劉向陽(yáng)

關(guān)鍵詞：環(huán)境政治；成本—效益分析；命令—控制型；市場(chǎng)調(diào)節(jié)型；

摘 要：20世紀(jì)70年代后期，美國(guó)環(huán)境管制中市場(chǎng)調(diào)節(jié)模式逐步興起，以彌補(bǔ)傳統(tǒng)命令—控制型環(huán)境管制的弊端。市場(chǎng)調(diào)節(jié)型的具體環(huán)境政策形式多樣，千差萬(wàn)別，但背后都潛藏著成本—效益分析這一基本內(nèi)核。成本—效益分析在嵌入環(huán)境管制的歷史中，彼此相互促進(jìn)，協(xié)同演化，已發(fā)展出一套成熟的理論體系和方法。不過(guò)，與生俱來(lái)的不確定性和主觀預(yù)設(shè)使其存在理論邏輯難以完全自洽，科學(xué)計(jì)算中工具理性與價(jià)值理性失序，個(gè)體生命的貨幣價(jià)值與倫理價(jià)值的沖突等缺陷。它們誘發(fā)了環(huán)境政策領(lǐng)域圍繞成本—效益分析的大量持久而又激烈的爭(zhēng)論，其背后是市場(chǎng)手段與政治調(diào)控的纏繞交織。理論上的爭(zhēng)論映射到美國(guó)環(huán)境管制的微觀歷史中，特別是布什政府有關(guān)臭氧標(biāo)準(zhǔn)和顆粒物標(biāo)準(zhǔn)的修改，呈現(xiàn)了以數(shù)據(jù)分析為中介關(guān)聯(lián)的政治力量和經(jīng)濟(jì)勢(shì)力的博弈，全面展示了經(jīng)濟(jì)分析工具的政治化，同時(shí)揭示了環(huán)境政治的深刻經(jīng)濟(jì)根源。二者在理論與實(shí)踐中的博弈反襯出環(huán)境治理的復(fù)雜性和艱巨性。對(duì)此予以準(zhǔn)確把握，可以更新我們對(duì)環(huán)境問(wèn)題及其治理的認(rèn)知。

中圖分類號(hào)：F129文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1001-2435（2023）01-0082-14

The Politicization of Economic Analysis Instruments in American Environmental Regulation：Centered on the Application of Cost-Benefit Analysis and Its Debate

LIU Xiang-yang（School of History and Culture，Hebei Normal University，Shijiazhuang 050023，China）

Key words：environmental politics；cost-benefit analysis；command-control model；market-based model

Abstract：In the late 1970s，the market-based model in American environmental regulation gradually emerged to offset the disadvantages of the traditional command-control model. Although market-based environmental policies are multitudinous and multifarious，there is a hidden basic core of the cost-benefit analysis. Cost-benefit analysis has been embedded in the history of environmental regulation and has evolved in synergy with each other to develop a mature theoretical system and methodology. However，inherent uncertainty and subjectivity? make it difficult to fully reconcile theoretical logic，the disorder between instrumental and value rationality in scientific calculations，and the conflict between the monetary and ethical value of individual lives，which induced vastly durable and drastic debates around the cost-benefit analysis in the environmental policies. The theoretical debates was mapped onto the micro-history of environmental regulation in the US，particularly the Bush Administration's changes to the ozone and particulate matter standards，presenting a game of political and economic forces mediated by data analysis，demonstrating the politicization of the tools of economic analysis across the board，while revealing the deep economic roots of environmental politics. This game between the two in theory and practice reflected the complexity and arduousness of environmental regulation. An accurate grasp of this can update our perception of environmental issues and their governance.

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20世紀(jì)70年代到90年代，美國(guó)的環(huán)境管制路徑由命令—控制型（Command-Control）逐步演變?yōu)槭袌?chǎng)調(diào)節(jié)型。市場(chǎng)調(diào)節(jié)型的具體政策形式多樣，成本—效益分析（Cost-Benefit Analysis，CBA）1便是一種典型手段。它要求對(duì)重大環(huán)境管制實(shí)施成本和效益評(píng)估，在綜合分析不同管制方案的費(fèi)效比后，本著效益最大化的原則選擇治理策略。作為環(huán)境治理領(lǐng)域的重要?jiǎng)?chuàng)新和市場(chǎng)調(diào)節(jié)型環(huán)境政策的內(nèi)核，成本—效益分析嵌套于環(huán)境管制方案的制定及其實(shí)施的過(guò)程中。雖然在理論上其自身存在某些局限，但是在實(shí)踐中不同利益主體卻能夠利用這些局限，針對(duì)同一對(duì)象的數(shù)據(jù)計(jì)算展開(kāi)博弈，使得環(huán)境治理中經(jīng)濟(jì)手段與政治力量彼此緊密纏繞交織。所以，可以這么說(shuō)，經(jīng)濟(jì)分析手段因利益博弈而異化為政治爭(zhēng)論的工具。

目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界的美國(guó)環(huán)境公共政策研究主要集中在聯(lián)邦層面的各項(xiàng)政策本身。2環(huán)境政治史的開(kāi)創(chuàng)者塞繆爾·黑斯在其著作中構(gòu)建了富有創(chuàng)新性的理論研究范式，明確提到了科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)分析等治理手段的政治化，不過(guò)缺乏深入的實(shí)證研究。3環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)界運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的模型構(gòu)建和數(shù)理推導(dǎo)，將成本—效益分析用于環(huán)境治理之中，但相關(guān)成果呈現(xiàn)出典型的自然科學(xué)化取向，忽略了經(jīng)濟(jì)分析工具的社會(huì)性、政治性和歷史性。4筆者在此利用環(huán)境史倡導(dǎo)的跨學(xué)科方法，既借鑒環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架，又固守歷史學(xué)的人文本位，在追溯成本—效益分析與美國(guó)環(huán)境管制結(jié)合的歷史基礎(chǔ)上，重點(diǎn)剖析成本—效益分析用于環(huán)境管制引發(fā)的大量爭(zhēng)論。并以經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估實(shí)踐中不同主體的數(shù)據(jù)計(jì)算差異為例，揭示環(huán)境治理中經(jīng)濟(jì)手段的政治化與政治勢(shì)力的經(jīng)濟(jì)性，凸顯環(huán)境管制中復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。

一、成本—效益分析與美國(guó)環(huán)境管制的結(jié)合

20世紀(jì)80年代初，里根政府推行的新保守主義政策使得美國(guó)的政府管制和社會(huì)治理思路發(fā)生了根本變革，各個(gè)領(lǐng)域的去管制（deregulation）成為一種潮流。將成本—效益分析引入政府管制，是對(duì)羅斯福新政以來(lái)美國(guó)政府管制思路的根本變革。它作為決策的原則、程序和績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)美國(guó)的社會(huì)管理產(chǎn)生了重大影響?！皬哪撤N意義上說(shuō)，成本—效益分析的運(yùn)用是自1946年《行政程序法》實(shí)施以來(lái)最大程度的一次變革”。5而且，從其最初理念的萌芽到管制思路的落地生根也經(jīng)歷了較長(zhǎng)的歷程。

自1970年起，在環(huán)保主義運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，美國(guó)進(jìn)入了著名的“環(huán)境十年”。期間，命令—控制型的環(huán)境管制政策高歌猛進(jìn)。短時(shí)期內(nèi)，環(huán)境立法數(shù)量激增。加之同時(shí)期美國(guó)經(jīng)濟(jì)滯脹，污染企業(yè)抱怨嚴(yán)格的管制導(dǎo)致成本激增。所以，政界和學(xué)界萌發(fā)了評(píng)估環(huán)境管制經(jīng)濟(jì)影響的想法。在立法層面，1969年《國(guó)家環(huán)境政策法》要求聯(lián)邦對(duì)所有重大經(jīng)濟(jì)行為實(shí)施環(huán)境影響評(píng)估，發(fā)布環(huán)境影響報(bào)告書(shū)。這作為一種新的評(píng)價(jià)形式，其本意并非局限于經(jīng)濟(jì)分析，但卻為綜合性管制行為分析提供了新思路。11970年《清潔空氣法》第312款也明確提出，“環(huán)保署應(yīng)該開(kāi)展詳細(xì)的成本測(cè)算，對(duì)受到聯(lián)邦空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)影響的工業(yè)部門實(shí)施綜合性的經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估”。2在行政層面，環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)于1970年發(fā)布的第一個(gè)年度報(bào)告就是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度討論環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的原因、治理的成本及其對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響。它認(rèn)為，錯(cuò)置的經(jīng)濟(jì)刺激引發(fā)的外部性社會(huì)成本是環(huán)境問(wèn)題的主要根源，污染產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)成本，如增加醫(yī)療和清洗費(fèi)用，降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，損失商業(yè)機(jī)會(huì)。以水污染為例，有學(xué)者認(rèn)為，“未來(lái)五年城市廢水處理廠滿足現(xiàn)行水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)大概需要投入100億美元。日常運(yùn)營(yíng)成本估計(jì)從1969年的4.1億美元上升到1974年的7.1億美元”。3盡管這一報(bào)告的數(shù)據(jù)估計(jì)不一定精確，但也表示人們開(kāi)始從經(jīng)濟(jì)角度關(guān)注環(huán)境治理問(wèn)題。之后的數(shù)年，環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)在其年度報(bào)告中均十分關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境治理的關(guān)系問(wèn)題。如，1971年的年度報(bào)告的第四章以《經(jīng)濟(jì)和環(huán)境》為題分析了環(huán)境污染造成的經(jīng)濟(jì)損失以及如何控制成本等。41972年的年度報(bào)告的第八章以《環(huán)境改進(jìn)的成本和經(jīng)濟(jì)影響》為題探討了環(huán)境污染治理的經(jīng)濟(jì)影響。分析對(duì)象涉及14個(gè)受到?jīng)_擊的行業(yè)，包括汽車、電力、石油、造紙和冶金等。5筆者所見(jiàn)1970—1990年間的絕大多數(shù)環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)的年度報(bào)告中，污染的經(jīng)濟(jì)成本、治理污染的經(jīng)濟(jì)影響和環(huán)境治理的市場(chǎng)刺激等內(nèi)容都占據(jù)了相當(dāng)?shù)钠诖怂〔灰灰涣信e?？傮w來(lái)看，從1970年1月到1979年7月間，“環(huán)保署發(fā)起了427個(gè)有關(guān)環(huán)境管制的經(jīng)濟(jì)分析，其中絕大部分聚焦管制成本對(duì)工業(yè)部門或工廠關(guān)閉（plant closure）的影響分析”。6

一方面，環(huán)境行政部門早期的經(jīng)濟(jì)分析實(shí)踐在漸次推行，另一方面，實(shí)體企業(yè)因環(huán)境管制造成的巨大經(jīng)濟(jì)壓力而叫苦不迭。畢竟污染治理參與了國(guó)民收入的分配，并占據(jù)相當(dāng)大的比例，制約著企業(yè)的總體資本投資策略?！皣?guó)民支出中污染控制的總成本接近全美國(guó)民生產(chǎn)總值的2.5%”，7“當(dāng)前美國(guó)用于環(huán)境保護(hù)的投資大約占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1.5-2.5%，大部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為這是一個(gè)可以接受的數(shù)值，并與其他工業(yè)化國(guó)家旗鼓相當(dāng)”。1盡管不同學(xué)者和機(jī)構(gòu)的估算值略有不同，但污染治理的投資預(yù)算和環(huán)境管制的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果在當(dāng)時(shí)影響著總統(tǒng)和行政機(jī)構(gòu)的政策導(dǎo)向。例如，1973年福特政府的環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)報(bào)告“采用了效率（effectiveness）概念，要求評(píng)估環(huán)境政策的費(fèi)效比，討論污染的危害及其治理成本”。21974年11月福特總統(tǒng)發(fā)布11821號(hào)行政命，在總統(tǒng)行政辦公室內(nèi)設(shè)立了工資和物價(jià)穩(wěn)定委員會(huì)（Council on Wage and Price Stability，COWPS），要求為每個(gè)重大立法管制提議開(kāi)展通貨影響分析（Inflation Impact Statement，IIS），并授權(quán)管理和預(yù)算辦公室予以執(zhí)行?！?975年6月，管理和預(yù)算辦公室確定了經(jīng)濟(jì)影響達(dá)到1億美元的管制方案為重大管制的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)?！?這是后來(lái)環(huán)境成本—效益分析制度化的前奏。

吉米·卡特政府時(shí)期不僅繼續(xù)面臨通貨膨脹的壓力，而且，工商業(yè)組織不斷施壓，要求減少聯(lián)邦管制。它們認(rèn)為每個(gè)家庭和商業(yè)組織都承受了政府過(guò)度管制（government over-regulation）的巨大成本。1978年3月，卡特發(fā)布12044號(hào)行政命令，成立管制分析和評(píng)價(jià)小組（Regulatory Analysis and Review Group，RARG），“要求所有行政機(jī)構(gòu)為重大管制方案實(shí)施管制影響分析，對(duì)每一個(gè)經(jīng)濟(jì)成本超過(guò)1億美元或?qū)θ魏喂I(yè)部門、任何一級(jí)政府或任何一個(gè)區(qū)域引發(fā)重大價(jià)格增長(zhǎng)的管制提議，相關(guān)機(jī)構(gòu)必須討論可替代方案的經(jīng)濟(jì)影響，以證明選擇的合理性”。4盡管該命令并沒(méi)有明確要求使用成本—效益分析，但由于經(jīng)濟(jì)咨詢委員會(huì)（the Council of Economic Advisers）的主席擔(dān)任其領(lǐng)導(dǎo)，成本—效益分析的思想已經(jīng)滲透其中，行政機(jī)構(gòu)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估的實(shí)踐顯現(xiàn)雛形。

相對(duì)于福特的行政命令，卡特的行政命令明確了評(píng)估的普遍標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行的時(shí)限，采用了一致的計(jì)算方法，全面分析了管制方案的正面和負(fù)面影響。它已接近里根的行政命令，是福特和里根環(huán)境管制改革的過(guò)渡。區(qū)別在于，“卡特尚未把經(jīng)濟(jì)效率作為機(jī)構(gòu)決策的核心；沒(méi)有賦予管理和預(yù)算辦公室凌駕于其他機(jī)構(gòu)之上的權(quán)力；要求行政機(jī)構(gòu)在《聯(lián)邦紀(jì)事》上先發(fā)布管制分析程序供公眾評(píng)論后再付諸行動(dòng)”。5里根上臺(tái)后推行新保守主義的去管制改革，要求對(duì)政府管制方案展開(kāi)全面的經(jīng)濟(jì)分析。為此，1981年2月17日，里根總統(tǒng)發(fā)布12291號(hào)行政命令，成立了信息和管制事物辦公室（Office of Information and Regulatory Affairs，OIRA），創(chuàng)建放松管制特別小組（Task Force on Regulatory Relief），明確要求對(duì)符合下列四個(gè)條件的管制方案實(shí)施成本—效益分析：“年度經(jīng)濟(jì)影響達(dá)1億美元；誘發(fā)了價(jià)格的重要增長(zhǎng)；引發(fā)了就業(yè)率的下降；對(duì)行業(yè)、地區(qū)或州和地方政府有著重大影響。”6該命令首次明確要求在管制評(píng)價(jià)中展開(kāi)成本—效益分析，以效益大于（outweigh）成本為管制方案提供正當(dāng)性證明，是聯(lián)邦管制方式的綜合性變革?！暗?982年底，管理和預(yù)算辦公室評(píng)審了大約5400份管制方案，其中104個(gè)被定義為重大方案，7個(gè)重大方案來(lái)自環(huán)保署，70個(gè)附有管制影響事物報(bào)告書(shū)”。7

12291號(hào)行政命令是新政以來(lái)美國(guó)社會(huì)對(duì)成本—效益分析興趣日增的自然結(jié)果，映射到里根的環(huán)境政策上，“要求使用成本—效益分析決定環(huán)境管制的價(jià)值；盡可能地依靠自由市場(chǎng)分配資源；將環(huán)境治理的責(zé)任下移到各州”。8由此，里根壓縮環(huán)保署的編制，大幅削減環(huán)保機(jī)構(gòu)的預(yù)算，消除或修改那些被認(rèn)為對(duì)工業(yè)造成巨大負(fù)擔(dān)的管制條例，環(huán)境去管制（environmental deregulation）和反環(huán)境（anti-environment）成為一大特色。

1985年連選連任的里根發(fā)布12498號(hào)行政命令，繼續(xù)強(qiáng)化去管制改革，進(jìn)一步要求行政機(jī)關(guān)提前一年向信息和管制事物辦公室呈遞管制方案，以有足夠的時(shí)間仔細(xì)審查。藉此，信息和管制事物辦公室重塑了諸多對(duì)污染企業(yè)有著不利影響的管制提議。老布什主政白宮時(shí)期，承襲里根的管制思路，副總統(tǒng)丹·奎爾（Dan Quayle）領(lǐng)導(dǎo)的競(jìng)爭(zhēng)力委員會(huì)（White House Council on Competitiveness）具體負(fù)責(zé)環(huán)境政策的成本和效益分析。奎爾的競(jìng)爭(zhēng)力委員會(huì)成員包括財(cái)政部長(zhǎng)、商務(wù)部長(zhǎng)、白宮顧問(wèn)博伊登·格雷（Boyden Gray）等人。該委員會(huì)類似里根政府時(shí)期的放松管制特別小組，其功能是“處理和回應(yīng)工業(yè)對(duì)過(guò)度管制的抱怨，分析管制的成本和效益，進(jìn)而阻止或修改那些被認(rèn)為造成了不必要負(fù)擔(dān)的新管制”。1

1993年1月，克林頓入主白宮兩天后廢除了該委員會(huì)，用新的環(huán)境政策辦公室（Office of Environmental Policy）予以取代。同年9月30日，克林頓發(fā)布了12866號(hào)行政命令，取代里根的12291號(hào)和12498號(hào)行政命令，該命令蘊(yùn)含著不同于里根的新的管制哲學(xué)和價(jià)值理念，開(kāi)啟了全新的管制與評(píng)價(jià)實(shí)踐?！盀榱藳Q定是否管制和如何管制，行政機(jī)構(gòu)應(yīng)該評(píng)估可資利用的管制替代方案的全部成本和效益。成本和效益應(yīng)該既包括定量的估算和定性的評(píng)價(jià)。盡管成本效益很難定性，但必須考慮。進(jìn)一步而言，管制方案的選擇中，行政機(jī)構(gòu)應(yīng)該選擇那些能實(shí)現(xiàn)凈效益最大化的方案，除非有明文規(guī)定必須使用另外的管制方法”。2管制的效益必須用來(lái)證明所支付的成本的合理性（justify），并不必像里根行政命令所要求的效益必須大于（outweigh）成本，凸顯了克林頓政府時(shí)期更加注重諸多社會(huì)價(jià)值平衡的管制改革路徑?！翱肆诸D和戈?duì)枌?duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系摒棄傳統(tǒng)修辭，他們主張經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的沖突對(duì)立是一個(gè)錯(cuò)誤選擇”。3立足于二者的內(nèi)在統(tǒng)一，克林頓執(zhí)政時(shí)期用立法的形式促成管制改革，開(kāi)展成本—效益分析的成就更為顯著。針對(duì)104屆國(guó)會(huì)中“是否對(duì)環(huán)境管制執(zhí)行成本—效益分析，分析結(jié)果如何被決策者運(yùn)用”等問(wèn)題的激烈爭(zhēng)論，1995年國(guó)會(huì)通過(guò)了《無(wú)資金保障施令改革法》（Unfunded Mandates Reform Act），“要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)為所有引發(fā)經(jīng)濟(jì)成本大于1億美元的管制方案執(zhí)行成本—效益分析” 。4該法案還確定了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)使用成本—效益分析的原則和方法，要求行政機(jī)構(gòu)分析管制方案對(duì)各級(jí)政府、民眾的影響，分析管制對(duì)生產(chǎn)力、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)、物價(jià)和工資的影響，最終政府管制實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)是效益大于成本，或效益能夠證明支付成本的正當(dāng)性。

1995年國(guó)會(huì)還通過(guò)了《風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和成本—效益分析法》（Risk Assessment and Cost-benefit Act）與《綜合管制法》（Comprehensive Regulatory Act）。1998至2000年，國(guó)會(huì)又連續(xù)通過(guò)并修改了《管制改進(jìn)法》（Regulatory Improvement Act），標(biāo)志著對(duì)重大管制方案實(shí)施成本—效益分析的制度化和正規(guī)化。此后，它正式落地生根，內(nèi)嵌于政府管制的各個(gè)領(lǐng)域，沿襲至今，環(huán)境治理也概莫能外。

二、成本—效益分析用于環(huán)境管制的理論爭(zhēng)論

成本—效益分析作為一種經(jīng)濟(jì)分析手段，為政府職能的有效發(fā)揮提供著富有價(jià)值的績(jī)效測(cè)評(píng)數(shù)據(jù)。單純從理論上講，執(zhí)行一個(gè)完整的成本—效益分析通常需要六個(gè)步驟：“確定有待解決的社會(huì)問(wèn)題；根據(jù)問(wèn)題制定解決方案及其替代方案；分析不同方案產(chǎn)生的綜合性影響，特別是對(duì)不具備市場(chǎng)屬性的公共產(chǎn)品的影響；基于影響分析估算執(zhí)行不同方案產(chǎn)生的成本和效益；將未來(lái)的成本和效益貼現(xiàn)為當(dāng)下貨幣價(jià)值，并為每一種替代方案計(jì)算當(dāng)下的效益和成本；比較效益或成本，選擇效益最大或成本最低的方案?！?然而，在其制度化與規(guī)范化的實(shí)踐中，由于理論上的不確定性和主觀性誘發(fā)了大量激烈爭(zhēng)論。爭(zhēng)論集中表現(xiàn)在其邏輯缺陷、科學(xué)計(jì)算中工具理性與價(jià)值理性的失序、個(gè)體生命的貨幣價(jià)值與倫理價(jià)值的悖論三個(gè)方面。

第一，理論上成本—效益分析不能實(shí)現(xiàn)充分的邏輯自洽。首先，成本—效益分析潛藏的基本前提具備不確定性。經(jīng)濟(jì)分析的目的是為了增進(jìn)社會(huì)福祉，優(yōu)化資源配置，其前提是“理性人”假設(shè)，即每個(gè)個(gè)體在既定環(huán)境中能對(duì)個(gè)人和社會(huì)福祉的提升做出最佳判斷?；谙∪辟Y源利用最大化的假設(shè)，數(shù)理計(jì)算過(guò)程中將成本和效益予以數(shù)字化和貨幣化，需要個(gè)體對(duì)環(huán)境資源的價(jià)格、對(duì)環(huán)境管制誘發(fā)的個(gè)體生活成本、支付能力與支付意愿做出精確判斷。然而，實(shí)際經(jīng)濟(jì)行為中個(gè)體判斷的精確性嚴(yán)重不足，背離“理性人”前提，往往是純粹市場(chǎng)型資源配置失序的根源。

其次，成本—效益分析的過(guò)程充滿主觀性。上述六個(gè)步驟中幾乎每一步都帶有主觀價(jià)值預(yù)設(shè)。目標(biāo)選擇和計(jì)算方法的構(gòu)建離不開(kāi)主觀認(rèn)知，可替代方案的選擇盡管有一套民主決策的程序，但無(wú)疑或多或少需要一定的主觀決斷性。任何一個(gè)成本—效益分析模型都不能對(duì)所有替代方案提供同等程度的精確計(jì)算。此外，為非市場(chǎng)屬性的物品如人類生命、瀕危物種和風(fēng)景名勝等因素的定價(jià)和貼現(xiàn)率選擇都十分復(fù)雜，充滿異議，難以統(tǒng)一。

再次，環(huán)境治理投入的邊際效益規(guī)律難以把握。根據(jù)成本—效益的估算實(shí)施環(huán)境決策，不僅要求總效益大于總成本，而且必須遵循邊際效益遞減法則。下表所見(jiàn)美國(guó)城市空氣污染治理中污染物的減少和成本上升的關(guān)系很好地反映了這一點(diǎn)。

顯然，隨著環(huán)境管制強(qiáng)度的提升，環(huán)境治理的難度增加，投入增大，導(dǎo)致邊際成本增加，邊際效益減少。因此，當(dāng)且僅當(dāng)支付的環(huán)境改進(jìn)成本和所獲效益旗鼓相當(dāng)、邊際效益最大時(shí)，環(huán)境治理的總效益最大。這就需要決策者準(zhǔn)確拿捏成本和效益的波動(dòng)狀態(tài)，在邊際成本和邊際效益波動(dòng)的拐點(diǎn)執(zhí)行決策。然而，實(shí)踐中拐點(diǎn)難以捕捉?！拔廴局卫碇袕?5%的清潔程度上升到100%的清潔程度，其額外成本可能數(shù)倍于達(dá)到95%的清潔程度的總成本”。1

依據(jù)邊際效益遞減規(guī)律，輔之以生態(tài)系統(tǒng)的自我凈化能力，可以推論，環(huán)境管制并不要求完全祛除所有污染物。倘若污染物的健康風(fēng)險(xiǎn)在管制機(jī)構(gòu)設(shè)置的安全邊際內(nèi)，治理投入的邊際意愿和邊際成本契合，則最適宜實(shí)施污染治理。相反，如果繼續(xù)要求完全消除污染物，無(wú)疑會(huì)額外增加治理成本。這樣的環(huán)境管制既無(wú)必要，也不可能。此外，對(duì)那些即使少量也能極大提高患病和死亡風(fēng)險(xiǎn)的污染物，無(wú)論經(jīng)濟(jì)成本高低，都應(yīng)完全消除，由此衍生出的健康安全風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)效益之間的臨界點(diǎn)需要決策者仔細(xì)斟酌。

第二，科學(xué)計(jì)算中工具理性與價(jià)值理性的失序。傳統(tǒng)科學(xué)哲學(xué)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)分析工具不帶價(jià)值屬性，處于中立狀態(tài)，然而現(xiàn)實(shí)并非如此。“環(huán)境決策涉及的利益團(tuán)體通常處于高度政治化的情景之中，其潛在的輸家和贏家都企圖影響決策，價(jià)值負(fù)載（value-laden）使得成本—效益分析過(guò)程既不客觀也不透明”。2有鑒于此，被管制的對(duì)象在計(jì)算立場(chǎng)上帶有強(qiáng)烈的利益取向。通?！肮I(yè)部門的成本測(cè)算忽略了市場(chǎng)通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新帶來(lái)的成本減少和效益提高；測(cè)算常常依據(jù)管制提議出臺(tái)之初的靜態(tài)數(shù)據(jù)，未能考慮后期的變化和市場(chǎng)行情的波動(dòng)；忽略了法律沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行情況下，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)降低和達(dá)標(biāo)期限延后導(dǎo)致的成本下降”。1此外，被管制對(duì)象在計(jì)算方法的選擇上也充滿價(jià)值考量。估算者采用不同的參數(shù)設(shè)置，如單位污染控制成本、管制對(duì)生產(chǎn)力的影響度、工業(yè)增長(zhǎng)率和環(huán)境管制計(jì)劃的執(zhí)行速度等都可能導(dǎo)致總成本的差異，“工業(yè)部門對(duì)非核電行業(yè)化學(xué)排放物達(dá)標(biāo)的單位控制成本估算比環(huán)保署的估算高出3倍”。2之所以如此，是因?yàn)殡娏π袠I(yè)采用的生產(chǎn)力增長(zhǎng)率數(shù)倍于環(huán)保署的數(shù)據(jù)。

立場(chǎng)和方法的價(jià)值負(fù)載，使得被管制者夸大管制成本、低估管制效益的現(xiàn)象比比皆是。即便是政府部門的經(jīng)濟(jì)學(xué)家也同樣如此，盡管其夸張程度低于被管制的工業(yè)部門。例如，“職業(yè)安全和衛(wèi)生管理署雇傭的公司估算煉焦行業(yè)達(dá)到1976年的管制標(biāo)準(zhǔn)的初始成本為2到10億美元之間，然而工資和物價(jià)穩(wěn)定委員會(huì)后來(lái)的研究顯示實(shí)際成本只有1.6億美元”。3一般而言，“環(huán)境污染控制每1美元的開(kāi)銷反映的真實(shí)支出只有13美分，最近研究顯示對(duì)外宣傳的數(shù)據(jù)經(jīng)?？浯罅斯镜恼鎸?shí)成本，夸大程度平均為真實(shí)數(shù)據(jù)的7倍”。4另外，針對(duì)1974—1977年間蒸汽電廠、電力行業(yè)煙氣脫硫、造紙、石油冶煉和汽車五個(gè)行業(yè)的污染治理成本測(cè)算，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)保署和工業(yè)部門傾向于高估達(dá)標(biāo)成本，“環(huán)保署估算的成本相對(duì)于實(shí)際成本的高出幅度在26-156%之間，工業(yè)部門估算的高出幅度在25-247%之間”。5

相比環(huán)境保護(hù)的成本，效益的計(jì)算更加模糊，特別是涉及一些爭(zhēng)論性話題，如公眾的健康和生命，環(huán)境的舒適性，水、土壤、森林、濕地生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值的貨幣化等等。1990年的《清潔空氣法》修正案要求環(huán)保署為每一個(gè)管制提案編制成本—效益分析報(bào)告。國(guó)會(huì)特別要求環(huán)保署描述關(guān)鍵的經(jīng)濟(jì)假設(shè)，其中效益和成本必須量化，可替代方案也不例外。當(dāng)美國(guó)聯(lián)邦審計(jì)署審查在這一規(guī)則要求下編制的23個(gè)管制影響事物報(bào)告書(shū)時(shí)發(fā)現(xiàn)了相當(dāng)大的偏差，“其中8個(gè)分析報(bào)告沒(méi)有考慮人類生命等關(guān)鍵要素，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)分析結(jié)果明顯失真。所有管制影響事物報(bào)告書(shū)都估算了管制的成本，但僅僅有11個(gè)估算了管制的效益”。6顯然，利益的趨勢(shì)使得被管制部門的經(jīng)濟(jì)分析不可能與法律嚴(yán)絲合縫，或多或少存在因應(yīng)變通，甚或嚴(yán)重背離。

以當(dāng)下經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)生命價(jià)值計(jì)算中的折現(xiàn)率問(wèn)題為例更能凸顯其爭(zhēng)議?！叭绻粋€(gè)機(jī)構(gòu)選擇2%的折現(xiàn)率，計(jì)算結(jié)果非常不同于那些選擇10%的折現(xiàn)率的計(jì)算方式。假定一個(gè)人的生命定價(jià)為8 000 000美元，選擇10%的折現(xiàn)率，如果被保護(hù)100年的話，當(dāng)前價(jià)值僅為581美元”。7管理和預(yù)算辦公室自1972年以來(lái)就開(kāi)始發(fā)布折現(xiàn)率的指導(dǎo)方針，“1991年正式建議采取7%的折現(xiàn)率，不同于1980年代使用的10%的折現(xiàn)率”。8然而，行政機(jī)構(gòu)并不完全遵守管理和預(yù)算辦公室的指導(dǎo)，“它們?cè)O(shè)定的折現(xiàn)率從最低的0%、3%到最高的10%不等。即使同一機(jī)構(gòu)有時(shí)也采用不同的折現(xiàn)率，環(huán)保署為含鉛油漆管制設(shè)定的折現(xiàn)率為3%，飲用水管制設(shè)置的折現(xiàn)率為7%，機(jī)動(dòng)車排放物管制設(shè)置的折現(xiàn)率為10%”。9不同機(jī)構(gòu)針對(duì)不同管制對(duì)象所選擇的折現(xiàn)率決定了成本和效益分析結(jié)果的巨大差異，從而服務(wù)自己，打破了科學(xué)技術(shù)中立的觀點(diǎn)，很多大程度上詮釋著哈貝馬斯所言的科學(xué)技術(shù)也變成了“意識(shí)形態(tài)”。

正因?yàn)槿绱?，環(huán)保主義者本能地反對(duì)運(yùn)用成本—效益分析，認(rèn)為它完全不適合用來(lái)選擇環(huán)境管制方案。畢竟，環(huán)境公共政策必須考慮社會(huì)的公平，而抽象的貨幣化統(tǒng)計(jì)因立場(chǎng)和利益屬性注重效率、拒斥公平。經(jīng)濟(jì)學(xué)家雷蒙德·科普（Raymond Kopp）解釋道：“成本—效益分析將現(xiàn)行的收入分配作為先決條件，開(kāi)展政策評(píng)價(jià)時(shí)并沒(méi)有考慮其平等內(nèi)涵?！?隨著環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)，批評(píng)者認(rèn)為，一般意義上的成本—效益分析缺乏社會(huì)良知，因?yàn)樗魂P(guān)心成本和效益的社會(huì)分配，不考慮分配過(guò)程中的輸家和贏家，畢竟收入差距決定了環(huán)境治理的投入能力與支付意愿的差異。在此工具理性和價(jià)值理性未能實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一，反而錯(cuò)位排斥。

第三，個(gè)體生命的貨幣價(jià)值與倫理價(jià)值的悖論。非市場(chǎng)物品的定價(jià)不僅在于難以計(jì)算，更在于價(jià)值的合法性問(wèn)題?！碍h(huán)保署預(yù)防酸雨沉降的研究顯示，如果對(duì)俄亥俄流域電廠實(shí)施更加嚴(yán)格的空氣污染物控制標(biāo)準(zhǔn)的話，將支付上億美元的成本，同時(shí)到2000年也可以阻止大約54 000人因污染引發(fā)的死亡。將被保護(hù)的生命價(jià)值和污染控制的成本相比，只有在確定每個(gè)生命的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的前提下才能確保其經(jīng)濟(jì)意義，即便這在道德上并無(wú)不妥的話，政治上的支持者勢(shì)必顯得殘酷專斷”。2顯然，成本—效益分析對(duì)人的健康和生命估算的前提必須是個(gè)體生命價(jià)值的貨幣化。這不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的計(jì)算難題，在倫理學(xué)上顯得更加棘手。

從數(shù)學(xué)計(jì)算的角度看，“如果一個(gè)行政機(jī)構(gòu)衡量一個(gè)個(gè)體生命的價(jià)值是1千萬(wàn)美元，那么產(chǎn)生的結(jié)果非常不同于定價(jià)為500 000美元的個(gè)體生命價(jià)值”。3統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的生命價(jià)值（statistical life）在不同機(jī)構(gòu)之間變化較大，即便同一機(jī)構(gòu)，不同時(shí)間的生命價(jià)值的估價(jià)也呈現(xiàn)較大差異，詳情見(jiàn)下表。

這種差異直接決定了成本—效益分析的結(jié)果懸殊，左右著環(huán)境管制的執(zhí)行力度與速度。另外，年老者和年輕者的生命價(jià)值大小以及折現(xiàn)率的差異牽扯著更加復(fù)雜的問(wèn)題。不過(guò)，從倫理學(xué)的角度看，每個(gè)個(gè)體生命都是獨(dú)特的、神圣的，將人類健康和個(gè)體生命折算為現(xiàn)金予以衡量交換既是非法的，也是不道德的。環(huán)保主義者認(rèn)為，“生命價(jià)值與被管制的商業(yè)團(tuán)體對(duì)荒野、未被污染的空氣和水，還有其他環(huán)境舒適地的內(nèi)在價(jià)值的認(rèn)識(shí)存在深刻的倫理殊異。道德目標(biāo)的罪惡論賦予爭(zhēng)論更多的熱情和持久性，同時(shí)也將成本—效益分析的爭(zhēng)論推進(jìn)至倫理水平，使得雙方的妥協(xié)更加困難”。1將清潔的空氣或水等環(huán)境的價(jià)值濃縮為貨幣，無(wú)異于將其視為一種可以定價(jià)、任意買賣的商品。史蒂芬·科爾曼（Stephen Kelman）認(rèn)為，“許多環(huán)保主義者害怕成本-效益分析使空氣污染治理或水污染治理的決策過(guò)于單一，祛除了其特殊的價(jià)值……對(duì)某物價(jià)值的認(rèn)定并不是靠買賣，恰恰是自身主體的存在，即價(jià)值的自顯，無(wú)論如何金錢展示的僅是其工具價(jià)值”。2個(gè)體生命價(jià)值的數(shù)理統(tǒng)計(jì)本身就十分復(fù)雜，學(xué)術(shù)界至今存在爭(zhēng)論，再輔之以倫理學(xué)上的悖論，使得成本—效益分析在環(huán)境治理領(lǐng)域承受著更大的拷問(wèn)。

縱觀以上爭(zhēng)論，其背后是工具理性與價(jià)值理性的纏繞交織，是經(jīng)濟(jì)因素與政治力量的激烈博弈。盡管如此，環(huán)境管制的實(shí)踐中成本—效益分析卻不斷得以推進(jìn)并最終實(shí)現(xiàn)了制度化，成為市場(chǎng)調(diào)節(jié)型環(huán)境政策的內(nèi)核，這說(shuō)明它有著單純命令—控制型政策不可比擬的優(yōu)勢(shì)。

第一，通過(guò)成本—效益分析，確定政府環(huán)境管制的優(yōu)先次序和重點(diǎn)目標(biāo)，能極大地幫助國(guó)會(huì)和管制機(jī)構(gòu)提高管制方案的經(jīng)濟(jì)合理性?！耙粋€(gè)執(zhí)行良好（well-executed）的成本-效益分析能夠清晰地將假設(shè)、理論、方法和所運(yùn)用的程序融為一個(gè)整體。通過(guò)分析揭示決策過(guò)程需要考慮的特殊性，這能增強(qiáng)公共決策的可操作性”。3基于此，論證充分、計(jì)算精確審慎的成本—效益分析有助于不同利益主體理解經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的結(jié)果，審查其價(jià)值的合理性，促使決策者對(duì)諸多不同的政策設(shè)計(jì)進(jìn)行對(duì)比，最終選擇最具經(jīng)濟(jì)合理性或符合成本—效益原則的政策以實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)。

反過(guò)來(lái)，即便被管制的工業(yè)部門帶著強(qiáng)烈的主觀意愿，將計(jì)算過(guò)程簡(jiǎn)單化，夸大成本、壓低效益，但在制定政策的過(guò)程中，隸屬政府的政策分析師很少完全接受工業(yè)部門的數(shù)據(jù)估算，他們通常會(huì)開(kāi)展自己的成本—效益分析?！霸诃h(huán)保署大部分成本—效益分析都要經(jīng)過(guò)外部專家小組嚴(yán)格的同行互審（peer review），這個(gè)專家小組受到科學(xué)咨詢委員會(huì)的監(jiān)督”。4面對(duì)諸多不同成本—效益分析的估算方案，只要在關(guān)鍵的前提假設(shè)和計(jì)算方法上遵循共同的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，借助科學(xué)的程序和公眾參與，就有可能在不同方案的選擇中平衡各種沖突，最大限度地保證客觀性。

面對(duì)反對(duì)者的批評(píng)，支持者還堅(jiān)持認(rèn)為，論證充分的成本—效益分析能夠發(fā)掘數(shù)據(jù)的局限，探尋信息的盲點(diǎn)，進(jìn)而“展現(xiàn)我們的無(wú)知程度和不確定性的范圍，這將為公眾參與創(chuàng)造機(jī)會(huì)并指明未來(lái)的研究領(lǐng)域”。5支持者認(rèn)定批評(píng)者反對(duì)的是不科學(xué)的成本—效益分析，是帶主觀意愿蓄意編制的分析?？茖W(xué)合理的分析能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的最優(yōu)化。正如桑斯坦所認(rèn)為的，“運(yùn)用成本—效益分析，應(yīng)該能夠刺激出最可求的管制方案，阻止明顯不合理的管制方案，實(shí)現(xiàn)管制的最優(yōu)化和成本的最小化”。6

第二，成本—效益分析有助于那些能真正提升公共福祉的管制方案的通過(guò)與執(zhí)行。以實(shí)例為證，1990年《清潔空氣法》要求環(huán)保署原則上每五年對(duì)國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改。7據(jù)此，1997年，環(huán)保署考慮修改臭氧和顆粒物的管制標(biāo)準(zhǔn)。“當(dāng)時(shí)對(duì)擬修改的臭氧標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施成本—效益分析，結(jié)果顯示效益在1-15億美元之間，成本約為25億美元。對(duì)擬修改的特殊顆粒物標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施成本—效益分析，結(jié)果顯示效益為580-1100億美元，而成本僅為60億美元，效益至少是成本的10倍”。8根據(jù)分析結(jié)果，臭氧標(biāo)準(zhǔn)的修改擱淺，而顆粒物管制標(biāo)準(zhǔn)的修改獲得了正當(dāng)理由。對(duì)此，共和黨控制的國(guó)會(huì)試圖否定環(huán)保署的修改提議，因?yàn)椤肮苤品桨傅男薷囊l(fā)了承受新的巨大成本的工業(yè)和城市的強(qiáng)烈不滿，共和黨控制的兩院還試圖舉行聽(tīng)證會(huì)以廢除新的標(biāo)準(zhǔn)”。1

最后，幾經(jīng)反復(fù)，顆粒物管制標(biāo)準(zhǔn)的修改如期進(jìn)行，工業(yè)代表和國(guó)會(huì)的反對(duì)也無(wú)濟(jì)于事。這說(shuō)明，成本—效益分析在壓制政治反對(duì)者時(shí)發(fā)揮了重大作用，為增進(jìn)公共福祉的管制方案的通過(guò)增強(qiáng)了說(shuō)服力。因?yàn)樘厥忸w粒物標(biāo)準(zhǔn)修改的效益如此巨大，蓋過(guò)成本，具備相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)合理性，抑制了對(duì)反對(duì)者的氣焰，使其心服口服。

第三，成本—效益分析還可以阻止無(wú)效管制方案的出臺(tái)。小布什政府于2002年頒布了《清潔天空法》（Clear Skies Act），該法案對(duì)前任政府空氣質(zhì)量管制目標(biāo)和進(jìn)度等指標(biāo)進(jìn)行了修改，要求以2000年的排放物為基準(zhǔn)，控制氮氧化物、二氧化硫和汞的排放總量，并分階段實(shí)現(xiàn)源頭減量，“到2018年使二氧化硫的排放量降低73％，氮氧化物的排放量降低67％，汞的排放量降低69％”。2實(shí)際上，這是在為重污染企業(yè)松綁，因?yàn)槠錁?biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遜于1990年的《清潔空氣法》的規(guī)定。

對(duì)此，參議員詹姆斯·杰佛茲（James Jeffords）和托馬斯·卡珀（Thomas Carper）分別提出了S.150議案和S.843議案。這兩個(gè)提議與布什政府的提議一樣，主張采用排污儲(chǔ)存和許可交易等市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)環(huán)境管制。但在具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)方面更為嚴(yán)格，而且還要求在更短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)更大幅度的總量降低，并控制二氧化碳的排放量。

2005年10月27日，環(huán)保署分別對(duì)三個(gè)提議開(kāi)展了成本—效益分析。根據(jù)分析結(jié)果，環(huán)保署傾向布什總統(tǒng)的立法提議，認(rèn)為它成本低，將產(chǎn)生更大的社會(huì)凈效益，因而更具可行性。然而國(guó)會(huì)研究服務(wù)局（Congressional Research Service，CRS）重新評(píng)價(jià)了環(huán)保署的分析，認(rèn)為《清潔天空法》的成本較低，原因在于其標(biāo)準(zhǔn)低，達(dá)標(biāo)期限長(zhǎng)?！啊肚鍧嵦炜諚l例》的成本增量微不足道，在2010年和2020年的效益分別為60億和30億美元，同期S.843議案的年度成本為42億和30億美元，凈效益將為《清潔天空法》的8倍和5倍。S.150議案的年度成本為236億和181億美元，凈效益為《清潔天空法》的10倍和16倍?！?此外，國(guó)會(huì)研究服務(wù)局認(rèn)為環(huán)保署的計(jì)算在效益增量、健康模型設(shè)計(jì)、天然氣和電力的價(jià)格彈性設(shè)定、年老者的死亡貼現(xiàn)（Senior death Discount）問(wèn)題上都充滿缺陷。

盡管國(guó)會(huì)研究服務(wù)局的報(bào)告沒(méi)有明確譴責(zé)《清潔天空法》的欺騙性和操控性，但經(jīng)過(guò)成本—效益分析的數(shù)據(jù)比較，其目的昭然若揭，最終布什提議的《清潔天空法》未被國(guó)會(huì)通過(guò)。由此可見(jiàn)，“成本—效益分析可能，也一直存在為著某種特定目標(biāo)的策略性操控。操作的最終失敗說(shuō)明成本—效益分析有明確的詳細(xì)規(guī)定和業(yè)內(nèi)共同的行為規(guī)范，不能太過(guò)離譜。反過(guò)來(lái)，國(guó)會(huì)基于政治的考量，也沒(méi)有執(zhí)行其他效益更高的管制提議。成本—效益分析提供的僅僅是決策信息，不會(huì)也不可能脫離政治”。4這說(shuō)明成本—效益分析作為一種手段，不可能脫離政治而孤立地存在。恰恰是政治場(chǎng)域的利益博弈，使得成本—效益分析本身異化為政治工具。

然而，即使是成本—效益分析的擁護(hù)者，也沒(méi)有人認(rèn)為它是解決問(wèn)題的萬(wàn)能良藥和唯一標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·約翰遜的評(píng)價(jià)較為中肯，“其價(jià)值在于將理性計(jì)算和炙熱的情感有機(jī)統(tǒng)一，執(zhí)行恰當(dāng)?shù)卦?，它能提供管制提議的成本或效益，告訴你大約多少生命得以保全。同樣重要的是它還提供一系列的可替代方案，偌沒(méi)有嚴(yán)格的分析，無(wú)人知道強(qiáng)加在管制提議上的成本是否物有所值”。5從支持者的角度看，成本—效益分析遵守一套固定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，具備中立性的部分特質(zhì)，比其他決策工具表現(xiàn)出更多的科學(xué)性，能夠?qū)⒐苤普叩膹?fù)雜要素融為一體，使得政策的選擇相對(duì)清晰、透明和集中。

三、美國(guó)環(huán)境管制中成本—效益分析政治化的實(shí)例

有學(xué)者認(rèn)為，“理論上成本—效益分析作為價(jià)值中立的工具，有助于實(shí)現(xiàn)政府公共投資回報(bào)的最大化。實(shí)踐中由于信息上的不確定性和差異性，輔之以倫理和利益的交織使得它成為政府和利益集團(tuán)斗爭(zhēng)的武器”，1還有學(xué)者認(rèn)為，“環(huán)境管制的反對(duì)者與管理和預(yù)算辦公室聯(lián)系密切，使后者私底下變成了工業(yè)利益集團(tuán)的同盟”。2理論上的預(yù)設(shè)投射到實(shí)踐領(lǐng)域，就是不同利益主體圍繞同一研究對(duì)象，因立場(chǎng)、計(jì)算方法、數(shù)據(jù)來(lái)源和前提假設(shè)的差異測(cè)算出不同的數(shù)據(jù)結(jié)果，并將其視為表達(dá)自身利益訴求的憑借，以期影響政府公共政策的制定與執(zhí)行。在此，根據(jù)美國(guó)環(huán)境管制中成本—效益分析的數(shù)據(jù)實(shí)例，剖析其蘊(yùn)含的內(nèi)在價(jià)值取向。

如前所述，政府經(jīng)濟(jì)管理部門和污染企業(yè)通常強(qiáng)調(diào)和抬高成本，忽視效益。即便到了20世紀(jì)80年代初，環(huán)保署的經(jīng)濟(jì)分析依然“采取經(jīng)濟(jì)模型評(píng)價(jià)污染控制成本對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的總體性影響，特殊的環(huán)境管制對(duì)石油、化工等工業(yè)部門的影響，對(duì)工廠關(guān)閉和工人就業(yè)等問(wèn)題的影響”，3沒(méi)有環(huán)境管制的效益分析。

遲至1990年《清潔空氣法》才明確要求“環(huán)保署對(duì)該法案在公共健康、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境方面的成本和效益展開(kāi)評(píng)估，分析其對(duì)就業(yè)、生產(chǎn)、生活成本、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和宏觀經(jīng)濟(jì)的影響。該款還要求環(huán)保署每?jī)赡曛匦略u(píng)估一次《清潔空氣法》的預(yù)期成本和效益，并向國(guó)會(huì)報(bào)告”。4據(jù)此，環(huán)保署主要審查了1970年至1990年空氣污染治理產(chǎn)生的成本和效益。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的測(cè)算，直到1997年評(píng)估結(jié)果才出爐?！皬?970到1990年間環(huán)境治理的實(shí)際貨幣總效益在5.6萬(wàn)億到49.4萬(wàn)億之間，平均估計(jì)是21.7萬(wàn)億美元，直接成本大約為0.523萬(wàn)億”。5環(huán)保署作為環(huán)境治理的行政主管部門用數(shù)據(jù)為自己的政策辯護(hù)顯然是想增進(jìn)立法與執(zhí)法的正當(dāng)性，以致經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·波特尼認(rèn)為，“即使環(huán)保署自身的數(shù)據(jù)難以置信，對(duì)效益更加保守的估計(jì)依然顯示效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于成本”。6

環(huán)保署計(jì)算的效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成本的這一結(jié)果引發(fā)了工業(yè)部門及其代表的質(zhì)疑。例如，國(guó)會(huì)的保守派長(zhǎng)期批評(píng)嚴(yán)格的環(huán)境管制，他們認(rèn)為，“按照1977年《清潔空氣法》的要求，燃煤電廠為保住東部高硫煤地區(qū)數(shù)千個(gè)礦工的工作，安裝和維護(hù)除塵器的成本超過(guò)了所有礦工工資總和的十倍”。7對(duì)鋼鐵研究所做的12個(gè)成本—效益分析的研究發(fā)現(xiàn)，有11個(gè)案例估算的成本超過(guò)了實(shí)際成本的兩倍。“工業(yè)部門預(yù)算1990年《清潔空氣法》通過(guò)后，二氧化硫治理的成本是每噸1 500美元，到2000年經(jīng)實(shí)際測(cè)算，每噸低于150美元”。8由此可以非常清楚地看出，被管制的工業(yè)部門總是高估管制的成本而低估效益，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的夸張性訴求，其價(jià)值與立場(chǎng)不證自明。

商務(wù)部從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度出發(fā)關(guān)注工業(yè)企業(yè)和政府污染治理投入的成本及其對(duì)總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和物價(jià)的影響?！暗?975年全美污染投入成本增加了93.28億美元，1978年增加了163.08億美元。其中1972到1975年空氣污染控制費(fèi)用增幅最大，1975年增幅為25%，達(dá)到頂峰，相應(yīng)對(duì)生產(chǎn)力的負(fù)面影響亦最大”。1因此，在商務(wù)部看來(lái)，“管制程序的低效致使每年浪費(fèi)的資金達(dá)150億美元，對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)健康有重大危害”。2商務(wù)部基于自身職責(zé)，運(yùn)用成熟的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和方法對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的細(xì)致入微、專業(yè)詳盡。但唯獨(dú)不提與環(huán)境治理相關(guān)的所有效益，只關(guān)心成本和影響，認(rèn)為節(jié)約的成本可以實(shí)現(xiàn)更好的生活質(zhì)量和更佳的空氣?？梢?jiàn)，不同計(jì)算主體的數(shù)據(jù)差異，反映了不同部門基于自身利益對(duì)環(huán)境污染治理投入的測(cè)算目的與問(wèn)題意識(shí)。

微觀案例的數(shù)據(jù)分析能更好的解釋政府部門的價(jià)值取向，彰顯健康安全邊際和經(jīng)濟(jì)利益之間的張力。按照《清潔空氣法》的要求，環(huán)保署每五年必須對(duì)現(xiàn)行國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，以決定是否需要修改。2008年，布什政府評(píng)估了克林頓政府時(shí)期執(zhí)行的0.084ppm（百萬(wàn)分率）的臭氧含量標(biāo)準(zhǔn)，擬將其調(diào)整到0.075ppm，標(biāo)準(zhǔn)的變化引發(fā)了環(huán)保主義者和環(huán)保署自身的科學(xué)家的不滿。因?yàn)榄h(huán)保署的科學(xué)咨詢委員會(huì)認(rèn)為新的標(biāo)準(zhǔn)不夠嚴(yán)格，傾向于臭氧含量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)低于0.070ppm。不過(guò)，環(huán)保署長(zhǎng)史蒂芬·約翰遜置科學(xué)咨詢委員會(huì)的意見(jiàn)予不顧，最終采用的仍是0.075ppm的標(biāo)準(zhǔn)。

之所以如此，關(guān)鍵在于可替代性方案的成本—效益分析。在此以7%的貼現(xiàn)率為前提，比較0.070ppm、0.065ppm和0.060ppm三種濃度標(biāo)準(zhǔn)下的分析結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，“臭氧含量標(biāo)準(zhǔn)為0.075ppm時(shí)，凈效益在負(fù)24至54億美元之間，中間值為31億美元。臭氧含量標(biāo)準(zhǔn)為0.070ppm時(shí)，凈效益在負(fù)140億到50億美元之間，中間值為14億美元。臭氧含量標(biāo)準(zhǔn)為0.065ppm時(shí)，凈效益在負(fù)250億到70億美元之間，中間值為7億美元。臭氧含量標(biāo)準(zhǔn)為0.060 ppm時(shí)，中間值為負(fù)48億美元”。3顯然，隨著標(biāo)準(zhǔn)日趨嚴(yán)格，總成本上升，凈效益下降。在效益的選擇和公眾的健康邊際成為悖論的情況下，布什政府決策的首要原則是經(jīng)濟(jì)和效益。

為此，環(huán)保署的科學(xué)家、美國(guó)肺臟協(xié)會(huì)和環(huán)境保護(hù)基金等環(huán)保組織準(zhǔn)備提起訴訟。不過(guò)，案件尚未聽(tīng)證，布什總統(tǒng)到期卸任。繼任的奧巴馬政府一方面堅(jiān)持采用布什政府的標(biāo)準(zhǔn)，并承諾，2011年8月12日之前為啟動(dòng)評(píng)估行為的最后期限；另一方面組織聽(tīng)證會(huì)評(píng)論布什政策的科學(xué)根據(jù)，結(jié)果遭到因嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)而誘發(fā)的巨額成本承擔(dān)者的強(qiáng)烈反對(duì)。陶氏化學(xué)公司的總裁致信總統(tǒng)辦公室：“環(huán)保署的最終決策將是強(qiáng)加給美國(guó)經(jīng)濟(jì)的最為昂貴的管制方案，估計(jì)每年需要多花200-900億美元的成本，更為重要的是相應(yīng)的技術(shù)還未成熟……這將嚴(yán)重阻礙美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并喪失就業(yè)機(jī)會(huì)?！?共和黨控制的眾議院認(rèn)為環(huán)保署為“殺死工作”（job-killing）的機(jī)構(gòu)，會(huì)阻止經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。多方勢(shì)力的反對(duì)使得標(biāo)準(zhǔn)的修改不了了之。正如信息和管制事物辦公室主任卡斯·桑斯坦所言，“我們致力于保護(hù)公眾的健康和福利，但某種程度上必須與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相協(xié)調(diào)”。5

布什政府臭氧含量標(biāo)準(zhǔn)的修改中經(jīng)濟(jì)效益的優(yōu)先性原則戰(zhàn)勝了環(huán)境與公眾的健康安全邊際。與此相反，圍繞PM2.5管制政策引發(fā)的惠特曼訴美國(guó)卡車協(xié)會(huì)一案中，各方利益團(tuán)體明火執(zhí)仗，最終，環(huán)境與公眾的健康安全邊際得到了優(yōu)先考慮，經(jīng)濟(jì)理性原則次之。1993年底，美國(guó)環(huán)保署能源分析學(xué)家施瓦茨與哈佛大學(xué)流行病學(xué)家道格拉斯·多克里等人組成的醫(yī)學(xué)團(tuán)隊(duì)首次證實(shí)了PM2.5和非正常死亡之間的關(guān)系，迅疾在美國(guó)社會(huì)引起了軒然大波。

首先發(fā)難的是美國(guó)肺臟協(xié)會(huì)。1994年，它起訴環(huán)保署沒(méi)有按照美國(guó)《清潔空氣法》中的要求每五年評(píng)價(jià)一次空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，很快肺臟協(xié)會(huì)勝訴。隨后，美國(guó)癌癥協(xié)會(huì)的研究進(jìn)一步證實(shí)了PM2.5的致癌性。多方壓力下，美國(guó)環(huán)保署根據(jù)《清潔空氣法》的要求研究PM2.5的管制問(wèn)題。1996年底，時(shí)任環(huán)保署長(zhǎng)卡羅爾·布勞納（Carol Browner）發(fā)布了管制提議初稿并向公眾征求意見(jiàn)，得到了美國(guó)社會(huì)的強(qiáng)烈響應(yīng)。不過(guò)引發(fā)了諸多利益主體如電力、能源、交通運(yùn)輸、化學(xué)和農(nóng)業(yè)部門的反對(duì)，它們擔(dān)心新法案會(huì)帶來(lái)巨大的成本壓力?？_爾·布勞納針?shù)h相對(duì)，“認(rèn)為新的標(biāo)準(zhǔn)將保護(hù)1.25億美國(guó)人，包括3 500萬(wàn)名兒童免受不潔空氣的健康影響，防止大約15 000人過(guò)早死亡，350 000例哮喘病人的惡化，近一百萬(wàn)兒童肺功能的損傷”。1此外，她援引《清潔空氣法》的規(guī)定予以辯護(hù)，“公共衛(wèi)生的決策應(yīng)該基于可資利用的最好的科學(xué)，而不是成本—效益分析的結(jié)果。即便如此，環(huán)保署經(jīng)過(guò)大量的研究和同行評(píng)議，發(fā)現(xiàn)清潔空氣的效益超過(guò)了污染物降低的成本”。2最終國(guó)會(huì)和政府批準(zhǔn)通過(guò)了PM2.5的管制條例。不過(guò)為了平息工業(yè)集團(tuán)的反對(duì)也做出了一些讓步，允許各州根據(jù)自己的情況分步推進(jìn)。

對(duì)此，美國(guó)卡車協(xié)會(huì)和其他私人公司，聯(lián)合密歇根州、俄亥俄州和西弗吉尼亞州將環(huán)保署告上法庭。1999年6月，哥倫比亞特區(qū)巡回法院做出判決：認(rèn)定環(huán)保署違憲，不正當(dāng)?shù)厥褂昧藝?guó)會(huì)賦予的職權(quán)。此時(shí)環(huán)保署腹背受敵。時(shí)任環(huán)保署長(zhǎng)克里斯蒂·惠特曼女士向聯(lián)邦最高法院提起訴訟。2001年2月27日，聯(lián)邦最高法院做出終審判決：環(huán)保署的標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有違憲，其做出的決定也沒(méi)有超出國(guó)會(huì)賦予的職權(quán)范圍。“法律允許環(huán)保署長(zhǎng)比較不同的健康結(jié)果，允許她根據(jù)情勢(shì)決定健康風(fēng)險(xiǎn)的可接受水平，同時(shí)賦予她大量的自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)足夠避免一些因工業(yè)集團(tuán)的利益所導(dǎo)致的極端后果”。3此判決顯然基于科學(xué)事實(shí)和公眾健康標(biāo)準(zhǔn)，而不是公司的財(cái)務(wù)報(bào)表，環(huán)境和政治的考量獲勝。以上兩個(gè)微觀案例共同從本質(zhì)上反映了不同利益在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)成本之間的取舍博弈，二者的掣肘常在常新，互有勝負(fù)，是成本—效益分析的理論爭(zhēng)論在現(xiàn)實(shí)政治中的投射。

四、結(jié) 論

自成本—效益分析用于環(huán)境管制伊始起，相關(guān)爭(zhēng)論步步遞進(jìn)，層層深入，不斷地展現(xiàn)著問(wèn)題的本質(zhì)，呈現(xiàn)著典型的代際特征。第一代爭(zhēng)論涉及成本—效益分析是否可行，為何需要，如何執(zhí)行等經(jīng)濟(jì)學(xué)層面的操作性問(wèn)題。最終以克林頓的行政命令為終結(jié)，標(biāo)志著支持者的全面獲勝。第二代爭(zhēng)論涉及的問(wèn)題更為復(fù)雜，包括如何衡量生命和健康的價(jià)值，如何評(píng)定環(huán)境舒適性的價(jià)值，年老者的生命價(jià)值和年輕者的生命價(jià)值是否均等，子孫后代效益的折現(xiàn)等問(wèn)題。此外，在普遍執(zhí)行成本—效益分析的前提下，行政機(jī)構(gòu)如何行使本質(zhì)職能，確保何種情況下可以背離成本—效益分析的結(jié)論而更多的考慮健康和安全邊際，也是洞悉不同時(shí)期政策傾向和利益取舍的風(fēng)向標(biāo)。盡管環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)界一直在努力完善環(huán)境資源的價(jià)值評(píng)估方法，4但學(xué)理的相對(duì)性和現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性決定了有關(guān)環(huán)境成本—效益分析的爭(zhēng)論永不會(huì)停息。

審視不同機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)計(jì)算，我們可以發(fā)現(xiàn)，民間機(jī)構(gòu)計(jì)算的效益高于成本，被管制的工商業(yè)集團(tuán)的計(jì)算注重成本，且成本大于效益。作為政府主管部門的環(huán)保署和管理與預(yù)算辦公室，盡管都認(rèn)為效益大于成本，但環(huán)保署估算的效益往往大于管理和預(yù)算辦公室的估算。商務(wù)部則側(cè)重計(jì)算環(huán)境管制的成本開(kāi)銷及其對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)效應(yīng)。無(wú)可置疑，利益集團(tuán)以利己的方式計(jì)算著成本和效益。由于成本—效益分析邏輯上的不周延，方法上的不統(tǒng)一以及操作層面的漏洞，常常使它淪為不同利益主體口誅筆伐的憑借手段。雖然它不是一個(gè)評(píng)價(jià)環(huán)境政策的盡善盡美的方法，在計(jì)算不同環(huán)境管制的成本和效益時(shí)面臨著政治、經(jīng)濟(jì)和倫理壓力。但不可否認(rèn)的是，作為評(píng)價(jià)環(huán)境決策的手段，它更容易被管制者所接納，符合企業(yè)的現(xiàn)實(shí)利益和大眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，從而能更好地促成環(huán)境管制政策的制定與實(shí)施。

客觀地看待成本—效益分析的運(yùn)用及其爭(zhēng)論的關(guān)鍵在于，“成本—效益分析并不是在抽象意義上反對(duì)環(huán)境管制，也不是從經(jīng)濟(jì)學(xué)路徑賦予其價(jià)值評(píng)判，而是作為一種工具設(shè)計(jì)，為官員和公眾提供管制的綜合性結(jié)果，目的在于引發(fā)對(duì)被忽略的問(wèn)題的關(guān)注，同時(shí)確保有限資源利用的效率最大化。這樣理解成本-效益分析它將獲得有著不同意見(jiàn)，甚至觀點(diǎn)沖突的人的支持”。1環(huán)境管制中政治勢(shì)力和經(jīng)濟(jì)手段交織而構(gòu)建的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，展示了不同環(huán)境主體為其自身利益在政策制定過(guò)程中對(duì)技術(shù)手段的認(rèn)知和運(yùn)用方式之差異，背后潛藏的是誰(shuí)占有、誰(shuí)使用、為何使用、如何使用與使用效應(yīng)之差異等問(wèn)題。利益主體對(duì)這些問(wèn)題的爭(zhēng)論常常游走于科學(xué)、經(jīng)濟(jì)與政治之間，實(shí)質(zhì)上將環(huán)境問(wèn)題的治理從自然—技術(shù)—社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題轉(zhuǎn)化成了以技術(shù)為中介的人與人之間的關(guān)系。其間，技術(shù)手段早已負(fù)載著復(fù)雜的社會(huì)性和價(jià)值屬性。

責(zé)任編輯：馬陵合