吳超

2023年兩會期間，民盟中央向全國政協(xié)提交了《關(guān)于開展“小村大債”綜合治理，助推鄉(xiāng)村振興的提案》。提案從鮮有關(guān)注的村級債務(wù)出發(fā)，直擊鄉(xiāng)村治理中的薄弱環(huán)節(jié)。

“‘小村大債是我國實施鄉(xiāng)村振興的‘攔路虎?！泵衩酥醒朐谔岚钢兄毖?，據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部抽樣調(diào)查，截至2019年上半年，全國70萬個行政村中，村級債務(wù)總額已達到9000億元，村級組織平均負債已達130萬元。

村級債務(wù)存量較大，增量的成因復(fù)雜，集體“包袱”有越來越重的風險。如湖南省2020年統(tǒng)計，負債村占全省總村數(shù)的72.49%，村均負債108萬元。

“越是新建的村，通常債務(wù)就越重”

一般來說，村級債務(wù)指的是村委會（含村民小組）、村集體經(jīng)濟組織，與單位或個人之間形成的負債。

在全國范圍來說，并非所有行政村都形成了負債。部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，行政村經(jīng)濟收入夠多，就沒有債務(wù)負擔。

民盟寧夏區(qū)委會參政議政處在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村級負債主要來自兩個方面：村委會形成的建設(shè)性債務(wù)以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營性負債。前者的形成主要與村莊建設(shè)或者基礎(chǔ)設(shè)施配套相關(guān)?！霸绞切陆ǖ拇?，通常債務(wù)就越重?！碧岚傅乃夭奶峁┱唏R學梅解釋。

民盟中央的提案顯示，近年來，在新農(nóng)村建設(shè)中，很多村由于自身財力不足，普遍舉新債實施項目，導致村級債務(wù)額難以鎖定，呈現(xiàn)出總額繼續(xù)上升的趨勢。

通過金融機構(gòu)和其他單位及個人的借款形成的債務(wù)，都需要支付利息，即使不增加新的債務(wù)，利息也使債務(wù)總額不斷增長。

“現(xiàn)在村里還欠五十多萬塊，每個月都有人上門要錢?！睆埥∈悄戏侥呈〉囊晃淮逯魅?，他向記者介紹，這主要是修路等支出無力承擔后，欠了施工隊的錢。

“有可能是村集體經(jīng)濟虧損，或者項目不適合本地，經(jīng)營不達預(yù)期等原因。”馬學梅介紹，經(jīng)營性負債比較復(fù)雜，她調(diào)研過一個鄉(xiāng)村，前幾年建倉庫，村里出了錢，鄉(xiāng)里也補貼了一部分，“結(jié)果建好了，三年沒租出去”。

民盟中央的提案描述，鄉(xiāng)村從銀行、信用社等金融機構(gòu)貸款的難度不斷增加，貸款所占的比重逐年下降。為償還銀行債務(wù)和利息而“拆東墻補西墻”，鄉(xiāng)村開始不斷向私人借款，相當一部分村民成為鄉(xiāng)村債務(wù)的債權(quán)人。

村集體承擔部分政府職能

在兩種債務(wù)來源中，經(jīng)營性負債主要是商業(yè)行為，建設(shè)性債務(wù)背后，村集體正承擔著部分政府的職能。

民盟中央的提案寫道，基層村鎮(zhèn)推行美麗鄉(xiāng)村、養(yǎng)老院、移民新村建設(shè)等，由縣區(qū)財政承諾補助，但數(shù)額少且難兌現(xiàn)，很多村集體不得不舉債維持運營。此外，村莊綠化、人飲工程改造等公益事業(yè)缺口部分的資金最終也都轉(zhuǎn)化成為新的村級債務(wù)。

在出現(xiàn)負債問題的村集體收入中，除了租金、投資性收益等，有一部分來自政府補貼，但難以滿足運轉(zhuǎn)的資金需求。

記者獲得的一份云南大理州某鎮(zhèn)村級收支情況顯示，2022年該鎮(zhèn)12個村委會共收入549萬元，其中村集體經(jīng)濟收入331萬元，補助收入165萬元。同年上述村委會共支出659萬元，屬于收不抵支的情況，其中，其他支出占比最大，為326萬元，人員補助216萬元?！捌渌笔鞘裁磧?nèi)容并未解釋。

武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心團隊也曾舉例說明，公共設(shè)施配套為村莊帶來的負債問題。中部H省的J村，1990年代初到2000年初是縣里的明星村。隨著村辦企業(yè)的衰落，村集體收入大幅下滑，如今每年收入20萬元，主要來自生態(tài)補貼。

J村積極爭取了道路建設(shè)和拓寬、自來水管道鋪設(shè)等項目。其中，村級道路建設(shè)花費了200萬元，缺口180萬元；自來水項目耗資210萬元，三峽總公司資助80萬元，村集體自籌130萬元。截至2020年，J村的村級債務(wù)為911萬元，主要是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提檔升級過程中產(chǎn)生的。

對于有持續(xù)性經(jīng)營收入的村集體來說，負債只是暫時困難，可以通過拉長還款周期，降低貸款利率等方式調(diào)節(jié)。如果沒有“造血”能力，村集體形成的負債，將變得十分棘手。作為群眾自治組織，村級債務(wù)無法由政府兜底。

長期以來，村級財務(wù)都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級代管，簡稱為“村財鄉(xiāng)管”。

“村里面只有出納，會計在鎮(zhèn)政府，負責做賬。村里的財務(wù)情況，每個月會進行公示?！闭憬晃桓辨?zhèn)長向記者介紹，村里的負債主要用于壯大集體經(jīng)濟，“每一筆投資貸款都要經(jīng)過鎮(zhèn)政府同意，我們會仔細考慮投資收益率”。

然而，民盟中央的提案中提醒，“村財鄉(xiāng)管”的模式存在漏洞，無力處置各村較為復(fù)雜的財務(wù)問題。上述一位村主任介紹，鎮(zhèn)里知道村集體的負債情況，但依然缺乏還款來源，村里財務(wù)狀況也未公示。

建章立制防止村級債務(wù)反彈

村級債務(wù)問題并非這幾年才出現(xiàn)。早在1999年，國務(wù)院辦公廳就曾印發(fā)文件，要求徹底清理鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級不良債務(wù)。

文件中寫道，一些地方的鄉(xiāng)村兩級（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會和鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織）不顧農(nóng)村經(jīng)濟實際狀況，超過自身承受能力，盲目向單位、個人舉債，主要用于非生產(chǎn)性支出，甚至揮霍浪費，使鄉(xiāng)村兩級不良債務(wù)大量增加，債務(wù)包袱沉重。

此后，國務(wù)院等部門發(fā)布多份涉及村級債務(wù)的文件。2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部再次印發(fā)《關(guān)于開展全國村級債務(wù)摸底調(diào)查的通知》，要求各地切實摸清村級債務(wù)情況。

隨后，湖北、甘肅、湖南等省份陸續(xù)發(fā)布通知，要求化解村級債務(wù)，并制定細則。記者查閱了多個省份的化債方案，首先都是要求核實村級債務(wù)，鎖定村級債務(wù)總額，并對不同負債額度的村子進行分類。

鎖定債務(wù)的過程中，一般會先剝離經(jīng)營性債務(wù)。在全面清查的基礎(chǔ)上，對有明確償還來源和化解途徑的經(jīng)營性債務(wù)，制定還款計劃。對未履行程序擅自舉債、形成不良經(jīng)營性債務(wù)的，通常按照“誰批準，誰負責；誰借錢，誰償還”的原則，落實化債責任。

對于建設(shè)性債務(wù)，許多地方政府制定了政策減免措施，或由政府單位幫扶化債。2021年10月，湖北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳公布了宜都市化解村級債務(wù)的途徑，1.26億村級債務(wù)中，兜底減免清債1564.3萬元。其明細中解釋，對村欠農(nóng)業(yè)銀行257.35萬元債務(wù)、農(nóng)村商業(yè)銀行414.08萬元債務(wù)，市屬國有企業(yè)分別與2家銀行簽訂債權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，支持鄉(xiāng)村振興做核銷處理。對村欠財政周轉(zhuǎn)金、世行貸款、基金會債務(wù)，市財政局按呆賬做核銷處理。此外，市直單位幫扶化債254萬元。

除此之外，核銷虛空賬、清收原有債權(quán)還債、發(fā)展集體經(jīng)濟化債、自籌資金化債等，都是常見舉措。針對村集體與往來單位、個人、農(nóng)戶形成的三角債，則在協(xié)商自愿的前提下，采取債權(quán)債務(wù)人自愿結(jié)對、協(xié)商互抵、相互置換銷債等辦法。

加強村級債務(wù)管理，更重要是防止出現(xiàn)化解-新增-再化解的惡性循環(huán)。

宜都市在新的管理辦法中規(guī)定，凡是村級的基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開發(fā)等項目，各部門都不得要求村級負債配套資金。村級新上項目，從立項審核就嚴格把關(guān)，必須有足額資金不增加村級債務(wù)，凡有村級債務(wù)或無資金來源的，一律不予審批。

（摘自《南方周末》）