若發(fā)現(xiàn)問題會提出意見及建議，能對前期未發(fā)現(xiàn)的問題進行及時調(diào)整和修正。 但是，現(xiàn)有法律法規(guī)缺少對人大意見建議落實情況進行跟蹤的規(guī)定，部分地方政府在收到人大意見及建議時不會及時落實整改，導(dǎo)致地方財政風(fēng)險不斷積累、擴大。

五、政策建議

針對我國地方人大預(yù)算監(jiān)督中存在的問題，本文認為應(yīng)按照依法監(jiān)督、先預(yù)算后支出、民主決策、預(yù)算平衡、量入為出、績效導(dǎo)向等原則，采取以下具體措施發(fā)展和完善預(yù)算監(jiān)督制度，逐步推動人大監(jiān)督職能由程序化邁向?qū)嵸|(zhì)化，維護預(yù)算的約束力和實效性。

（一）突破以一般債務(wù)和專項債務(wù)監(jiān)督為主的監(jiān)督內(nèi)容，將人大預(yù)算監(jiān)督防范風(fēng)險的作用在風(fēng)險管控鏈條中向前移

由于限額內(nèi)一般債務(wù)和專項債務(wù)的風(fēng)險性相對較低，而地方政府已經(jīng)出現(xiàn)新增隱性債務(wù)的行為，人大預(yù)算監(jiān)督仍以一般債務(wù)和專項債務(wù)監(jiān)督為主，將不能有效防范地方財政風(fēng)險。 針對現(xiàn)有新增隱性債務(wù)的情況，應(yīng)將人大預(yù)算監(jiān)督在地方財政風(fēng)險管控中的作用向前移。 具體包括：一是將人大在基層財政風(fēng)險中的監(jiān)督職責(zé)和監(jiān)督范圍拓展到對全部地方政府舉債行為，包括國有企業(yè)墊資建設(shè)、通過國有企業(yè)舉債融資、代理銀行墊付資金等。 二是項目開始實施前的籌備情況，包括項目各出資方的資金實際到位率、項目土地準備、環(huán)境評估等。 該內(nèi)容的監(jiān)督是為確保項目已處于充分準備狀態(tài)，避免“資金等項目”，相關(guān)責(zé)任方承擔著資金成本，但項目遲遲不能開工，使得項目成本負擔增加。

（二）聘請向人大負責(zé)的第三方機構(gòu)，開展預(yù)算項目的可行性評估

鑒于項目可行性評估的專業(yè)性以及人大專業(yè)評估人員不足的現(xiàn)實情況， 可聘請第三方機構(gòu)，向人大負責(zé)，開展預(yù)算項目可行性評估。重點評價項目成本收益情況： 一是項目未來收益水平，比較分析項目申報方填報的收益水平是否科學(xué)合理，是否具有可靠收益來源，項目收益是否被高估等。 二是項目建設(shè)成本是否具有經(jīng)濟性，分析評價項目建設(shè)成本支出與市場平均水平是否一致，成本支出和建設(shè)規(guī)模是否一致，以及是否存在成本高估或低估等。

（三）將人大對地方政府債務(wù)的監(jiān)督和預(yù)算績效監(jiān)督相結(jié)合，以績效為重點開展監(jiān)督，防范債務(wù)風(fēng)險

績效水平低是很多公共項目產(chǎn)生風(fēng)險的重要原因，對于用債務(wù)投資的項目，績效水平更是影響到地方政府未來收益能力以及償債能力。根據(jù)2018 年《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》精神，財政支出績效是人大預(yù)算監(jiān)督的重要內(nèi)容之一。對地方政府債務(wù)的監(jiān)督， 也應(yīng)從程序性監(jiān)督和合規(guī)性監(jiān)督，轉(zhuǎn)向項目績效監(jiān)督，促進公共支出項目績效水平整體提升，從而提高地方財政效能，防控地方財政風(fēng)險。一是要明確債務(wù)監(jiān)督與績效監(jiān)督相結(jié)合的基本方案。包括債務(wù)投資項目前期的績效水平論證、績效目標和績效水平評估測算、項目建設(shè)完成后績效水平不達標的原因分析以及問責(zé)辦法等。二是要進一步完善人大預(yù)算監(jiān)督中債務(wù)相關(guān)的績效指標，從項目成本收益、資金執(zhí)行進度等多維度考察債務(wù)績效水平。

（四）法治建設(shè)先行，為地方人大通過強化預(yù)算審查監(jiān)督防范地方財政風(fēng)險提供法律依據(jù)

一是進一步明確地方人大對地方政府債務(wù)的監(jiān)督范圍和監(jiān)督內(nèi)容，將現(xiàn)有一般債務(wù)和專項債務(wù)監(jiān)督拓展到對地方政府舉債行為的監(jiān)督；二是明確在地方人大監(jiān)督過程中所提出相關(guān)問題的整改意見和建議的落實辦法，以及整改后的跟蹤監(jiān)督，確保人大所提的意見和建議得到地方政府的充分重視。

注釋：

①資料來源：王樹芬率隊到省財政廳開展《云南省預(yù)算審查監(jiān)督條例》執(zhí)法檢查，網(wǎng)址：https：//www.ynrd.gov.cn/html/2020/falvjiandu_0902/9940.html。

②資料來源：省人大常委會預(yù)算工作委員會到玉溪、普洱、大理開展專題調(diào)研，網(wǎng)址：https：//www.ynrd.gov.cn/html/2023/gongzuojiandu_1023/24581.html； 省人大常委會預(yù)算工作委員會赴麗江、紅河開展專題調(diào)研，網(wǎng)址：https：//www.ynrd.gov.cn/html/2023/gongzuojiandu_0901/23915.html； 省人大常委會預(yù)算工委調(diào)研組到文山州開展企業(yè)國有資產(chǎn)管理和部分園區(qū)專項債券使用績效專題調(diào)研，網(wǎng)址：https：//www.ynrd.gov.cn/html/2023/gongzuojiandu_0228/21040.html；【審議現(xiàn)場】怎么做好“三?！惫ぷ?？ 來聽聽這場審議會上的建議， 網(wǎng)址：(https：//www.ynrd.gov.cn/html/2021/changweihuihuiyi_0527/12585.html； 省人大常委會預(yù)算工委專題調(diào)研中央直達資金管理使用情況和基層“三?！鼻闆r，網(wǎng)址：https：//www.ynrd.gov.cn/html/2020/gongzuojiandu_1022/10189.html。

③材料來源：省人大常委會預(yù)算工委開展《關(guān)于加強人大對政府債務(wù)審查監(jiān)督的實施意見》落實情況的督察調(diào)研， 網(wǎng)址：https：//www.ynrd.gov.cn/html/2023/gongzuojiandu_0516/22441.html；省人大常委會預(yù)算工委到楚雄州開展地方政府債務(wù)管理情況專題調(diào)研， 網(wǎng)址：https：//www.ynrd.gov.cn/html/2023/gongzuojiandu_0414/21978.html。

④數(shù)據(jù)來源：孔令影，段發(fā)達，田宇.云南人大：深化預(yù)算績效監(jiān)督出新招[J].中國人大，2021，(13)：42-43.

⑤中國新聞網(wǎng).中國財政部通報八起隱性債務(wù)問責(zé)典型案例. 網(wǎng)址：https：//www.chinanews.com/cj/2023/11-06/10107161.shtml。

⑥數(shù)據(jù)來源同上。

⑦柳州市一般公共預(yù)算收入和政府性基金收入數(shù)據(jù)來源于《柳州市全市與市本級2022 年預(yù)算執(zhí)行情況和2023 年預(yù)算草案的報告》， 網(wǎng)址：http：//lzscz.liuzhou.gov.cn/zwgk/fdzdgknr/czyjsgk/zfys/zfys2023/t19700101_3213041.shtml。