曾廣利

上海師范大學(xué)

關(guān)鍵字：普惠性學(xué)前教育；政策執(zhí)行；霍恩—米特模型

一、研究問題

2021 年教育部等九部門頒布了《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動計劃》，標(biāo)志著國家將學(xué)前教育發(fā)展作為十四五時期規(guī)劃建設(shè)的重要內(nèi)容之一，國家對學(xué)前教育的普及普惠發(fā)展寄予厚望，公眾對普惠學(xué)前教育資源充滿期待。實施普惠性學(xué)前教育政策是實現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵，而這一目標(biāo)的實現(xiàn)離不開政策的有效執(zhí)行。普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行受到政策本身和其他多種因素的影響，現(xiàn)有研究對于普惠性學(xué)前教育政策的執(zhí)行存在的諸多問題，關(guān)注還比較零散，缺乏系統(tǒng)性和全面性解決方案。本研究通過采用一個較為成熟的理論模型，來解讀普惠性學(xué)前教育政策的執(zhí)行過程，將有助于厘清各種分散的觀點和認(rèn)識，并為普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行提供一個完整、科學(xué)、明確的分析框架。基于此，本研究采用霍恩-米特政策執(zhí)行過程模型，深入探討影響普惠性學(xué)前教育政策實施的各種困境，以期為普惠性學(xué)前教育政策在后續(xù)執(zhí)行過程中消除阻滯行為，優(yōu)化普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行提供路徑選擇，從而確保普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行取得實效。

二、理論視角與分析框架

為了更好洞察普惠性學(xué)前教育政策的實施過程，特別是深入探究影響其實施效果的各種因素，研究選擇自上而下政策執(zhí)行理論中具有代表性的米特-霍恩模型，該模型由霍恩和米特提出，模型系統(tǒng)中包含六要素協(xié)助政策執(zhí)行，分別為政策目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)、政策資源、政策執(zhí)行方式、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性、系統(tǒng)環(huán)境以及執(zhí)行者認(rèn)知。為了進(jìn)一步貼近普惠性學(xué)前教育服務(wù)這一研究主題，研究中用“目標(biāo)群體支持度”替代了模型中“系統(tǒng)環(huán)境”，來反映政策目標(biāo)群體對其的認(rèn)知與接受情況，同時將“執(zhí)行機(jī)構(gòu)特征”與“執(zhí)行方式”合并為“執(zhí)行機(jī)構(gòu)間溝通合作”，可以更清晰認(rèn)識到組織間關(guān)系對于學(xué)前教育政策的執(zhí)行的重要性。

三、L 區(qū)普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行面臨的困境

成都市 L 區(qū)，位于成都市中心城區(qū)東部，占地面積 557平方公里，截至2022 年末， L區(qū)常住人口 135.6 萬人，下轄 7個街道，3 個鎮(zhèn)。通過實地調(diào)研和相關(guān)數(shù)據(jù)資料統(tǒng)計顯示，L 區(qū)普惠性學(xué)前教育政策取得了一定的成效，具體表現(xiàn)為公辦園和普惠性民辦園數(shù)量增加；學(xué)前教育財政扶持力度加大；學(xué)前教師隊伍素質(zhì)顯著提高；公辦園主動承擔(dān)弱勢兜底作用。但是近幾年，成都市廣大人民群眾對于優(yōu)質(zhì)的普惠性學(xué)前教育的需求越來越大，但實際供給卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上需求，導(dǎo)致普惠性學(xué)前教育發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。基于前文所構(gòu)建的分析框架，本部分?jǐn)M從五個維度分析 L 區(qū)普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行中遭遇的困境。

（一）政策執(zhí)行目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)性不足

一是政策目標(biāo)缺乏民眾需求導(dǎo)向，不具明確性。明晰的政策執(zhí)行目標(biāo)是政策執(zhí)行的關(guān)鍵，是政策執(zhí)行者行動的依據(jù)，也是評估和控制政策執(zhí)行效果的基礎(chǔ)。而實際上，L 區(qū)對普惠性學(xué)前機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼和教師培訓(xùn)的相關(guān)內(nèi)容規(guī)定出現(xiàn)頻次較多，但在大部分政策中只是有所提及，并沒有明確具體的規(guī)定，導(dǎo)致政策執(zhí)行時未落實到位，部分普惠性學(xué)前機(jī)構(gòu)的教師穩(wěn)定性不高，尤其是普惠性民辦園。二是政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)脫離實際，缺乏精準(zhǔn)性。 L區(qū)有關(guān)普惠性幼兒園扶持的政策標(biāo)準(zhǔn)仍然存在一些設(shè)置不夠細(xì)分以及一刀切所造成的不合理之處。根據(jù)相關(guān)政策文件顯示，城市幼兒園服務(wù)半徑不宜超過 300 米，原則上不超過 2000米的規(guī)定，本研究通過對幼兒家長有關(guān)“您孩子所在幼兒園離家距離？”問卷調(diào)查的統(tǒng)計結(jié)果顯示，僅有 14.9% 的家庭孩子所在幼兒園離家距離在 300 米之內(nèi)，仍有 17.4%家庭孩子距離在2 公里以上。這反映了普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行中“對于幼兒園建設(shè)規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)缺乏指導(dǎo)性。”

（二）政策執(zhí)行可持續(xù)性資源配臵不足

一是政策執(zhí)行經(jīng)費投入力度不足。根據(jù) 2021 年 L 區(qū)政府財政預(yù)算報告顯示，一般公共預(yù)算當(dāng)年撥156956.39 萬元，比2020 年預(yù)算數(shù) 144162.77 萬元增加 12793.62 萬元，增長8.87%，其中投入支持學(xué)前教育資金18517.43 萬元，占比相比于往年增加了 12.59%，但相比于義務(wù)教育等仍處于較低水平。除此之外，由于缺乏可操作性的具體規(guī)定，政府財政經(jīng)費投入的方式、標(biāo)準(zhǔn)和管理等方面存在著嚴(yán)重的缺失，從而導(dǎo)致了執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行動力的雙重缺失。二是政策執(zhí)行人力資源配備不足。通過對基層執(zhí)行人員的訪談了解到，學(xué)前教育的所有招生、補(bǔ)助發(fā)放、衛(wèi)生安全等工作全部由該部門牽頭，就算本應(yīng)屬于財政局的收費定價工作也是學(xué)前教育科工作人員負(fù)責(zé)，工作人員的任務(wù)繁重，而且存在部門工作人員對于資助補(bǔ)助房方面的專業(yè)知識不了解的情況，也未接受相關(guān)培訓(xùn)，一定程度上影響了政策執(zhí)行的效率、效果。

（三）政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)間缺乏溝通與協(xié)同機(jī)制

由于各執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的職能、目標(biāo)和利益存在差異，產(chǎn)生利益沖突和意見分歧是有極大可能性的。如果不能及時有效地解決這些問題，將會導(dǎo)致政策執(zhí)行效率低下、資源浪費。經(jīng)過訪談，發(fā)現(xiàn) L 區(qū)在同級機(jī)構(gòu)間的溝通協(xié)調(diào)存在諸多問題，導(dǎo)致部門工作量增加，任務(wù)繁重。通過對工作人員的訪談了解到“本來是做業(yè)務(wù)方面工作，但現(xiàn)在主要是處理行政方面的工作，感覺像在幫著做別部門的事情?！贝送猓谄栈菪悦褶k幼兒園的收費方面，部門間溝通不暢，使得基層對政策執(zhí)行情況缺乏認(rèn)知和回應(yīng)，從而造成執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織間的交流障礙，影響政策效果。在訪談中了解到，“在實際執(zhí)行的時候，都是學(xué)前科負(fù)責(zé)，本應(yīng)是財務(wù)部門的工作，但實際是我們來核定價格然后直接報給行政審批局?！?/p>

（四）目標(biāo)群體認(rèn)同與支持度不足

首先，家長對普惠性學(xué)前教育政策缺乏認(rèn)同和支持。根據(jù)問卷回收數(shù)據(jù)顯示，在調(diào)查的 123名幼兒家長中，40.5% 的調(diào)查對象表示不清楚普惠性學(xué)前教育政策，而比較了解的占比僅19.7%，這說明政策目標(biāo)的宣傳和政策執(zhí)行活動并未得到目標(biāo)群體的關(guān)注，普遍關(guān)注率和認(rèn)知度不高。其次，民辦園對普惠性學(xué)前教育政策缺乏認(rèn)同和支持。L 區(qū)教育局在 2021 年 3 月在《關(guān)于調(diào)整普惠性民辦幼兒園保教費標(biāo)準(zhǔn)的函》中，將普惠性民辦幼兒園保教費標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為市一級園1500 元/生·月、市二級園1200 元/生·月、市三級園900 元/生·月。這在一定程度上保障了學(xué)前教育的公平性。但是通過對幼兒園園長訪談了解到，政府所給予補(bǔ)貼以及幼兒園收取的保教費難以維持幼兒園運營。由于房租、水電等成本費用較高，而普惠性幼兒園收費標(biāo)準(zhǔn)又較低，政府的補(bǔ)貼與實際支出費用中間的差額很大，這導(dǎo)致許多民辦園不愿申請為普惠性幼兒園。

（五）政策執(zhí)行人員執(zhí)行力不足

人員是政策執(zhí)行的核心力量，他們需要投入大量的精力負(fù)責(zé)任地完成任務(wù)，并且具備較高的政策水平和管理能力，才能有效地實施政策。在實際操作中，L 區(qū)普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行存在執(zhí)行不到位問題。對目標(biāo)群體的調(diào)查結(jié)果顯示，有超過一半的家長和教職工認(rèn)為 L 區(qū)政策執(zhí)行工作人員在進(jìn)行學(xué)前教育政策執(zhí)行過程中存在監(jiān)督和宣傳方面的不足，而僅有 21.1%的幼兒園教職工和 13%的幼兒家長認(rèn)為 L 區(qū)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)監(jiān)管和宣傳等工作有效。說明 L 區(qū)學(xué)前教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其工作人員對相關(guān)政策的宣傳力度和宣傳措施存在明顯缺失，導(dǎo)致幼兒家長和幼兒園教職工無法通過多種靈活渠道增加對普惠性學(xué)前教育以及普惠性幼兒園相關(guān)政策的了解。

四、破解普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行困境的路徑

第一，要以居民需求為導(dǎo)向做好頂層設(shè)計，完善普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行方案。多位一線執(zhí)行人員反映，由于目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等缺乏明確的政策依據(jù)和專業(yè)指導(dǎo)，在實施過程中面臨諸多困難，無法及時有效的解決問題。因此，為了更好地推動普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行，決策者應(yīng)該制定一個全面且完整的政策方案，其明確分類別地規(guī)劃普惠性幼兒園的發(fā)展目標(biāo)、思路、標(biāo)準(zhǔn)和步驟，并且提供詳細(xì)的操作方案以及評估標(biāo)準(zhǔn)。此外，L 區(qū)應(yīng)該以滿足老百姓需求為宗旨和指導(dǎo)原則，在了解學(xué)前教學(xué)的實際需求時，努力探索多種渠道來收集有關(guān)學(xué)前教育的實際意見?？梢圆捎谩熬€上”+“線下”結(jié)合的方式，以及利用學(xué)前教育發(fā)展座談會、公告、網(wǎng)上意見征集與投票等形式了解幼兒家長以及幼兒園教職工群體對于普惠性學(xué)前教育的真實需求與態(tài)度。

第二，合理配置政策執(zhí)行資源，多種途徑提升政策執(zhí)行能力。普惠性學(xué)前教育作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，為普惠性幼兒園提供更多的資金支持以促進(jìn)其在管理和決策的改善、教師素質(zhì)和水平方面的提升，使得其“有能力”以及“有動力”來為廣大幼兒提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)。同時，還要注重普惠性學(xué)前教育軟件方面建設(shè)，比如弱勢群體的支持，文化性教育資源的支持、教師質(zhì)量的提升等。此外，還需重視配備充足的執(zhí)行人員，一方面可以采取借崗的方式，或者通過招聘社區(qū)工作者的方式；另一方面定期對人員進(jìn)行學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，提高政策的認(rèn)知深度，保持高度責(zé)任感和使命感。同時，通過定期定期業(yè)務(wù)交流和研討等梳理問題，尋找原因以及解決問題的有效途徑，提高他們政策執(zhí)行能力和水平。

第三，優(yōu)化執(zhí)行組織架構(gòu)，健全組織間高效協(xié)同機(jī)制。普惠性學(xué)前政策執(zhí)行涉及多部門和單位，為更好地推動普惠性學(xué)前教育政策的有效落實，需要健全部門間分工與合作機(jī)制，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組作用。L 區(qū)普惠性學(xué)前政策執(zhí)行過程中涉及的相關(guān)單位存在分工不清晰，職責(zé)交叉的情況，為了更好地管理和控制，L 區(qū)應(yīng)該以規(guī)范性文件的形式清晰界定各部門的角色和權(quán)限，并且為項目和行動設(shè)置明確的責(zé)任主體，以確保每個環(huán)節(jié)都層層落實，責(zé)任到人。牽頭單位應(yīng)組織成立一個普惠性學(xué)前教育發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對各部門的職責(zé)以及如何發(fā)揮利用自身的資源進(jìn)行協(xié)同以及協(xié)同的程度都作出明確規(guī)定，結(jié)合政策目標(biāo)，制定出一套完善的合作計劃，并將其細(xì)化分解到每一個部門，以便更高效、有序地實施政策。

第四，注重宣傳營造良好發(fā)展氛圍。居民的態(tài)度是衡量普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行效果的基礎(chǔ)。然而，實際上大多數(shù)居民并不清楚政策具體作用，甚至擔(dān)心因為追求普惠而帶來教育低質(zhì)量、低效率的后果。這表明，政府應(yīng)該更加積極地在社區(qū)居民中宣傳普惠性學(xué)前教育，營造良好的政策實施氛圍。L 區(qū)政府部門可以建立完善的信息公開制度，及時向社會公布普惠性學(xué)前教育服務(wù)中的各項信息內(nèi)容，包括招生入學(xué)時限、收費標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量評估結(jié)果等信息。同時，為有效地實施社會化監(jiān)督管理，要鼓勵和支持家長、幼兒園教職工等參與評估，以確保政府機(jī)構(gòu)的正確履職，并且對政策的執(zhí)行過程進(jìn)行全方位監(jiān)督。這不僅能夠提高社會對普惠性學(xué)前教育事業(yè)的重視程度，還能夠促進(jìn)政府部門更加有效地執(zhí)行職責(zé)，消除幼兒園與政府之間的分歧，加強(qiáng)政府與幼兒園的合作，探索更多的公私合作的辦園模式，為廣大幼兒提供更加優(yōu)質(zhì)的普惠性學(xué)前教育服務(wù)，實現(xiàn)雙贏的局面。

五、結(jié)語

隨著中國特色社會主義的不斷深入，黨和政府在十四五時期把推進(jìn)普惠性學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展作為一項重要任務(wù)，致力于構(gòu)建一個更具競爭力、創(chuàng)新精神的教育發(fā)展體系，以期達(dá)到更好的教育效果。為此，全國范圍內(nèi)已經(jīng)開始大規(guī)模推行普惠性學(xué)前教育，并取得了顯著的成效。盡管如此，要想讓高質(zhì)量的普惠性學(xué)前教育落地生根，仍需要有強(qiáng)有力的執(zhí)行作為保障，以推動其可持續(xù)發(fā)展。該研究通過以霍恩-米特模型為基礎(chǔ)建構(gòu)分析框架，對成都市 L 區(qū)普惠性學(xué)前教育政策實施效果的實證調(diào)研，對普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行中面臨的困境進(jìn)行了分析，揭示了普惠性學(xué)前教育政策執(zhí)行難的內(nèi)在機(jī)理，并提出了擺脫困境的思路。