■文/蘇楠(中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院)
科技越來越成為影響國家競爭力和戰(zhàn)略安全的關(guān)鍵要素,黨的二十大報告將科技作為國家安全的重要保障之一,科技安全在國家安全體系中的地位更加凸顯。維護(hù)和保障科技安全不單是科技實力的問題,也是涵蓋戰(zhàn)略、制度和管理等方面的綜合性問題。當(dāng)前,我國科技創(chuàng)新的外部環(huán)境、發(fā)展階段、戰(zhàn)略目標(biāo)發(fā)生重大變化,特別是在全球科技發(fā)展和安全保障呈現(xiàn)體系化競爭趨勢背景下,準(zhǔn)確把握維護(hù)和保障我國科技安全存在的重大問題,是防范和化解重大科技安全風(fēng)險的前提,是推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。
“行得穩(wěn)、做得出、用得好、保得住”是維護(hù)和保障科技安全的重點環(huán)節(jié)。目前,科技安全尚未形成統(tǒng)一和規(guī)范的定義?!吨腥A人民共和國國家安全法》(簡稱《國家安全法》)第二十四條規(guī)定,國家加強(qiáng)自主創(chuàng)新能力建設(shè),加快發(fā)展自主可控的戰(zhàn)略高新技術(shù)和重要領(lǐng)域核心技術(shù),加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)的運用、保護(hù)和科技保密能力建設(shè),保障重大技術(shù)和工程的安全。《國家科技安全知識百問》將科技安全定義為:“科技體系完整有效,國家重點領(lǐng)域核心技術(shù)安全可控,國家核心利益和安全不受外部科技優(yōu)勢危害,以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力”。黨的二十大報告指出:把維護(hù)國家安全貫穿黨和國家工作各方面全過程。結(jié)合上述定義,我們從科技創(chuàng)新全過程和全鏈條角度,將維護(hù)和保障科技安全相關(guān)內(nèi)容分解為四個方面。一是“行得穩(wěn)”。即能夠保證人才、信息、儀器設(shè)備等方面的科技要素和資源供給,自主開展科技活動,科技創(chuàng)新體系能夠平穩(wěn)運轉(zhuǎn)。二是“做得出”。即具有較高的科技創(chuàng)新產(chǎn)出水平,針對國家重大戰(zhàn)略需求和重點領(lǐng)域重大安全問題形成高質(zhì)量創(chuàng)新成果。三是“用得好”。是指既能高效推動科技成果運用到國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家安全各領(lǐng)域,為國家安全提供有力保障,又能有效防范新技術(shù)濫用帶來的潛在風(fēng)險。四是“保得住”。是指能夠通過科技保密、技術(shù)出口管制、知識產(chǎn)權(quán)對外轉(zhuǎn)讓安全審查等制度安排,防止重大科技成果流失損害國家利益,也要掌握發(fā)展和競爭主動權(quán),確保國家安全和整體利益最大化。
維護(hù)和保障科技安全的重點在于構(gòu)建與創(chuàng)新能力適配的風(fēng)險應(yīng)對體系。安全具有時代動態(tài)性、主體相對性和常態(tài)性,“絕對安全”在現(xiàn)實中是不存在的。維護(hù)和保障科技安全就是要在把握和尊重安全階段性特征的基礎(chǔ)上,形成與科技創(chuàng)新能力相匹配的應(yīng)對風(fēng)險的體系化屏障,即達(dá)到了維護(hù)安全的目的。反之,體系化屏障存在的漏洞或不足就是維護(hù)和保障科技安全存在的重大問題。因此,維護(hù)和保障科技安全的重點在于基于自身既有能力,構(gòu)建高效的制度和管理體系,運用相應(yīng)工具和手段,有效規(guī)避、化解和應(yīng)對風(fēng)險,防止風(fēng)險變?yōu)槲C(jī),給國家利益和安全造成真實損害。體系的構(gòu)建主要包括兩個向度:一是按照時間的向度,包括事前、事中和事后,重點在于監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急組織體系;二是按照體系化向度,包括形成統(tǒng)一連貫戰(zhàn)略、基礎(chǔ)性法律保障、完善的體制機(jī)制和有效管理手段等,即表1中灰色陰影部分。
表1 基于創(chuàng)新全過程的科技安全體系分析矩陣
一是缺乏基于安全視角的統(tǒng)一和連貫的戰(zhàn)略。我國已經(jīng)形成了較為完整的科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略體系,盡管發(fā)展和安全具有辯證統(tǒng)一關(guān)系,但兩者的目標(biāo)、原則、任務(wù)和保障體系等仍存在差別。目前,我國對科技安全的認(rèn)識缺乏前瞻性和整體性,科技安全嵌入到科技工作各方面和各環(huán)節(jié)仍缺乏統(tǒng)一的原則理念和思想統(tǒng)領(lǐng),有必要從安全的視角出發(fā)形成一整套“打法”和思路,為維護(hù)和保障科技自身安全和支撐其他領(lǐng)域安全提供行動綱領(lǐng)。
二是缺乏完整、系統(tǒng)的協(xié)調(diào)的科技安全法律法規(guī)體系。當(dāng)前我國存在與科技安全相關(guān)的法律制定滯后和缺位、已有法規(guī)可操作性不強(qiáng)、執(zhí)法體系不完善等問題。我國與科技安全的相關(guān)法律法規(guī)散見于《國家安全法》《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》(簡稱《科技進(jìn)步法》)、《中華人民共和國科技成果轉(zhuǎn)化法》《中華人民共和國保守國家秘密法》等法律之中,缺乏對科技安全體系建設(shè)進(jìn)行規(guī)范和保障的權(quán)威性和綜合性法律。法律法規(guī)“碎片化”,也導(dǎo)致存在法律法規(guī)之間不配套、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。同時,《科技進(jìn)步法》等一些法律對科技安全事項只有原則性規(guī)定,缺少具體實施細(xì)則、具體執(zhí)行條款,在責(zé)任認(rèn)定上也存在著主體、責(zé)權(quán)不明狀況,可操作性不足。
一是科技安全組織協(xié)調(diào)的體制機(jī)制和政策有待完善。整體上,我國已經(jīng)初步建立了科技安全領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)制,但在分級分類管理責(zé)任機(jī)制,管理事項、責(zé)任主體和工作程序等方面有待進(jìn)一步明確,同時,專業(yè)化機(jī)構(gòu)和隊伍有待建立。圍繞特定環(huán)節(jié)的有針對性的機(jī)制和政策缺乏,如:針對國外遏制我國科技創(chuàng)新的反制政策和工具的研究和儲備不足,防范和化解風(fēng)險手段有限;對受國外打壓的企業(yè)、高校和院所的幫扶尚未形成體系化的機(jī)制和專門的政策體系;尚未形成共同安全和合作安全理念下的具體路徑,缺乏基于科技安全訴求的創(chuàng)新合作布局,參與全球創(chuàng)新合作的手段和形式仍顯單一,細(xì)致的國別策略研究不夠等問題。
二是科技安全與國家創(chuàng)新體系的融合和嵌入度不夠。在創(chuàng)新主體設(shè)置、創(chuàng)新體制機(jī)制和政策建設(shè)、創(chuàng)新環(huán)境完善等方面,對發(fā)展和效率考慮較多,對安全的考慮不夠充分。在科技資源配置方式、組織模式和考核機(jī)制,立項、實施和驗收等方面,考慮了“短板弱項”,但針對性不強(qiáng),尚不能完全體現(xiàn)和符合“底線思維”要求;存在規(guī)劃計劃“碎片化”和部門分割現(xiàn)象,各部門和各領(lǐng)域都從自身安全角度提出科技創(chuàng)新需求,但缺乏統(tǒng)一的評判標(biāo)準(zhǔn),無法保障有限資源優(yōu)先流向重大和亟待解決的安全問題。
三是應(yīng)急科研攻關(guān)機(jī)制有待完善。當(dāng)前關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈、生物等領(lǐng)域正面臨越來越多的風(fēng)險和挑戰(zhàn),需要建立面向重點領(lǐng)域的重大科技安全風(fēng)險預(yù)備性應(yīng)急科研攻關(guān)和資源動員、組織與協(xié)同機(jī)制,為防范和化解突發(fā)安全危機(jī)提供及時有效支撐。
一是科技安全風(fēng)險監(jiān)測評估和預(yù)警體系亟待完善??萍及踩u估的邊界不明,基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和底數(shù)不清,體系化的評估方法和工具缺乏。一些部門和地方建立了科技安全風(fēng)險監(jiān)測評估和預(yù)警體系,但具有局限性,也缺乏聯(lián)動和信息整合機(jī)制,使評估和預(yù)警有效性和及時性大打折扣。
二是技術(shù)預(yù)測工作對科技安全因素的考量有待提升??萍及l(fā)展對國家安全的影響已在我國科技預(yù)測中有所考量,在新一輪科技變革背景下,需進(jìn)一步提高新興技術(shù)對科技安全和其他領(lǐng)域安全影響的權(quán)重。
一是涉及安全的新型科技信息管理亟待加強(qiáng)。新形勢下科技情報的竊取和反竊取斗爭越來越復(fù)雜,非密級管理的科技敏感信息在公共網(wǎng)絡(luò)空間的外泄,將對國家安全與利益構(gòu)成威脅,包括國外期刊論文發(fā)表附帶原始數(shù)據(jù),政府采購信息和公開招標(biāo)信息,不當(dāng)宣傳引致重大科技攻關(guān)或工程進(jìn)展、科技資源整體布局等敏感信息外泄等。
二是適應(yīng)新興技術(shù)快速應(yīng)用的監(jiān)管能力不足。人工智能、基因編輯等新興技術(shù)應(yīng)用給數(shù)據(jù)安全、生物安全等方面帶來挑戰(zhàn),需要及時提升評估技術(shù)不當(dāng)應(yīng)用風(fēng)險的能力,并構(gòu)建有效監(jiān)管體系,避免給國家利益和安全帶來重大損失。我國在新一代信息技術(shù)和生物等領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品準(zhǔn)入、安全測試等方面規(guī)范尚待建立,相關(guān)法律法規(guī)和管理責(zé)任體系尚不完善。
三是對外知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓監(jiān)管和審查體系有待完善。有研究表明,2016—2019年,我國專利對外轉(zhuǎn)讓2918次(僅權(quán)利人變更),其中不乏涉及通信和電子行業(yè)等重大敏感領(lǐng)域的專利。外資并購中也出現(xiàn)可能涉及國家安全的知識產(chǎn)權(quán)對外轉(zhuǎn)讓審查案例。我國知識產(chǎn)權(quán)對外轉(zhuǎn)讓安全審查機(jī)制仍處于探索試行階段,在制度性質(zhì)、審查內(nèi)容、程序設(shè)計以及法律責(zé)任等方面有待完善。
維護(hù)和保障科技安全要以持續(xù)提升科技創(chuàng)新能力為主線,在增強(qiáng)國家創(chuàng)新體系整體效能和打贏關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)基礎(chǔ)上,強(qiáng)化科技安全工作的體系化部署,為維護(hù)和塑造國家安全提供高水平戰(zhàn)略支撐。
一是強(qiáng)化科技安全頂層設(shè)計和治理基礎(chǔ)。制定統(tǒng)一、連貫的國家科技安全戰(zhàn)略,體系化部署防范化解科技安全風(fēng)險的重大任務(wù),繪制基于安全的國家科技創(chuàng)新路線圖。研究論證制定《科技安全法》的必要性和可行性,以其為統(tǒng)領(lǐng),發(fā)揮法律對危害國家科技安全行為的威懾作用,同時強(qiáng)化相關(guān)法律對安全因素和新型安全風(fēng)險的考量,堵住相關(guān)法律漏洞。
二是完善國家科技安全體制機(jī)制和政策體系。進(jìn)一步強(qiáng)化國家科技安全歸口管理部門的職能和職責(zé),提高其權(quán)威性和統(tǒng)籌力。明確科技系統(tǒng)內(nèi)各相關(guān)單位在科技安全方面的權(quán)力與責(zé)任,完善科技安全管理機(jī)制。完善與《中華人民共和國反外國制裁法》《中華人民共和國出口管制法》相配套的行政法規(guī)、部門規(guī)章與配套機(jī)制等,推動法律的原則和制度進(jìn)一步細(xì)化,豐富應(yīng)對挑戰(zhàn)、依法維護(hù)國家安全和利益的工具箱,提升對國外制裁進(jìn)行有效阻斷、抗辯和反訴等能力。完善對受“制裁”企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性的幫扶機(jī)制,加大在投融資、稅收、供應(yīng)鏈、人才引進(jìn)、創(chuàng)新平臺建設(shè)、場景開放、政府采購等方面“一攬子”政策的系統(tǒng)支持力度。完善基于科技安全的全球科技協(xié)作網(wǎng)絡(luò),聚焦“一帶一路”倡議、《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)等所涉空間范圍,以“科技合作伙伴”為基礎(chǔ),提高我國在全球科技體系中的影響力,同時加強(qiáng)與非傳統(tǒng)科技強(qiáng)國的科技合作與交流,尋找和培育替代性技術(shù)來源,加快技術(shù)供應(yīng)多元化布局。
三是優(yōu)化重點領(lǐng)域科技攻關(guān)資源布局。強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量在支撐科技安全方面的有效嵌入,為有效突破“卡脖子”問題提供戰(zhàn)略競爭資源。加快構(gòu)建關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制,突出國家戰(zhàn)略,在新一代信息技術(shù)、生命健康、新能源等領(lǐng)域,加快部署一批新的重點科技項目,總結(jié)以往攻關(guān)經(jīng)驗,完善攻關(guān)組織和管理機(jī)制。加強(qiáng)科研基礎(chǔ)條件建設(shè),按照需求牽引、先易后難、能換盡換的原則,系統(tǒng)推進(jìn)高端科研儀器設(shè)備、科學(xué)數(shù)據(jù)庫等科技基礎(chǔ)條件國產(chǎn)化,提升維護(hù)科技自身安全的能力。健全應(yīng)急科研攻關(guān)機(jī)制,圍繞網(wǎng)絡(luò)安全、生物安全、公共安全等危機(jī)事件多發(fā)領(lǐng)域,制定應(yīng)急科研攻關(guān)資源動員和調(diào)配預(yù)案,形成應(yīng)急科研立項、組織管理、成果應(yīng)用等機(jī)制,有效調(diào)動和集成各方面優(yōu)勢科技力量,開展應(yīng)急條件下的科研攻關(guān)。
四是完善科技安全風(fēng)險監(jiān)測評估預(yù)警體系。建立制度化、常規(guī)化的風(fēng)險監(jiān)測制度,形成統(tǒng)一高效的科技安全風(fēng)險報告機(jī)制和信息共享機(jī)制,加強(qiáng)對重點高校、科研院所和高科技企業(yè)信息收集,并建立反饋機(jī)制,提高預(yù)警的常態(tài)化和及時化水平。對重大科技風(fēng)險進(jìn)行預(yù)期管理,開展風(fēng)險防范預(yù)演,做好重大科技安全風(fēng)險的情景模擬和壓力測試,為決策提供依據(jù)。
五是強(qiáng)化對新型科技安全風(fēng)險的規(guī)制和管理能力。建立敏感科技信息保護(hù)制度體系,明確內(nèi)涵邊界、管理部門職責(zé),完善審查、管理和使用程序等,推動實現(xiàn)對敏感科技信息的規(guī)范和安全利用。完善新興技術(shù)安全風(fēng)險治理體系,推進(jìn)人工智能、基因編輯等新興領(lǐng)域治理的相關(guān)立法,加快制定新技術(shù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,完善監(jiān)管體系,促進(jìn)新技術(shù)安全應(yīng)用。強(qiáng)化對重大項目和戰(zhàn)略科技成果的保護(hù),推動科技評價制度改革,進(jìn)一步鼓勵國內(nèi)科研人員就重點安全領(lǐng)域的研究成果優(yōu)先發(fā)表在國內(nèi)期刊上,防范優(yōu)質(zhì)科研成果外流。加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)對外轉(zhuǎn)讓安全審查,建立知識產(chǎn)權(quán)對外轉(zhuǎn)讓基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫,健全審查機(jī)制和規(guī)范,確保涉及國家重大利益和安全的關(guān)鍵知識產(chǎn)權(quán)不外流。