陳輝，李祝清

（揚(yáng)州海事局，江蘇 揚(yáng)州 225009）

1 前言

2009年7月9日，中海工業(yè)（江蘇）有限公司新造試航船“安民山”輪由揚(yáng)州港出發(fā)駛往上海港途中觸碰碼頭，并與在航船“華航明瑞16 號(hào)”輪發(fā)生碰撞。事故造成“安民山”輪損壞，“華航明瑞16 號(hào)”輪沉沒，碼頭局部倒塌，一名碼頭工人落水死亡。2012年1月14日，武昌船舶重工有限責(zé)任公司新造船試航時(shí)進(jìn)水坐底而擱淺。

中國作為世界造船大國，每年造船完工量較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018、2019、2020年中國造船完工量占全球總量比例分別為36.3%、37.2%，43.1%連續(xù)三年位居世界第一。新造船的試航作為建造過程中必經(jīng)的一個(gè)環(huán)節(jié)，大量的試航活動(dòng)必定會(huì)帶來一定安全風(fēng)險(xiǎn)。尤其是在長江沿線造船廠新造海船，基本都要經(jīng)歷從造船廠到海上試航區(qū)域的航行過程。而由于試航船舶的特殊屬性，在安全監(jiān)管方面存在不少難點(diǎn)，海事部門亟待理清相關(guān)職責(zé)邊界，正確履行安全監(jiān)管職責(zé)，維護(hù)水上人命安全和保護(hù)水域環(huán)境。

2 新造船試航活動(dòng)的安全風(fēng)險(xiǎn)

構(gòu)成水上交通安全事故的原因主要是人、機(jī)、環(huán)境的因素。新造海船試航時(shí)航經(jīng)內(nèi)河水域，在這三方面都存在不少安全隱患，給水上交通安全帶來風(fēng)險(xiǎn)。

2.1 人的因素

（1）參與試航人員多且復(fù)雜。根據(jù)船舶大小的不同，在新造船舶上參與試航活動(dòng)的人員少則幾十人，多則二三百人。人員構(gòu)成除船員外，還包括驗(yàn)船師、試航服務(wù)機(jī)構(gòu)人員、設(shè)備供應(yīng)商調(diào)試人員、船廠工人、工程師、船東代表等。

（2）參與試航人員安全與應(yīng)急水平參差不齊。除試航船員受過專業(yè)的水上安全知識(shí)培訓(xùn)以外，其余人員均未受過此類培訓(xùn)。當(dāng)船舶發(fā)生突發(fā)情況，大部分人員很難有效做出正確的應(yīng)急反應(yīng)，無疑增加了安全風(fēng)險(xiǎn)。

（3）船員對(duì)機(jī)器操作的熟練程度不夠。除少數(shù)高級(jí)船員，如船長、大副、輪機(jī)長、大管輪可能參與了前期船舶設(shè)備的調(diào)試，對(duì)船舶機(jī)器設(shè)備有一定的了解外，其他船員因接觸時(shí)間較短，對(duì)機(jī)器設(shè)備的性能、基本原理、操作方法、特點(diǎn)和注意事項(xiàng)存在認(rèn)識(shí)不足、操作不夠熟練的問題。在航行過程中極易引發(fā)事故。不少試航船員團(tuán)隊(duì)是臨時(shí)組建，平時(shí)并無固定搭配，人與人之間的溝通協(xié)調(diào)也存在不少問題。

（4）船長地位問題。試航船長對(duì)涉及試航船舶航行安全的操作具有決定權(quán)。但在實(shí)際過程中，由于船上有大量船廠、船東、及管理公司的人員，在關(guān)系隸屬上并不存在上下級(jí)觀念，船長的權(quán)威可能受到挑戰(zhàn)，從而影響船長的專業(yè)判斷。

（5）擁擠人群管理的問題。擁擠人群管理是客船船員特殊培訓(xùn)的內(nèi)容。但試航船員除高級(jí)船員外，絕大多數(shù)未經(jīng)過此類培訓(xùn)，也不具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)。在試航船上，對(duì)幾百人的應(yīng)急管理的難度比客船上幾百人的管理難度更大，遇突發(fā)情況，無法對(duì)相關(guān)人員作出正確的安全指引。

2.2 機(jī)的因素

（1）新造船舶的機(jī)器設(shè)備雖經(jīng)過了前期調(diào)試，但未在航行過程中進(jìn)行磨合，船舶動(dòng)力、電力、通信、導(dǎo)航等各系統(tǒng)運(yùn)行工況不穩(wěn)定。在航行過程中容易產(chǎn)生機(jī)器故障，人員操作不熟練或者機(jī)器故障易導(dǎo)致的船舶失控。

（2）由于試航船舶有較多試航人員參與，船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)根據(jù)試航人員人數(shù)來配置的船舶救生設(shè)備存在布置不合理、數(shù)量與人員不匹配、未處于即時(shí)施放狀態(tài)等問題，存在較大的安全風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 環(huán)境因素

（1）長江江蘇段通航環(huán)境復(fù)雜，船舶交通流密集，水上水下作業(yè)活動(dòng)較多，惡劣天氣頻發(fā)，影響試航活動(dòng)安全。如遇特殊時(shí)段，如高洪水位等因素影響，航行則更為困難。

（2）試航船員對(duì)航經(jīng)水域的環(huán)境熟悉程度不夠。因多數(shù)試航船員臨時(shí)組隊(duì)，部分船員只有海上航行經(jīng)歷，長江航行經(jīng)驗(yàn)較少甚至沒有。對(duì)橋區(qū)、狹水道、通航密集區(qū)等復(fù)雜航段的了解不夠充分，也會(huì)在船舶操縱安全方面產(chǎn)生較大影響。

3 新造試航船舶的屬性

3.1 船舶的定義

廣義的船舶是指通常意義上的船舶，即凡是具有一定構(gòu)造，能在水上航行的工具，均可稱為船舶，其基本特征是可作為水上航行工具或者裝置。

3.2 法律法規(guī)中船舶的定義

《中華人民共和國海上交通安全法》中船舶定義：船舶，是指各類排水或者非排水的船、艇、筏、水上飛行器、潛水器、移動(dòng)式平臺(tái)以及其他移動(dòng)式裝置。第二條：在中華人民共和國管轄海域內(nèi)從事航行、停泊、作業(yè)以及其他與海上交通安全相關(guān)的活動(dòng)，適用本法。從該法理解，船舶范圍應(yīng)是包括了新造試航船舶。

《海商法》第三條：本法所稱船舶，是指海船和其他海上移動(dòng)式裝置，但是用于軍事的、政府公務(wù)的船舶和20總噸以下的小型船艇除外。前款所稱船舶，包括船舶屬具[2]。該法未明確試航船的屬性問題。但據(jù)2009年試航船“安民山”輪事故引發(fā)的理賠訴訟中，海事法院明確法律適用規(guī)則：在建船舶尚未通過各項(xiàng)技術(shù)檢驗(yàn)、未辦理正式登記手續(xù)，難以構(gòu)成《海商法》意義上的船舶。

《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》中船舶是指各類排水或者非排水的船、艇、筏、水上飛行器、潛水器、移動(dòng)式平臺(tái)以及其他水上移動(dòng)裝置。第六條：船舶具備下列條件，方可航行：①經(jīng)海事管理機(jī)構(gòu)認(rèn)可的船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)依法檢驗(yàn)并持有合格的船舶檢驗(yàn)證書；②經(jīng)海事管理機(jī)構(gòu)依法登記并持有船舶登記證書；③配備符合國務(wù)院交通主管部門規(guī)定的船員；④配備必要的航行資料[3]。以此來看，新造試航船舶應(yīng)是不具備航行條件的。

3.3 試航船舶的法定文書

2017年新《船舶登記工作規(guī)程》實(shí)施之前，新建船舶試航前可辦理臨時(shí)國籍登記，并取得臨時(shí)國籍證書，可申請船舶最低安全配員證書。而之后取消了新建試航船舶辦理臨時(shí)國籍登記的規(guī)定。導(dǎo)致之后新建船舶無法取得臨時(shí)國籍證書和最低安全配員證書。目前試航船舶所持有的唯一法定證書是根據(jù)《船舶檢驗(yàn)管理規(guī)定》第十七條：船舶試航前，船舶所有人或者經(jīng)營人應(yīng)當(dāng)向國內(nèi)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)申請?jiān)嚭綑z驗(yàn)，并取得試航檢驗(yàn)證書。

在上述法律法規(guī)中，均未對(duì)“試航船”給出明確的說法。但從法規(guī)的理解來看，試航船屬于海安法和內(nèi)河條例中定義的船舶。根據(jù)《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》，試航船舶是不具備航行條件的。但試航作為船舶建造到船舶營運(yùn)過程中的一個(gè)必須經(jīng)歷的特殊階段。而試航船舶又需要在水域內(nèi)進(jìn)行相關(guān)的試驗(yàn)、航行活動(dòng)。但海事部門的監(jiān)管職責(zé)大部分是基于船舶具備了航行條件而設(shè)置的，導(dǎo)致對(duì)新造試航船舶在法律適用上存在一定的困難。

3.4 試航活動(dòng)的法律規(guī)定

《海上交通安全法》第四十九條：從事體育、娛樂、演練、試航、科學(xué)觀測等水上水下活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守海上交通安全管理規(guī)定；可能影響海上交通安全的，應(yīng)當(dāng)提前十個(gè)工作日將活動(dòng)涉及的海域范圍報(bào)告海事管理機(jī)構(gòu)。

《內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定》中第二十八條：在內(nèi)河通航水域進(jìn)行下列可能影響通航安全的作業(yè)，應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行作業(yè)前向海事管理機(jī)構(gòu)備案：①氣象觀測、測量、地質(zhì)調(diào)查；②航道日常養(yǎng)護(hù)；③大面積清除水面垃圾；④可能影響內(nèi)河通航水域交通安全的其他行為[4]。其中，可能影響內(nèi)河通航水域交通安全的其他行為包含了船舶試航、試車活動(dòng)。

《長江干線水上交通安全管理特別規(guī)定》第五章第二十九條：船舶試航前，負(fù)責(zé)試航航行安全的責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)制定試航方案，并將試航方案報(bào)始發(fā)地海事管理機(jī)構(gòu)備案。

上述法律法規(guī)均是對(duì)試航活動(dòng)管理的相關(guān)要求，而對(duì)試航船舶未作出具體的監(jiān)管要求。

4 海事管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管邊界及存在問題

4.1 海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)新造試航船舶的管理權(quán)限

《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》中對(duì)海事管理機(jī)構(gòu)職責(zé)作出了明確規(guī)定。第四條：國務(wù)院交通主管部門主管全國內(nèi)河交通安全管理工作。國家海事管理機(jī)構(gòu)在國務(wù)院交通主管部門的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)全國內(nèi)河交通安全監(jiān)督管理工作。國務(wù)院交通主管部門在中央管理水域設(shè)立的海事管理機(jī)構(gòu)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府在中央管理水域以外的其他水域設(shè)立的海事管理機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱海事管理機(jī)構(gòu)）依據(jù)各自的職責(zé)權(quán)限，對(duì)所轄內(nèi)河通航水域?qū)嵤┧辖煌ò踩O(jiān)督管理[5]。

從法規(guī)本意來看，新造船在內(nèi)河水域試航或者由建造廠航行至海上試航區(qū)域的過程中，實(shí)際上參與了整個(gè)內(nèi)河交通，是與內(nèi)河交通安全有關(guān)的活動(dòng)。即試航活動(dòng)受到條例的調(diào)整，必須要遵守條例的規(guī)定。則海事管理機(jī)構(gòu)必然對(duì)船舶試航活動(dòng)負(fù)有一定的安全管理責(zé)任。

4.2 海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)試航船舶的執(zhí)法依據(jù)

4.2.1 對(duì)試航船舶違章行為的查處

由于試航船舶的屬性問題，船舶的試航活動(dòng)歸類為影響通航安全的活動(dòng)，而對(duì)試航船舶該如何監(jiān)管，沒有明確的上位法支撐。對(duì)涉及到試航船舶違章問題，在內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定中，對(duì)試航作業(yè)不按照規(guī)定備案的，依照《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第七十條的規(guī)定，責(zé)令改正，處以5000 元以上5 萬元以下罰款。在《海上交通安全法》中：從事可能影響海上交通安全的水上水下活動(dòng)，未按規(guī)定提前報(bào)告海事管理機(jī)構(gòu)的，由海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)違法船舶、海上設(shè)施的所有人、經(jīng)營人或者管理人處一萬元以上三萬元以下的罰款，對(duì)船長、責(zé)任船員處二千元以上二萬元以下的罰款。但對(duì)其他的違法行為或違章行為則缺乏明顯的查處依據(jù)。

4.2.2 船舶安全監(jiān)督的問題

根據(jù)《中華人民共和國船舶安全監(jiān)督規(guī)則》第二條：本規(guī)則適用于對(duì)中國籍船舶和水上設(shè)施以及航行、停泊、作業(yè)于我國管轄水域的外國籍船舶實(shí)施的安全監(jiān)督工作[6]。由于目前新造試航船未取得國籍證書，因此不適用于船舶安全監(jiān)督規(guī)則，對(duì)試航船舶的船旗國監(jiān)督檢查與現(xiàn)場監(jiān)督檢查無法實(shí)施，對(duì)安全隱患的發(fā)現(xiàn)與整改不利。

4.2.3 船舶配員的問題

根據(jù)《中華人民共和國船舶最低安全配員規(guī)則》第二條：中華人民共和國國籍的機(jī)動(dòng)船舶的船員配備和管理，適用本規(guī)則[7]。因此，在試航船舶配員問題上，最低安全配員規(guī)則不適用。則試航船在航行、停泊過程中對(duì)配員的監(jiān)管失去抓手。

4.3 海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)試航活動(dòng)安全管理現(xiàn)狀問題

目前有江蘇海事局于2010年10月1日實(shí)施了《船舶試航安全監(jiān)督管理規(guī)定》，并于2018 做了修訂。明確了船舶試航安全的責(zé)任主體、試航服務(wù)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、船員配備、應(yīng)急演練、試航作業(yè)報(bào)備要求等，并明確了海事管理機(jī)構(gòu)、責(zé)任單位、船長、試航服務(wù)機(jī)構(gòu)等的權(quán)利義務(wù)做了規(guī)定。上海海事局在1999年發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)試航船舶管理的通知》、在2003年發(fā)布了《上海港操縱能力受限船舶航行、作業(yè)安全管理規(guī)定（試行）》，2020年3月1日起施行有效期5年的《上海海事局船舶試航安全監(jiān)督管理規(guī)定》[8]。2017年12月15日交通運(yùn)輸部印發(fā)的《長江上海段船舶定線制規(guī)定》，其中第二十三條明確：試航船舶應(yīng)當(dāng)避免夜間航行，并遵守一系列規(guī)定。

上述規(guī)定都對(duì)試航作業(yè)根據(jù)各自轄區(qū)的特點(diǎn)進(jìn)行了要求。其本質(zhì)上是希望能夠?qū)Υ霸嚭阶鳂I(yè)進(jìn)行有效管理，達(dá)到減少安全事故的目的。但就出臺(tái)規(guī)定而言，都是根據(jù)各自轄區(qū)，各自不同情況而設(shè)，缺乏對(duì)試航船舶管理的法律或法規(guī)，沒有形成統(tǒng)一的監(jiān)管要求。

5 對(duì)新造船試航活動(dòng)的監(jiān)管對(duì)策

5.1 建立統(tǒng)一的船舶試航管理規(guī)定，明確海事監(jiān)管職責(zé)

目前，僅有上海、江蘇等地建立了船舶試航安全管理規(guī)定，且都是根據(jù)自身區(qū)域特點(diǎn)而制定。因船舶試航活動(dòng)很多情況下是跨區(qū)域活動(dòng)，在此過程中，海事管理部門應(yīng)建立統(tǒng)一試航安全管理規(guī)定。針對(duì)船舶試航活動(dòng)制定統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，一是避免各自出臺(tái)規(guī)定，相互之間出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、管理措施各異的情況；二是可從更高層面來規(guī)范海事部門的監(jiān)管職責(zé)，采取統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。三是能在更大范圍內(nèi)引起船廠、船東、試航機(jī)構(gòu)、船員等試航安全的重視。

5.2 運(yùn)用信息化手段對(duì)試航船舶加強(qiáng)監(jiān)控

試航船舶比營運(yùn)船舶在船舶安全方面更具有不確定性，風(fēng)險(xiǎn)性也較高。在航行或試驗(yàn)過程中，該船的動(dòng)向更應(yīng)引起周邊船舶的關(guān)注?？赏ㄟ^信息化手段，在AIS 等系統(tǒng)中標(biāo)識(shí)出來，引起周邊船舶的警惕，可以避免事故的發(fā)生。

5.3 推動(dòng)出臺(tái)新造船舶試航活動(dòng)的技術(shù)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)

2013年12月31日，中華人民共和國工業(yè)和信息化部發(fā)布了船舶行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《船舶試航安全管理規(guī)定》。但該標(biāo)準(zhǔn)存在以下缺陷：一是部分內(nèi)容已與現(xiàn)行法規(guī)不適應(yīng)，如試航前需申請臨時(shí)國籍證書等；二是編制單位僅為幾大造船企業(yè)，而缺失了整個(gè)試航活動(dòng)的其他參與方；三是該標(biāo)準(zhǔn)重點(diǎn)在試航前準(zhǔn)備及試航時(shí)各項(xiàng)操作，忽略了從碼頭到試航區(qū)域的航行中的各項(xiàng)操作及應(yīng)急反應(yīng)處置等。因此，應(yīng)對(duì)整個(gè)試航活動(dòng)制定更為詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，將試航活動(dòng)的有關(guān)各方利于安全管理的內(nèi)容吸納進(jìn)去。同時(shí)，也需針對(duì)各類船舶制定更為詳細(xì)的流程標(biāo)準(zhǔn)，以供試航活動(dòng)時(shí)予以規(guī)范。

5.4 制定行業(yè)管理制度，落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任

“皖神舟67”翻沉事故定性為一起生產(chǎn)安全責(zé)任事故，船舶建造廠未能落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。船舶試航的主體責(zé)任在船舶建造廠。船舶企業(yè)應(yīng)高度重視船舶試航安全問題，針對(duì)試航問題應(yīng)建立更為詳細(xì)的內(nèi)部管理制度。明確責(zé)任主體，明確各級(jí)管理部門、試航人員、船長和船員的責(zé)任，落實(shí)船舶試航安全責(zé)任制。船舶修造企業(yè)應(yīng)建立針對(duì)試航參與人員的基本安全知識(shí)培訓(xùn)制度、試航人員持證上崗制度以及開航前應(yīng)急演練制度，從根本上解決參試人員隨機(jī)組織、基本安全知識(shí)缺乏、應(yīng)急演練缺失的問題[8]。

5.5 提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻，推動(dòng)試航服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)化

在試航活動(dòng)中，試航服務(wù)機(jī)構(gòu)派出的試航船員團(tuán)隊(duì)對(duì)船舶試航安全負(fù)有重要責(zé)任?，F(xiàn)實(shí)情況是許多試航船員團(tuán)隊(duì)都是臨時(shí)組建、人員水平參差不齊。多數(shù)船務(wù)公司業(yè)務(wù)涉及船員管理、船員招聘、勞務(wù)派遣、新船試航、船務(wù)工程等，船舶試航僅僅是多數(shù)船務(wù)公司的其中一項(xiàng)業(yè)務(wù)，對(duì)試航活動(dòng)的專業(yè)化不夠。應(yīng)通過必要的手段，提高船舶試航業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入門檻，不斷提高試航服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)水平。試航服務(wù)機(jī)構(gòu)在內(nèi)部管理上，應(yīng)對(duì)試航服務(wù)高度重視，建立體系化流程及相對(duì)固定的試航團(tuán)隊(duì)，不斷提高團(tuán)隊(duì)的專業(yè)化水平，避免臨時(shí)抓差，人員配合程度不適而帶來的一系列問題。海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)試航服務(wù)機(jī)構(gòu)的督促與指導(dǎo)，運(yùn)用誠信管理機(jī)制，營造良好氛圍，實(shí)現(xiàn)試航服務(wù)機(jī)構(gòu)向?qū)I(yè)化發(fā)展。

5.6 加強(qiáng)管理部門協(xié)同合作，建立聯(lián)合監(jiān)管制度

根據(jù)安全生產(chǎn)“三個(gè)必須”的原則：“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”。船舶試航管理涉及活動(dòng)主體單位、船檢、邊防、海事、工信部門、港口與口岸等多家單位。應(yīng)建立一套行之有效的溝通協(xié)調(diào)制度及聯(lián)合監(jiān)管制度。避免在試航活動(dòng)中出現(xiàn)履職不到位的情況，防止出現(xiàn)“交叉管理”及 “管理真空”現(xiàn)象。通過管理部門的協(xié)同合作，把試航活動(dòng)安全監(jiān)管落到實(shí)處。