柯文軒 龔政

摘要：近年來，村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)在不同地區(qū)多次顯現(xiàn)，統(tǒng)籌其發(fā)展和安全更顯緊迫。本文圍繞部分村鎮(zhèn)銀行的高風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀及成因進(jìn)行討論，指出市場(chǎng)主體層面的機(jī)構(gòu)被違規(guī)控制、外部監(jiān)管層面的現(xiàn)行監(jiān)管和法律懲治震懾力不足與制度建設(shè)方面的存款保險(xiǎn)制度與村鎮(zhèn)銀行適用性待完善等問題加劇了村鎮(zhèn)銀行高風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)股東和間接股東的穿透監(jiān)管、優(yōu)化配置監(jiān)管部門處置權(quán)、完善存款保險(xiǎn)市場(chǎng)化處置平臺(tái)作用，以推動(dòng)村鎮(zhèn)銀行化險(xiǎn)整合和高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：村鎮(zhèn)銀行 金融穩(wěn)定 金融風(fēng)險(xiǎn)

一、村鎮(zhèn)銀行發(fā)展與高風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀

（一）村鎮(zhèn)銀行的推出與宗旨

村鎮(zhèn)銀行的推出旨在增加農(nóng)村地區(qū)的金融支持力度，加強(qiáng)和改善農(nóng)村金融服務(wù)。1997年以后，隨著國有銀行網(wǎng)點(diǎn)的大量撤離，農(nóng)信社在我國金融體系縣域及以下層面占據(jù)主要份額，農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)供給不足，金融網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率低。為破解這一難題，加強(qiáng)金融服務(wù)“最后一公里”，我國開始探索村鎮(zhèn)銀行這一新型金融機(jī)構(gòu)。自2006年12月開始試點(diǎn)至今，村鎮(zhèn)銀行在規(guī)模上實(shí)現(xiàn)了快速擴(kuò)張。截至2021年底，全國共有村鎮(zhèn)銀行1651家，占銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總數(shù)的36%，縣域覆蓋面達(dá)71%。

村鎮(zhèn)銀行有關(guān)政策放寬了機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入要求，支持和引導(dǎo)各類銀行、產(chǎn)業(yè)和民間資本涉足銀行體系，通過增量金融供給推動(dòng)存量金融改革和業(yè)務(wù)提質(zhì)增效，強(qiáng)化金融支農(nóng)支小力度。與其他金融機(jī)構(gòu)相比，村鎮(zhèn)銀行具有機(jī)制靈活、依托于主發(fā)起行的特征。其機(jī)構(gòu)主要設(shè)置在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），面向“三農(nóng)”和地方中小企業(yè)，提供精細(xì)化金融產(chǎn)品與服務(wù)，實(shí)行差異化和特色化經(jīng)營。

（二）村鎮(zhèn)銀行的高風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀

近年來，村鎮(zhèn)銀行在支持鄉(xiāng)村振興、紓解中小微企業(yè)“融資難”等重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)揮了積極作用。同時(shí)，相關(guān)村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)水平快速上升，其風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)在我國金融體系中處于較高水平。2021年底，央行對(duì)全國4398家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)顯示，村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)在全部金融機(jī)構(gòu)中處于最高水平區(qū)間，其中高風(fēng)險(xiǎn)村鎮(zhèn)銀行達(dá)103家，占該類型機(jī)構(gòu)數(shù)的6.2%，資產(chǎn)規(guī)模占該類型機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)的7%。央行《金融穩(wěn)定報(bào)告（2021）》也指出，高風(fēng)險(xiǎn)村鎮(zhèn)銀行占我國全部高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)數(shù)的29%。2022年河南村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)事件顯示，村鎮(zhèn)銀行已經(jīng)成為危害金融安全、擾動(dòng)金融穩(wěn)定的危險(xiǎn)因素。在大量儲(chǔ)戶存款兌換困難的情況下，存在因地方政府償債能力不足而引致風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步傳導(dǎo)擴(kuò)散的可能。

近年來全國范圍內(nèi)村鎮(zhèn)銀行違規(guī)事件頻繁發(fā)生，其背后往往是金融機(jī)構(gòu)屢屢違背審慎經(jīng)營原則。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年銀保監(jiān)會(huì)開出的罰單中，有166家村鎮(zhèn)銀行（含分支機(jī)構(gòu)）受到處罰，合計(jì)被罰款7798.74萬元。受罰機(jī)構(gòu)數(shù)量占全部受罰銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)數(shù)量的22%，占村鎮(zhèn)銀行總數(shù)的10%。監(jiān)管部門對(duì)銀行的行政處罰多涉及違法放貸、挪用信貸資金、內(nèi)控管理缺失等方面，側(cè)面反映了相關(guān)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為和風(fēng)險(xiǎn)管理情況。村鎮(zhèn)銀行違規(guī)受罰比重在最近幾年呈總體上升趨勢(shì)（見圖1），2022年罰單數(shù)量上升至212張，淪為我國銀行業(yè)違法違規(guī)行為的“多發(fā)區(qū)”，成為監(jiān)管部門關(guān)注的重點(diǎn)板塊。

村鎮(zhèn)銀行成為銀行業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)“重災(zāi)區(qū)”的現(xiàn)狀下，全國多地的村鎮(zhèn)銀行違法違規(guī)乃至被兼并、重組等新聞屢見不鮮。2022年河南村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)事件規(guī)模大、危害廣，在全社會(huì)造成惡劣影響，是近年來村鎮(zhèn)銀行高風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、違規(guī)頻發(fā)現(xiàn)狀的集中體現(xiàn)。自2022年4月起，河南省相關(guān)村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)開始爆發(fā)，先后爆出“村鎮(zhèn)銀行暴雷，儲(chǔ)戶無法取錢”，“存款人被賦紅碼”等輿情。事件引起廣泛關(guān)注，在有關(guān)部門和地方政府介入和調(diào)查后，至當(dāng)年7月下旬，河南省有關(guān)部門開展對(duì)儲(chǔ)戶本金的墊付工作，對(duì)涉案人員資產(chǎn)進(jìn)行追究和處理。至當(dāng)年8月20日相關(guān)監(jiān)管部門發(fā)布第7號(hào)公告宣稱的墊付結(jié)束后，主體集中墊付工作才告基本完成。

二、引致村鎮(zhèn)銀行高風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀的原因

（一）市場(chǎng)主體層面：違規(guī)控制加劇機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

村鎮(zhèn)銀行被問題股東、實(shí)控人違規(guī)控制后，相關(guān)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)往往顯著增加。

1.村鎮(zhèn)銀行的制度安排使其更加容易被問題股東、實(shí)控人非法控制。在主發(fā)起行制度下，監(jiān)管部門對(duì)于村鎮(zhèn)銀行出資方的要求較低，對(duì)于相應(yīng)股東的財(cái)務(wù)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)也較低。村鎮(zhèn)銀行雖由相應(yīng)的主發(fā)起行主導(dǎo)建立，但其規(guī)模較小、職工人員配置緊湊、公司治理較薄弱。為適應(yīng)支農(nóng)支小的業(yè)務(wù)需要，組織機(jī)構(gòu)更加扁平化，管理層級(jí)較少、決策鏈條更短。以主發(fā)起行制度為起點(diǎn)，主發(fā)起行往往將村鎮(zhèn)銀行作為異地展業(yè)的載體，然而村鎮(zhèn)銀行此后經(jīng)營往往不如預(yù)期，導(dǎo)致其股權(quán)交易和變更頻率高于其他類型銀行，頻繁的股權(quán)變更滋長了機(jī)構(gòu)被違規(guī)控制的風(fēng)險(xiǎn)。在機(jī)構(gòu)被違規(guī)控制后，實(shí)控者容易大肆利用機(jī)構(gòu)牌照價(jià)值，以代理人控制、關(guān)聯(lián)持股、交叉持股、增資擴(kuò)股等方式架空現(xiàn)有公司治理機(jī)制，規(guī)避外部監(jiān)管，進(jìn)而大量占用機(jī)構(gòu)資金、違法違規(guī)操作。村鎮(zhèn)銀行自身也容易在實(shí)控人違規(guī)控制操作和規(guī)避監(jiān)管的過程中趨于高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營，在機(jī)構(gòu)“私人化”過程中不斷累積風(fēng)險(xiǎn)。這一現(xiàn)象在河南村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)事件中得以充分顯現(xiàn)。經(jīng)查明，河南新財(cái)富集團(tuán)實(shí)控人為首的團(tuán)伙自2011年起采取交叉滲透股權(quán)的方式取得相關(guān)村鎮(zhèn)銀行控制權(quán)。該集團(tuán)通過交叉持股方式控制多家關(guān)聯(lián)公司，由這些關(guān)聯(lián)公司以直接或間接股權(quán)滲透的方式持有相關(guān)村鎮(zhèn)銀行股權(quán)，并通過持有的銀行股權(quán)迅速回籠資金，以控制的子公司名義向其他地方金融機(jī)構(gòu)違規(guī)獲得貸款。如此循環(huán)往復(fù)，不斷擴(kuò)大套取資金規(guī)模和股權(quán)滲透村鎮(zhèn)銀行的數(shù)量。

2.村鎮(zhèn)銀行被違規(guī)控制后的實(shí)控人違法違規(guī)行為引致合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。在河南村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)事件中，新財(cái)富集團(tuán)實(shí)控人團(tuán)伙非法控制了禹州新民生銀行等4家村鎮(zhèn)銀行以后，通過偽造貸款套出資金、高息攬儲(chǔ)、偽造系統(tǒng)、刪除信息等方式騙取、轉(zhuǎn)移資金并挪為己用，嚴(yán)重侵害了儲(chǔ)戶合法利益，危害了金融安全。違法團(tuán)伙在取得相關(guān)村鎮(zhèn)銀行控制權(quán)后，通過其控制的子公司向已被滲透的村鎮(zhèn)銀行獲取貸款，逐步套出資金，并通過線下攬儲(chǔ)、線上平臺(tái)、第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和資金掮客等方式，以較高利率水平吸收了大量存款資金。進(jìn)一步地，犯罪團(tuán)伙利用相關(guān)村鎮(zhèn)銀行并未直接連入CNAP（中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)）所形成的漏洞，通過設(shè)立專門技術(shù)公司篡改、刪除信息，實(shí)現(xiàn)大規(guī)模資金轉(zhuǎn)移的同時(shí)規(guī)避監(jiān)管，形成巨大風(fēng)險(xiǎn)敞口。

3.村鎮(zhèn)銀行及其股東的違法、違規(guī)行為與村鎮(zhèn)銀行自身市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)相交織，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)更加上升。村鎮(zhèn)銀行作為支農(nóng)支小的金融機(jī)構(gòu)，成立時(shí)間較短、規(guī)模較小、業(yè)務(wù)資質(zhì)受限，在風(fēng)險(xiǎn)管理方面的劣勢(shì)容易引致高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營行為。村鎮(zhèn)銀行資產(chǎn)規(guī)模小、籌集資金難，運(yùn)營成本較高、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較差，在社會(huì)公信力、品牌效應(yīng)上難以比擬大銀行，在業(yè)務(wù)品種和金融科技應(yīng)用上的相對(duì)不足，加重了機(jī)構(gòu)存款營銷成本。受限于自身網(wǎng)點(diǎn)、營銷渠道等因素，村鎮(zhèn)銀行一直面臨較大的吸儲(chǔ)壓力。自新冠疫情發(fā)生以來，在監(jiān)管趨嚴(yán)和多重因素的沖擊下，眾多村鎮(zhèn)銀行攬儲(chǔ)更加困難，負(fù)債成本提高。不少村鎮(zhèn)銀行不惜以更高利率的產(chǎn)品吸引儲(chǔ)戶，高息“花式攬儲(chǔ)”層出不窮，存款利息普遍高于大型銀行，進(jìn)一步加劇了機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)。隨著違規(guī)控制問題的發(fā)生，村鎮(zhèn)銀行內(nèi)控“短板”效應(yīng)更加放大，貸款審查不嚴(yán)、信貸資金用途管理不當(dāng)、股東違規(guī)套取、發(fā)放借名貸款等違規(guī)事件多發(fā)，一些村鎮(zhèn)銀行股東利用自身實(shí)控人優(yōu)勢(shì)，與金融機(jī)構(gòu)間進(jìn)行關(guān)聯(lián)交易和利益輸送，加劇了機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營成本。例如，青島市平度惠民村鎮(zhèn)銀行違規(guī)向股東提供資金、重大關(guān)聯(lián)交易審議程序不合規(guī)而被銀保監(jiān)部門處以罰款25萬元。遼寧省丹東市鼎安村鎮(zhèn)銀行因存在股東股權(quán)和信貸業(yè)務(wù)違規(guī)情況，被監(jiān)管部門罰款60萬元。這些與股東、實(shí)控人相關(guān)的行為隱蔽性較強(qiáng)、危害性較高，無論是否受罰，都是增加機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的因素之一。

（二）外部監(jiān)管層面：現(xiàn)行監(jiān)管和法律懲治震懾力不足

現(xiàn)行監(jiān)管對(duì)于違規(guī)控制和違法違規(guī)行為的事后干預(yù)不足，法律懲治的震懾力不夠，問題股東、實(shí)控人違規(guī)控制村鎮(zhèn)銀行和違法違規(guī)行為的違法成本低，市場(chǎng)約束和法治約束相對(duì)不足。問題股東、實(shí)控人在利益誘導(dǎo)下，容易鋌而走險(xiǎn)、有恃無恐，利用村鎮(zhèn)銀行牌照價(jià)值以各種方式違法違規(guī)謀取利益。這也在河南村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)事件中得以充分顯現(xiàn)。問題股東、實(shí)控人能夠更加容易地采取隱瞞實(shí)際控制結(jié)構(gòu)、虛構(gòu)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)乃至俘獲監(jiān)管人員等方式違規(guī)取得控制權(quán)并隱蔽其行為，進(jìn)而利用特許經(jīng)營價(jià)值和融資便利大肆謀取非法利益。違規(guī)控制行為發(fā)生后，問題股東、實(shí)控人不僅以多種方式規(guī)避監(jiān)管，甚至將村鎮(zhèn)銀行變?yōu)橹\取非法利益的“提款機(jī)”，在違法違規(guī)的同時(shí)使得機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)長期潛伏、不斷累積。

銀保監(jiān)會(huì)于2021年、2022年先后發(fā)布《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)大股東行為監(jiān)管辦法（試行）》《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)交易管理辦法》，以規(guī)范銀行大股東行為和關(guān)聯(lián)交易行為。但我國法律體系目前并未賦予監(jiān)管部門減記涉事銀行股權(quán)或其他資本工具的職權(quán)，導(dǎo)致相關(guān)問題銀行違法股東、實(shí)控人的股權(quán)在處置過程中難以被及時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行，降低了處置效率，弱化了現(xiàn)有監(jiān)管體系有效性和法律懲治的震懾效果。在河南村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)事件中，對(duì)于相關(guān)村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管有效性不足，減記股權(quán)或其他資本工具等處置措施缺乏，金融機(jī)構(gòu)合并破產(chǎn)的司法實(shí)踐不夠完善，使得處置速度和效率有待提高。在這一事件中，當(dāng)?shù)卣块T在2022年4月開始對(duì)涉事村鎮(zhèn)銀行立案調(diào)查。當(dāng)年8月，政府和公安機(jī)關(guān)通報(bào)稱已逮捕相關(guān)涉案人員234人。然而時(shí)至今日，相關(guān)案件偵辦和追贓挽損工作仍在進(jìn)行中。

（三）制度建設(shè)層面：存款保險(xiǎn)制度適用性有完善空間

我國存款保險(xiǎn)制度對(duì)于村鎮(zhèn)銀行的適用性尚有完善空間。在河南村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)事件中，存款保險(xiǎn)制度是否介入成為輿論所關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一。我國全部村鎮(zhèn)銀行均已投保存款保險(xiǎn)，眾多儲(chǔ)戶也因?yàn)榇婵畋ｋU(xiǎn)的制度保障而將資金放心存入或投入村鎮(zhèn)銀行。然而，自該事件爆發(fā)以來，存款保險(xiǎn)并未啟動(dòng)對(duì)相關(guān)儲(chǔ)戶的償付，也并未作為失敗銀行處置平臺(tái)開展相關(guān)工作。涉事村鎮(zhèn)銀行賬外違法吸收的資金經(jīng)調(diào)查“既未繳納存款準(zhǔn)備金，也未繳納存款保險(xiǎn)費(fèi)”，相關(guān)資金也并未在存款保險(xiǎn)覆蓋范圍內(nèi)。同時(shí)，只有當(dāng)商業(yè)銀行處于被接管、撤銷、破產(chǎn)等情形時(shí)，存款人才有權(quán)要求存?；饍敻侗槐ｋU(xiǎn)存款。時(shí)至今日，涉事村鎮(zhèn)銀行也并未進(jìn)入被接管乃至破產(chǎn)程序，《存款保險(xiǎn)條例》第19條無法觸發(fā)。在現(xiàn)有制度條件下，政府部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取了資金墊付的方式保護(hù)涉事村鎮(zhèn)銀行客戶的權(quán)益，自2022年7月起分批開展了7輪墊付。直至2023年1月，開封新東方村鎮(zhèn)銀行等4家村鎮(zhèn)銀行才開始辦理50萬元資金以上的兌付工作。由此可見，在諸多村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營倚仗主發(fā)起行的情況下，相關(guān)村鎮(zhèn)銀行的儲(chǔ)戶最終承擔(dān)了存款保險(xiǎn)保費(fèi)的成本，卻并未享受存款保險(xiǎn)的償付保障和專業(yè)化處置平臺(tái)帶來的及時(shí)、有序處置便利。就這一制度缺失地帶，現(xiàn)行存款保險(xiǎn)制度有進(jìn)一步完善空間。

三、村鎮(zhèn)銀行化險(xiǎn)整合的途徑與對(duì)策

（一）加強(qiáng)對(duì)股東、間接股東的穿透監(jiān)管

金融機(jī)構(gòu)及其股東對(duì)自身經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有主體責(zé)任。金融機(jī)構(gòu)及其股東作為市場(chǎng)主體承擔(dān)自主經(jīng)營和自救風(fēng)險(xiǎn)的主體責(zé)任，對(duì)于提升機(jī)構(gòu)穩(wěn)健性具有重要意義。社會(huì)各界和村鎮(zhèn)銀行股東應(yīng)打破政府“兜底”預(yù)期，加強(qiáng)自身市場(chǎng)約束。一是主發(fā)起行作為相應(yīng)村鎮(zhèn)銀行的特殊股東，應(yīng)切實(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)管理“第一責(zé)任人”，在經(jīng)營管理過程中承擔(dān)主體責(zé)任。二是鑒于現(xiàn)有監(jiān)管在目前技術(shù)條件下難以實(shí)現(xiàn)穿透式監(jiān)管，隱形股東、代持股權(quán)等行為難以被及時(shí)識(shí)別的問題，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管持續(xù)性，完善股權(quán)交易監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，規(guī)范股東和間接股東活動(dòng)。三是強(qiáng)化股東準(zhǔn)入審查和監(jiān)管，嚴(yán)格核查股東資本質(zhì)量，加強(qiáng)事前監(jiān)管的穿透性和有效性，把牢股東準(zhǔn)入關(guān)，促使機(jī)構(gòu)及其股東進(jìn)一步落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管控責(zé)任。

地方政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有屬地責(zé)任。2017年第五次全國金融工作會(huì)議明確了以中央為主、地方為輔的雙層金融監(jiān)管模式。銀行監(jiān)管部門履行對(duì)村鎮(zhèn)銀行的主要監(jiān)管職責(zé)，地方金融監(jiān)管局協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)監(jiān)管部門，配合開展屬地監(jiān)管工作，指導(dǎo)地方金融機(jī)構(gòu)的改革重組。村鎮(zhèn)銀行作為地方法人，其國有股權(quán)監(jiān)管、干部管理、審計(jì)監(jiān)察和司法管轄事項(xiàng)都在地方。地方政府、監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步落實(shí)其在村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)防控方面的屬地責(zé)任，按照“管合法更要管非法”原則，加強(qiáng)對(duì)違規(guī)控制等非法活動(dòng)的認(rèn)定和處置，加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法，形成監(jiān)管合力，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)管穿透性和有效性，有效防范和處置問題股東、實(shí)控人違規(guī)控制村鎮(zhèn)銀行事件，進(jìn)一步發(fā)揮地方政府在村鎮(zhèn)銀行穩(wěn)健經(jīng)營和風(fēng)險(xiǎn)管理過程中的支持、引導(dǎo)作用。

（二）優(yōu)化配置監(jiān)管部門處置權(quán)

優(yōu)化配置監(jiān)管部門減記涉事銀行股權(quán)或其他資本工具的權(quán)力，強(qiáng)化對(duì)違規(guī)控制機(jī)構(gòu)行為的懲治和震懾，是提升監(jiān)管和法律懲治震懾力的有效舉措。我國法律體系目前未賦予監(jiān)管部門此類職權(quán)，有關(guān)村鎮(zhèn)銀行的違法股東、間接股東和實(shí)控人的股權(quán)在處置過程中難以被及時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行，導(dǎo)致其違法違規(guī)成本過低。同時(shí)，應(yīng)完善企業(yè)合并破產(chǎn)的司法實(shí)踐，授權(quán)監(jiān)管部門在處置過程中把問題股東、間接股東和實(shí)控人整體納入實(shí)質(zhì)合并破產(chǎn)，使違法者全部資產(chǎn)能被及時(shí)地用于處置和償付，進(jìn)一步提高違法違規(guī)成本、法律懲治震懾力和處置效率。

（三）強(qiáng)化存款保險(xiǎn)基金的市場(chǎng)化處置平臺(tái)作用

就村鎮(zhèn)銀行的高風(fēng)險(xiǎn)問題和違規(guī)事件頻發(fā)的現(xiàn)狀，我國存款保險(xiǎn)須更加強(qiáng)化事后風(fēng)險(xiǎn)處置功能。如果既以國家存款保險(xiǎn)制度的“招牌”幫助村鎮(zhèn)銀行吸引儲(chǔ)戶資金的同時(shí)，又最終為金融機(jī)構(gòu)及相關(guān)實(shí)控人盲目高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營、違規(guī)乃至違法行為引致的巨大損失埋單，將背離現(xiàn)代金融安全網(wǎng)實(shí)踐規(guī)律和我國金融安全網(wǎng)的制度設(shè)計(jì)宗旨。我國村鎮(zhèn)銀行已經(jīng)全部參加存款保險(xiǎn)，當(dāng)村鎮(zhèn)銀行“自救”失敗，應(yīng)以存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為處置平臺(tái)處理失敗村鎮(zhèn)銀行的收購、承接事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)資不抵債機(jī)構(gòu)的有序市場(chǎng)化退出。存款保險(xiǎn)制度的完善將更加有效地維護(hù)儲(chǔ)戶合法利益、減少財(cái)政資金使用、提高風(fēng)險(xiǎn)處置效能，強(qiáng)化對(duì)村鎮(zhèn)銀行股東及管理者的市場(chǎng)約束，倒逼主發(fā)起行、屬地監(jiān)管者壓緊壓實(shí)相應(yīng)責(zé)任，是進(jìn)一步平衡制度各方權(quán)責(zé)，在發(fā)展中矯正存款保險(xiǎn)制度與村鎮(zhèn)銀行適用性的體現(xiàn)。

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（作者單位：中國財(cái)政科學(xué)研究院）

責(zé)任編輯：李麗君