林明茗

（福建農(nóng)林大學(xué)計劃財務(wù)處 福建福州 350002）

農(nóng)業(yè)院校是我國高等教育的重要組成部分。近年來，國家對高等教育的投入大幅度增加，但經(jīng)費緊張仍是困擾高等農(nóng)業(yè)院校的一大問題，加強(qiáng)對高等農(nóng)業(yè)院校內(nèi)部經(jīng)費科學(xué)配置的研究，對緩解高等農(nóng)業(yè)院校經(jīng)費緊張、實現(xiàn)健康發(fā)展有重要的意義。

一、加強(qiáng)高等農(nóng)業(yè)院校內(nèi)部經(jīng)費科學(xué)配置的重要性

（一）解決高等農(nóng)業(yè)院校經(jīng)費不足的重要途徑

首先，高等農(nóng)業(yè)院校的性質(zhì)，決定了其專業(yè)設(shè)置和研究方向主要以農(nóng)業(yè)為主。而農(nóng)業(yè)技術(shù)成果在一定時期內(nèi)不易形成成熟的技術(shù)市場，科技成果轉(zhuǎn)化慢，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)高校教育經(jīng)費相對不足。其次，農(nóng)業(yè)院校大多位于邊遠(yuǎn)地區(qū)，離大城市較遠(yuǎn)，需要自主出資建設(shè)的項目繁多，財務(wù)負(fù)擔(dān)較重。此外由于社會資金大多不愿進(jìn)入農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)高校，加之農(nóng)業(yè)科技成果的培育及轉(zhuǎn)化周期長、轉(zhuǎn)化效益具有不確定性，農(nóng)業(yè)高校也很難通過對科技成果的推廣獲得較大的收益。因此，與其他類型的院校相比，農(nóng)業(yè)院校經(jīng)費存在先天性的不足，加強(qiáng)高等農(nóng)業(yè)院校內(nèi)部經(jīng)費科學(xué)配置成為彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)院校經(jīng)費不足的重要途徑。

（二）適應(yīng)高等農(nóng)業(yè)院校發(fā)展新形勢的必然要求

我國高等教育向普及化、信息化和國際化方向不斷發(fā)展，對我國高等農(nóng)業(yè)院校內(nèi)部經(jīng)費配置提出了許多新的要求。一是高等教育普及化對農(nóng)業(yè)院校內(nèi)部經(jīng)費配置提出了新要求。隨著我國高等教育進(jìn)入普及化階段，高校在校生規(guī)模不斷增大，高校內(nèi)部資源短缺的問題也逐漸被放大，因此高校需要從內(nèi)部入手，進(jìn)行科學(xué)的內(nèi)部經(jīng)費配置。二是高等教育信息化對農(nóng)業(yè)院校內(nèi)部經(jīng)費配置提出了新要求。高等教育信息化的發(fā)展，使得包括高等農(nóng)業(yè)院校在內(nèi)的所有高校內(nèi)部資源的重要作用不僅體現(xiàn)在其價值高、投資多和作用大這一“量”的方面，更體現(xiàn)在教育設(shè)備數(shù)字化程度提高、技術(shù)含量增大、更新?lián)Q代加快和人才培養(yǎng)模式、教學(xué)方式、教學(xué)內(nèi)容全面改革這一“質(zhì)”的層面，這就要求高校投入更多資金、配置以適應(yīng)該變化。三是高等教育國際化對農(nóng)業(yè)院校內(nèi)部經(jīng)費配置提出了新要求。在加入WTO后，我國高等教育已與國際接軌，高校會面臨來自于世界各個國家高校的競爭壓力，高校內(nèi)部資源這一高校核心競爭力就顯得更為重要。

二、高等農(nóng)業(yè)院校內(nèi)部經(jīng)費配置效益低的表現(xiàn)及原因

（一）經(jīng)費配置結(jié)構(gòu)不合理

一是重硬件輕軟件。目前，我國高校經(jīng)費分配過分偏重硬件設(shè)施建設(shè)，注重硬件建設(shè)而輕視軟件建設(shè)，不但使高校經(jīng)費使用效益低下，更使高校內(nèi)部缺乏凝聚力，從而影響辦學(xué)質(zhì)量。二是重管理輕學(xué)術(shù)。管理性資源占據(jù)較大比例，行政人員比例大，占用了高校較多資源。三是重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，資源配置集中度不足。高校內(nèi)部教育資源配置集中度不夠，缺乏總體建設(shè)和重點建設(shè)目標(biāo)，分配平均，小而散，科研缺乏大項目，學(xué)科形不成大平臺，這些都在一定程度上阻礙了高校的學(xué)科建設(shè)，影響了學(xué)校的教學(xué)和科研水平。四是激勵評估不到位。一方面高校更加關(guān)注如何增加產(chǎn)出，而忽視了如何對合理的資源配置進(jìn)行評估和激勵，造成重產(chǎn)出輕投入；另一方面，高校進(jìn)行評估和激勵的方法并不完善，并且缺少有效的評估標(biāo)準(zhǔn)。

（二）存量資產(chǎn)利用效率不高

存量資產(chǎn)主要指高校的大型儀器與設(shè)備。高等農(nóng)業(yè)院校要進(jìn)行教學(xué)與科研需要購進(jìn)一些大型設(shè)備與儀器，但是由于在購入時缺少可行性論證或缺乏相關(guān)的技術(shù)人員，導(dǎo)致一些存量資產(chǎn)利用效率低下。而對一些出于教學(xué)評估要求等而進(jìn)行投資的項目也同樣未充分進(jìn)行可行性分析研究。

（三）預(yù)算編制方法不科學(xué)

雖然“零基預(yù)算法”在高校實行以后，預(yù)算的編制水平有了一定的提升，但是由于對外報告的學(xué)校預(yù)算與校內(nèi)部門預(yù)算編制的時間與口徑有所不同，導(dǎo)致二者難以銜接，預(yù)算不易控制。同時由于預(yù)算申報單位缺少專業(yè)的編制人員，導(dǎo)致預(yù)算編制的質(zhì)量并不高。此外現(xiàn)有的編制方法采用的是自上而下的編制思路，使得編制過程缺乏公開民主的可研論證，存在局限性，難以保證支出效益。

（四）財務(wù)管理水平較低

高等農(nóng)業(yè)院校財務(wù)管理水平較低主要體現(xiàn)在兩方面。一是財務(wù)管理職能不完善，許多高校的財務(wù)管理職能只停留在會計核算這一基本職能上。根據(jù)《高等學(xué)校財務(wù)制度》的要求，高校財務(wù)管理的職責(zé)包括提高學(xué)校資源配置的效率，盡可能地節(jié)約開支并且提高資金使用效益，但許多高校這個層面的職能都并沒有真正實現(xiàn)，這就導(dǎo)致了我國高校內(nèi)部經(jīng)費配置混亂、效率低下。二是財務(wù)制度規(guī)范性缺乏。高校內(nèi)部分配經(jīng)費缺乏制度規(guī)范，需要建立一套體現(xiàn)經(jīng)費分配公平與效率的分配制度和程序。首先，確定分配的原則。在學(xué)?？煞峙涞慕?jīng)費中，分配應(yīng)遵循哪些原則或標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)該明確規(guī)定。其次，高等農(nóng)業(yè)院校要制定制度，確定經(jīng)費分配中決策權(quán)的權(quán)重，包括行政部門和教學(xué)部門之間、各院系之間等。

三、我國高等農(nóng)業(yè)院校內(nèi)部經(jīng)費優(yōu)化配置的對策及建議

（一）統(tǒng)一高等農(nóng)業(yè)院校中的財權(quán)與事權(quán)

首先進(jìn)行慎重的頂層設(shè)計，統(tǒng)籌考慮人、財、物和事，按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理劃分二級實體單位結(jié)構(gòu)，取消行政部門分配和管理資源的權(quán)限。其次將經(jīng)費按照人、物和事的需求量進(jìn)行測算，確定二級單位收入和支出項目的劃分。最后將人事調(diào)配權(quán)、事務(wù)管理權(quán)、經(jīng)費使用權(quán)打包分配給各二級單位，使其能夠相對獨立地管理本單位，分目標(biāo)、分層次，從而使得學(xué)院的各項工作開展得更加積極、順暢，最終建立起科學(xué)、合理的經(jīng)費配置政策目標(biāo)。政策目標(biāo)包括四個層次，第一層次是實現(xiàn)預(yù)算分配信息的透明性，第二層次是實現(xiàn)二級單位資源調(diào)配權(quán)利和責(zé)任的下放，第三層次是實現(xiàn)二級單位經(jīng)費使用和人員安排的自由權(quán)，第四層次是實現(xiàn)以績效作為資源分配及調(diào)整主要依據(jù)和最終目標(biāo)的經(jīng)費分配模式。

（二）構(gòu)建高等農(nóng)業(yè)院校內(nèi)部經(jīng)費配置模式

高等農(nóng)業(yè)院校要認(rèn)真調(diào)查學(xué)校內(nèi)外部的環(huán)境，了解社會對高校的要求，了解自身狀況、農(nóng)業(yè)高校與其他類型高校相比的優(yōu)勢等，科學(xué)制定學(xué)校發(fā)展的整體目標(biāo)，并將其逐級分解為多個子目標(biāo)，構(gòu)建一個“學(xué)校目標(biāo)-院系目標(biāo)-小組目標(biāo)-個人目標(biāo)”的目標(biāo)體系，以目標(biāo)來指導(dǎo)經(jīng)費配置。

1.基本辦學(xué)經(jīng)費分配辦法。基本辦學(xué)經(jīng)費是保證院系工作正常開展所必需的辦學(xué)經(jīng)費，具體而言可分為本科生學(xué)費分成和研究生教育補(bǔ)助經(jīng)費，按“學(xué)院基本辦學(xué)經(jīng)費=學(xué)院本科應(yīng)收學(xué)費收入×基本辦學(xué)經(jīng)費提取率×系數(shù)+研究生教育補(bǔ)助經(jīng)費”公式計算。其中，創(chuàng)新班的本科學(xué)生應(yīng)收學(xué)費的提取率可高于普通本科學(xué)生應(yīng)收學(xué)費的提取率，原則上大部分學(xué)費應(yīng)分成給學(xué)院；輔修專業(yè)本科學(xué)費扣除必要成本后由學(xué)院留用；來華留學(xué)本科生按定額標(biāo)準(zhǔn)給予培養(yǎng)學(xué)院補(bǔ)助；博士生和碩士生按照“生均定額補(bǔ)助×全日制研究生人數(shù)”的標(biāo)準(zhǔn)給予研究生培養(yǎng)學(xué)院補(bǔ)助經(jīng)費；來華留學(xué)研究生按照“生均定額補(bǔ)助×人數(shù)”的標(biāo)準(zhǔn)給予培養(yǎng)學(xué)院和留學(xué)生管理學(xué)院補(bǔ)助經(jīng)費；非學(xué)歷研究生和專業(yè)學(xué)位研究生學(xué)費扣除必要成本后由學(xué)院留用；學(xué)院之間互開課程的經(jīng)費按照“開課計劃中的實際標(biāo)準(zhǔn)時×學(xué)校制定的每標(biāo)準(zhǔn)時定額單價”結(jié)算。

2.學(xué)院發(fā)展性補(bǔ)助經(jīng)費分配辦法。學(xué)院發(fā)展性補(bǔ)助經(jīng)費是學(xué)校支持學(xué)院長遠(yuǎn)發(fā)展、積極爭取或申報學(xué)科、教學(xué)、科研平臺和人才隊伍建設(shè)等項目的引導(dǎo)、激勵、補(bǔ)助性經(jīng)費，由學(xué)院統(tǒng)籌使用，按照“先報、再審、后撥、終考”的程序核定。主要包括爭取國家級重大（重點）科研項目，國家級科技創(chuàng)新平臺和重大科技創(chuàng)新成果；國家級教學(xué)改革及教學(xué)質(zhì)量工程重點項目、教學(xué)成果獎以及政府主管部門舉辦并作為重點建設(shè)高校內(nèi)涵建設(shè)指標(biāo)的各類學(xué)生競賽獎；國家級高層次人才團(tuán)隊培養(yǎng)計劃人選；ESI學(xué)科排名、教育部學(xué)科評估排名提升等目標(biāo)（項目）。

3.科研類補(bǔ)助經(jīng)費分配辦法。學(xué)校應(yīng)設(shè)立“科技立項補(bǔ)助經(jīng)費”和“科技成效補(bǔ)助經(jīng)費”。其中，科技立項補(bǔ)助經(jīng)費按照自然科學(xué)和社會科學(xué)制定不同的到位經(jīng)費區(qū)間和補(bǔ)助比例，科技成效補(bǔ)助經(jīng)費按照學(xué)院獲得學(xué)校年度科技獎勵經(jīng)費總和給予固定比例的補(bǔ)助。

4.新增平臺專項獎勵及社會服務(wù)類經(jīng)費分配辦法。學(xué)校新增學(xué)科平臺包括科研類和教學(xué)類兩大類，科研類新增學(xué)科平臺的專項補(bǔ)助按照國家級、國家地方共建、部級、省級分別制定獎勵定額，教學(xué)類新增學(xué)科平臺的專項補(bǔ)助按照教育部和教育廳兩類分別制定獎勵定額。社會服務(wù)類經(jīng)費除專門管理非全日制的學(xué)院外，學(xué)院的教育服務(wù)收入、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)服務(wù)、短期培訓(xùn)費等非財政性投入的收入，扣除必要成本后由學(xué)院留用。

5.考核獎勵經(jīng)費分配辦法。由學(xué)校對學(xué)院實行目標(biāo)考核管理，對考核良好及以上者給予獎勵，分考核優(yōu)秀和考核良好兩個等級，按照學(xué)校核定的學(xué)院年獎勵性績效工資總量的不同比例進(jìn)行獎勵。

（三）提高高等農(nóng)業(yè)院校的資源綜合管理水平

首先，充分利用校內(nèi)的閑置資源，發(fā)揮資源整體效益。各農(nóng)業(yè)高校應(yīng)聯(lián)合起來搭建實驗室與大型儀器設(shè)備資源信息發(fā)布平臺，在平臺上發(fā)布開放項目與開放時段，并且完善平臺的各項功能，包括資源的試用申請、受理、評價與反饋等。通過這樣的方式，大型設(shè)備得以共享，閑置與利用率不高的儀器也得以在不使用時發(fā)揮其作用，從而在一定程度上補(bǔ)償高校在這些設(shè)備上的支出。

其次，各農(nóng)業(yè)高校應(yīng)積極推行系列收費制度改革，建立成本分擔(dān)機(jī)制。將學(xué)校的成本分?jǐn)偟皆阂患?。各個院系按照使用量分擔(dān)水電費、暖氣費；而對于試驗用地、占用的公房、大型儀器等，院系應(yīng)該向?qū)W校繳納租金，實現(xiàn)校內(nèi)資源的有償使用。這樣可以促使校內(nèi)各單位樹立節(jié)約意識與成本效益觀念，不再一味地追求產(chǎn)出而是同樣重視投入的成本。同時，可以采用提成獎勵等激勵辦法，將收費與個人利益掛鉤，以此來調(diào)動負(fù)責(zé)收費的部門和工作人員的積極性，減少收費流失。

最后，勤儉辦學(xué)、反對浪費，推動節(jié)約型校園建設(shè)。各農(nóng)業(yè)高校應(yīng)正確處理節(jié)約與發(fā)展的關(guān)系，堅持發(fā)展與節(jié)約并舉，促進(jìn)學(xué)校發(fā)展與資源節(jié)約的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。避免因決策失誤而導(dǎo)致資源配置和利用的重復(fù)、低效、高耗等浪費現(xiàn)象的發(fā)生；逐步改變傳統(tǒng)的管理模式，科學(xué)合理地安排工作，通過明確管理目標(biāo)，完善管理制度，規(guī)范管理流程，細(xì)化管理程序，做到精打細(xì)算、精益求精。以提高資源使用效益為核心，加強(qiáng)各類資源的統(tǒng)籌、整合與共享，努力降低辦學(xué)成本。建立和完善勤儉節(jié)約的監(jiān)督、考核與獎懲體系，把節(jié)約目標(biāo)落實到各項具體工作中，使勤儉辦學(xué)成為開展各項工作的重要準(zhǔn)則和全體師生員工的自覺行動。

（四）建立適合高等農(nóng)業(yè)院校發(fā)展的預(yù)算管理體系

強(qiáng)化剛性預(yù)算，通過強(qiáng)化經(jīng)營精細(xì)化管理，以實施集約化管理為主線，著力推進(jìn)全面預(yù)算管理體系建設(shè)，強(qiáng)化資本性項目和成本性項目管理，提高投入產(chǎn)出率，防范經(jīng)營風(fēng)險，對預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、考核、監(jiān)督等環(huán)節(jié)實施全過程資產(chǎn)管理，促進(jìn)資源優(yōu)化配置，從而提升經(jīng)營效益并有效防范經(jīng)營風(fēng)險，有效提升資產(chǎn)質(zhì)量及經(jīng)營管理水平。探索建立校院兩級預(yù)算管理體系，對校院兩級經(jīng)濟(jì)權(quán)責(zé)、二級預(yù)算（即學(xué)院預(yù)算）的編報、調(diào)整與執(zhí)行做出明確規(guī)定。校院兩級預(yù)算體系中，一級預(yù)算由學(xué)校編制，二級預(yù)算由學(xué)院根據(jù)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度工作目標(biāo)、任務(wù)，結(jié)合可實現(xiàn)收入計劃，在學(xué)校下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)內(nèi)自主編制。各學(xué)院要嚴(yán)控公務(wù)接待費、國內(nèi)差旅、會議及培訓(xùn)的預(yù)算，規(guī)范行使財權(quán)，確保學(xué)院經(jīng)濟(jì)運行安全有效；嚴(yán)格履行經(jīng)費審批程序，確保各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)及相關(guān)票據(jù)的真實、合法、合規(guī)。預(yù)算下達(dá)后，學(xué)院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，不得無預(yù)算或超預(yù)算安排支出；財務(wù)收支發(fā)生較大變化需進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，可按照學(xué)校預(yù)算調(diào)整程序編制預(yù)算調(diào)整方案，經(jīng)重新審核批復(fù)后實施。

（五）提高高等農(nóng)業(yè)院校的財務(wù)管理水平

第一，加大資金統(tǒng)籌管理力度。通過資金集中結(jié)算的形式，將校內(nèi)各單位的資金盡可能地集中起來。遵循財務(wù)穩(wěn)健原則與權(quán)責(zé)清晰原則，實現(xiàn)學(xué)校長期健康持續(xù)發(fā)展，各司其職、各負(fù)其責(zé)，在管理層級之間合理授權(quán)。加強(qiáng)項目資金的統(tǒng)籌管理，盤活校內(nèi)資金，支持各學(xué)院主動創(chuàng)收，合理控制有息債規(guī)模，防范系統(tǒng)性財務(wù)風(fēng)險，完善財務(wù)授權(quán)管理，從而做到資金的統(tǒng)一歸集、集中管理、穩(wěn)健運營。

第二，建立完善的激勵評估機(jī)制。對既完成發(fā)展目標(biāo)又提高效率的部門，在年終獎勵中進(jìn)行重點獎勵；出現(xiàn)赤字的部門在年終將取消或減少獎勵，并在來年不能增加預(yù)算。為防止迫于客觀環(huán)境變化或?qū)W校突發(fā)事件造成財政赤字的情況被忽視，各部門享有申訴權(quán)。學(xué)校通過召開聽證會，對財政赤字所屬情況進(jìn)行認(rèn)定。

第三，建立預(yù)算動態(tài)調(diào)整機(jī)制。實施預(yù)算動態(tài)調(diào)整要堅持能夠提高資金使用效益和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的原則，當(dāng)預(yù)算部門的預(yù)算執(zhí)行與原定計劃及時序進(jìn)度要求出現(xiàn)較大偏差，預(yù)期會影響資金使用效益和學(xué)校整體執(zhí)行進(jìn)度時，學(xué)校應(yīng)做出及時的必要的預(yù)算動態(tài)調(diào)整。當(dāng)各部門所列預(yù)算（除不可調(diào)預(yù)算資金外）各項預(yù)算指標(biāo)總體執(zhí)行進(jìn)度達(dá)不到比例要求的，應(yīng)當(dāng)調(diào)減預(yù)算，當(dāng)動態(tài)調(diào)整節(jié)點因工作客觀需要已達(dá)到或接近100%，院系可以申請調(diào)增預(yù)算。預(yù)算動態(tài)調(diào)整由財務(wù)處組織，按時發(fā)布通知，及時受理申請，匯總調(diào)整情況，提出調(diào)整建議，根據(jù)動態(tài)調(diào)整涉及的資金額度及審批流程和權(quán)限提交相關(guān)人員或會議進(jìn)行審批。

第四，推動預(yù)算公開化和效率化。擴(kuò)大預(yù)算公開范圍，完備預(yù)算公開信息，細(xì)化預(yù)算公開內(nèi)容，均衡預(yù)算公開進(jìn)展，完善預(yù)算公開考核。要對各類開支安排做出清晰的指引及必要的審查。不斷加強(qiáng)財政部門核查力度，使預(yù)算公開質(zhì)量和水平逐步提升。

四、結(jié)論

本文在分析我國高等農(nóng)業(yè)院校內(nèi)部資金短缺原因的基礎(chǔ)上，探討了我國高等農(nóng)業(yè)院校內(nèi)部經(jīng)費配置現(xiàn)狀分析及存在的問題，進(jìn)而根據(jù)存在的問題提出解決方案，包括統(tǒng)一高等農(nóng)業(yè)院校內(nèi)的財權(quán)與事權(quán)，提高高等農(nóng)業(yè)院校的資源綜合管理水平，探索建立校院兩級預(yù)算管理體系、提高高等農(nóng)業(yè)院校的財務(wù)管理水平等建議，以期為高等農(nóng)業(yè)院校內(nèi)部經(jīng)費配置提供可供參考的方法。