趙紅梅

一、引言

“財政是庶政之母，預(yù)算乃邦國之本”。財政隨國家產(chǎn)生而產(chǎn)生，是國家行使職能的基石，而預(yù)算是財政管理的重要手段。從“守夜人”政府，到宏觀調(diào)控政府，再到服務(wù)型現(xiàn)代政府，政府職能的轉(zhuǎn)變，要求建立與其相適應(yīng)的現(xiàn)代財政制度（孫懿，2021），而預(yù)算管理是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變而不斷加強(qiáng)并隨之變革。

從黨的十六大（2002 年）到黨的二十大（2022 年），20 多年間歷屆大會報告在體制機(jī)制改革方面做出了重要部署，從要求“轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”到要求“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”再到要求“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績效管理”。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，預(yù)算管理也在不斷加強(qiáng)和變革，從“深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督”到“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”再到“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”，這些重要部署和要求為預(yù)算績效管理改革的不斷深入奠定了政策理論基礎(chǔ)。

經(jīng)過20多年的不斷探索和改革，我國預(yù)算績效管理取得了一定的成果，但在預(yù)算周期拓展、預(yù)算編制和執(zhí)行、績效評價及結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)還存在政策與實際脫節(jié)等問題。國家和地方出臺了理論上較完善的政策，但在實施過程中一些政策卻無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。如何貫徹落實相關(guān)政策，讓好的政策落地見效是當(dāng)前預(yù)算績效管理過程中亟待解決的問題，因此，明白“為什么做，做什么”還不夠，還要不斷探索研究“怎么做”，“怎么做”對預(yù)算績效管理具有十分重要的實踐意義?；趯︻A(yù)算績效管理發(fā)展歷史和現(xiàn)狀的梳理，結(jié)合預(yù)算績效管理中存在的實際問題，本文研究提出在績效目標(biāo)管理、反饋問責(zé)機(jī)制完善、管理隊伍建設(shè)以及大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用等方面的“怎么做”，以期為預(yù)算績效管理實踐提供參考，實現(xiàn)管理的提質(zhì)增效。

二、我國預(yù)算績效管理的發(fā)展歷程

我國在20世紀(jì)90年代后期引入績效理念，借鑒國外學(xué)者豐富的理論研究和發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家成功的實踐經(jīng)驗，將績效理念和管理方法引入我國預(yù)算管理中（茍燕楠和季金城，2019），在理論研究和實踐探索中，逐步建立符合我國國情、具有中國特色的預(yù)算績效管理模式。我國的預(yù)算績效管理改革是一個逐步深化的過程，縱觀歷史，其發(fā)展歷程可以分為三個階段：

1.預(yù)算績效評價階段（20 世紀(jì)90 年代后期～2010年）。我國預(yù)算績效管理工作是從支出績效評價工作開始的，2001年財政部印發(fā)《中央部門項目支出預(yù)算管理試行辦法》（財預(yù)〔2001〕331 號），其中第二十一條、第二十二條提出“對年度預(yù)算安排的項目實施績效考評制度……”“……要將項目完成情況和績效考評結(jié)果……作為……參考依據(jù)”，初步明確了預(yù)算績效評價的對象和評價結(jié)果的應(yīng)用。財政部2002 年財政課題“建立財政支出后評價方法體系研究”，選擇湖北、湖南、河北、河南、廣東等省十幾個財政支出項目進(jìn)行了財政支出績效評價試點(diǎn)工作，開展相關(guān)探索研究并取得良好成果。黨的十六屆三中全會（2003年）對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的若干重大問題進(jìn)行了討論，做出“建立預(yù)算績效評價體系”的決定。為貫徹落實該精神，規(guī)范和加強(qiáng)預(yù)算管理，財政部教科文及經(jīng)濟(jì)建設(shè)等部門先后出臺了績效考評（評價）管理辦法或指導(dǎo)意見，在中央多個部門試點(diǎn)開展績效考評（評價）工作，預(yù)算績效理念逐步樹立。黨的十七屆二中全會（2008年）對深化行政管理體制改革問題進(jìn)行了討論，提出“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度”，黨的十七屆五中全會（2010年）通過了“十二五”規(guī)劃，提出要“完善政府績效評估制度”，預(yù)算績效評價工作開始規(guī)范發(fā)展。在這一階段，主要是對資金使用效果評價的研究和探索。隨著預(yù)算改革的不斷深入，支出預(yù)算管理辦法、績效考評（評價）管理辦法經(jīng)過多次修訂和完善，不斷強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化支出責(zé)任，在理論研究和實踐探索中逐步建立科學(xué)的財政支出績效評價體系，為進(jìn)一步深化預(yù)算績效管理改革提供借鑒和思路。

2.全過程預(yù)算績效管理階段（2011 ～2016 年）。2011年3月，為深化政府績效管理工作，國務(wù)院批準(zhǔn)成立由監(jiān)察部組織的部際聯(lián)席會議，選擇包括財政部在內(nèi)的6 個部門和8 個地方政府展開績效管理試點(diǎn)工作。2011 年4 月，第一次全國預(yù)算績效管理工作會議在廣州召開，會議確定全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作的目標(biāo)是“建立覆蓋所有財政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的具有中國特色的預(yù)算績效管理體系”，確定了我國已進(jìn)入全過程預(yù)算績效管理階段（朱安明，2011）。隨后，財政部根據(jù)管理的實際需要，先后制定了一系列文件，包括績效評價管理辦法、評價方案以及考核激勵辦法，預(yù)算績效管理指導(dǎo)意見、考核辦法以及工作規(guī)劃，共性指標(biāo)體系框架以及績效目標(biāo)管理等文件，推動指導(dǎo)預(yù)算績效管理工作。預(yù)算績效管理工作從中央到地方、從試點(diǎn)到推廣全面展開，作為政府績效管理重要的組成部分，預(yù)算績效管理在財政領(lǐng)域發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。在這一階段，預(yù)算績效管理改革穩(wěn)步推進(jìn)，貫穿預(yù)算管理全過程的制度建設(shè)、措施頒布和理念確立，為全面實施預(yù)算績效管理奠定了良好的發(fā)展基礎(chǔ)。

3.預(yù)算績效管理全面推進(jìn)階段（2017 年至今）。2017 年黨的十九大報告提出“全面實施績效管理”，將對績效管理的認(rèn)識提升到一個嶄新的高度。2018 年9月，為貫徹落實黨的十九大精神，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（簡稱“2018 年《意見》”）發(fā)布，為優(yōu)化財政資產(chǎn)資源配置，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，提出要加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，這是黨中央、國務(wù)院為深化預(yù)算改革做出的頂層設(shè)計和重大部署，為全面實施預(yù)算績效管理指明了方向、規(guī)劃了路線、明確了做法。根據(jù)管理的實際需要，財政部先后制定和完善了一系列辦法文件，包括國有資本和社保基金預(yù)算管理辦法、預(yù)算執(zhí)行考核辦法、預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控辦法、績效評價辦法、績效目標(biāo)和指標(biāo)指引等文件，保障預(yù)算績效管理多維度全面開展。

2021 年3 月，為進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算管理，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（簡稱“2021年《意見》”）發(fā)布，肯定了預(yù)算改革取得的成效，也深刻剖析了所面臨的歷史挑戰(zhàn)，明確要求“推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效”，重點(diǎn)關(guān)注國家重大決策部署落實情況，加強(qiáng)政策評估，強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)領(lǐng)域預(yù)算績效管理，強(qiáng)化特定項目全過程績效管理，提升資源資產(chǎn)效能，擴(kuò)大績效評價結(jié)果應(yīng)用范圍，提升績效信息公開質(zhì)量和透明度等。2023年6月《國務(wù)院關(guān)于2022年中央決算的報告》提出要“進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算績效管理”。在這一階段，政策措施不斷完善，機(jī)制體制不斷創(chuàng)新，預(yù)算績效管理從全面實施開始邁向提質(zhì)增效階段。

三、預(yù)算績效管理改革取得的成效

經(jīng)過20多年的不斷探索和改革，我國的預(yù)算管理方式不斷創(chuàng)新、預(yù)算管理水平不斷提高，從全方位、全過程、全覆蓋等多個維度全面開展預(yù)算績效管理，已基本建成適合我國國情的預(yù)算績效管理體系。

1.制度建設(shè)，鞏固了預(yù)算績效管理的法理基礎(chǔ)。預(yù)算管理必須科學(xué)化、法治化。作為經(jīng)濟(jì)憲法的《預(yù)算法》是財政領(lǐng)域的基本法律制度，于1994 年發(fā)布，1995年1月1日正式實施。按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，2014 年完成第一次修訂，修訂后的《預(yù)算法》提出全口徑預(yù)算管理；預(yù)算審核重點(diǎn)由收支平衡轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，避免收“過頭稅”等，增強(qiáng)“逆周期”調(diào)控政策效果；規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，有利于地方統(tǒng)籌安排預(yù)算；首次對“預(yù)算公開”做出全面規(guī)定，從源頭上預(yù)防和治理腐??；強(qiáng)調(diào)各級預(yù)算支出要按功能分類和經(jīng)濟(jì)分類分別編制預(yù)算，這樣更有利于全面理解“錢用在了哪里”；為地方債套上“緊箍咒”，防范債務(wù)風(fēng)險；“勤儉節(jié)約”入法，加大違法違紀(jì)責(zé)任追究力度。2014年修訂的《預(yù)算法》在預(yù)算范圍及收支管理等方面實現(xiàn)較大突破，為財稅改革的進(jìn)一步深化指明了方向和途徑。

《預(yù)算法實施條例》于1995 年發(fā)布，在深化分稅制改革，規(guī)范和加強(qiáng)預(yù)算管理、編制和執(zhí)行等方面發(fā)揮了重要作用。根據(jù)新修訂的《預(yù)算法》和黨的十九大有關(guān)精神，2020 年完成了《預(yù)算法實施條例》修訂，于2020年10月正式實施。新《預(yù)算法實施條例》將國務(wù)院深化預(yù)算管理制度改革的有關(guān)規(guī)定法治化，體現(xiàn)深化財稅體制改革的成果，細(xì)化明確《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，對預(yù)算收支范圍、轉(zhuǎn)移支付、地方債等事項作出相應(yīng)規(guī)定，提供了實際工作中的預(yù)算管理依據(jù)。新《預(yù)算法實施條例》明確績效管理職責(zé)，強(qiáng)化績效結(jié)果應(yīng)用，規(guī)定在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，各級政府財政部門有權(quán)對本級各部門（單位）的預(yù)算管理工作進(jìn)行監(jiān)督，對預(yù)算資金績效進(jìn)行監(jiān)控和評價，充分利用各部門（單位）預(yù)算執(zhí)行情況和績效評價結(jié)果改進(jìn)預(yù)算管理。這些條例細(xì)化了《預(yù)算法》，保證了《預(yù)算法》的實施。

新《預(yù)算法》及《預(yù)算法實施條例》作為“上位法”，將預(yù)算改革成果法規(guī)化，鞏固了我國預(yù)算績效管理的法理基礎(chǔ)。

2.兩份《意見》的發(fā)布，明確了預(yù)算績效管理的改革方向。中共中央、國務(wù)院發(fā)布2018 年《意見》，作出了預(yù)算改革的頂層設(shè)計和重大部署，明確應(yīng)當(dāng)全面實施預(yù)算績效管理，加快建成多維度預(yù)算績效管理體系，意味著預(yù)算績效管理進(jìn)入一個嶄新時代。強(qiáng)調(diào)在預(yù)算編制、執(zhí)行、決策等重要環(huán)節(jié)突出績效導(dǎo)向，強(qiáng)化預(yù)算績效監(jiān)控、評價以及結(jié)果應(yīng)用等，覆蓋所有財政資金，實現(xiàn)全過程跟蹤問效，推動預(yù)算績效管理的縱深發(fā)展。

隨后，國務(wù)院發(fā)布2021年《意見》，明確要求“推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效”，提出若干條具體措施落地落實預(yù)算管理改革，嚴(yán)格預(yù)算編制，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，增強(qiáng)預(yù)算約束力，深化績效管理，推動預(yù)算績效管理的提質(zhì)增效，更好地發(fā)揮財政在國家治理中的作用，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供動力和保障。

兩份《意見》是預(yù)算績效管理改革的航標(biāo)燈，為改革指明了方向，開啟了預(yù)算績效管理的新時代。

3.政策落實，完善了預(yù)算績效管理基礎(chǔ)支撐體系。為落實預(yù)算改革措施，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理，中央到地方從制度建設(shè)、智庫建設(shè)、系統(tǒng)建設(shè)、隊伍建設(shè)和技術(shù)支撐等諸多方面出臺了若干政策措施，健全完善預(yù)算績效管理基礎(chǔ)支撐體系。制度建設(shè)方面，中央和地方先后發(fā)布了多項全方位、全過程、全覆蓋、多維度的制度文件，確保預(yù)算績效管理工作有序開展；智庫建設(shè)方面，建立和持續(xù)完善共性績效指標(biāo)庫，積極探索構(gòu)建個性績效指標(biāo)庫，逐步建成動態(tài)績效指標(biāo)體系，確?？冃гu價工作精準(zhǔn)開展；系統(tǒng)建設(shè)方面，持續(xù)推行預(yù)算管理一體化建設(shè)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，促進(jìn)預(yù)算系統(tǒng)與資產(chǎn)系統(tǒng)、績效系統(tǒng)、決算系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)等數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，確保預(yù)算管理相關(guān)數(shù)據(jù)有效共享；隊伍建設(shè)方面，積極引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理，不斷壯大專業(yè)隊伍。各項政策的落地為全面實施預(yù)算績效管理提供了完備的基礎(chǔ)條件。

四、預(yù)算績效管理面臨的挑戰(zhàn)

現(xiàn)階段績效管理理念正日益深入人心，績效管理方法正被廣泛應(yīng)用于實踐。相關(guān)制度建設(shè)日趨完善，預(yù)算管理一體化正在有序推進(jìn)。第三方機(jī)構(gòu)積極參與預(yù)算績效管理，大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用范圍也越來越廣，已基本建成多維度績效管理體系。預(yù)算績效管理的“硬件設(shè)施”越來越完善，但預(yù)算績效管理的“軟件系統(tǒng)”還需要進(jìn)一步升級，一些政策的全面落地見效和有效銜接還需進(jìn)一步加強(qiáng)。當(dāng)前階段要深刻認(rèn)識到，全面實施預(yù)算績效管理不是一蹴而就的，它是一項長期的系統(tǒng)性工程，在看到預(yù)算績效管理取得成效的同時，也不能忽視預(yù)算績效管理面臨的不足和挑戰(zhàn)。

1.預(yù)算周期層面：中期財政規(guī)劃未能充分發(fā)揮預(yù)算管理作用。中期財政規(guī)劃是中期預(yù)算的過渡形態(tài)，統(tǒng)籌當(dāng)前和長遠(yuǎn)。實行中期財政規(guī)劃管理，是我國深化預(yù)算改革的一項重要舉措。通過對財政政策的深入研究和科學(xué)測算，合理籌劃未來一段時間的財政收支，提高預(yù)算安排的前瞻性、有效性和可持續(xù)性，強(qiáng)化財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展。2015 年1 月，為改進(jìn)預(yù)算管理和控制，國務(wù)院頒布《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》，從指導(dǎo)思想和基本原則、內(nèi)容、程序以及實施等方面都做出了規(guī)定，但在實施過程中還存在一些問題：一是我國的中期財政規(guī)劃以三年為周期向前滾動延伸，年度預(yù)算周期為一年，而國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃周期為五年，中期財政規(guī)劃存在與年度預(yù)算脫節(jié)，與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃銜接不暢、不相匹配的問題，削弱了中期財政規(guī)劃的作用；二是現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)形勢多變，對宏觀經(jīng)濟(jì)的預(yù)測能力偏弱，再加上三年滾動安排的中期財政規(guī)劃作用不一樣，第一年規(guī)劃發(fā)揮約束性作用，與當(dāng)年的年度預(yù)算作用相當(dāng)，后兩年規(guī)劃發(fā)揮指引性作用，法律約束性不強(qiáng)，編制意義形式大于實質(zhì)，所以中期財政規(guī)劃對預(yù)算的約束和指導(dǎo)作用以及對跨年度預(yù)算的統(tǒng)籌作用均有限（馬蔡琛，2020；馬蔡琛和桂梓椋，2021）。

2.預(yù)算編制層面：績效目標(biāo)未能充分體現(xiàn)資金使用的預(yù)期效果。績效目標(biāo)反映資金使用的預(yù)期效果，是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)和起點(diǎn)以及資金績效評價標(biāo)準(zhǔn)?？冃繕?biāo)和指標(biāo)設(shè)置科學(xué)、規(guī)范與否，績效指標(biāo)值合理與否，直接影響預(yù)算績效管理工作的質(zhì)量和效果。為提升績效目標(biāo)編制質(zhì)量，2021年8月，財政部制定了《中央部門項目支出核心績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》，文件對績效目標(biāo)的概念進(jìn)行了界定，對績效指標(biāo)的設(shè)置思路和設(shè)置原則以及具體編制類型和要求都做了詳盡的指引，但是在實際編制過程中，還存在一些問題：一是績效目標(biāo)設(shè)置不夠合理，與預(yù)算安排脫節(jié)。在我國績效目標(biāo)申報的過程中，隨著項目庫管理的不斷深入，績效目標(biāo)的申報覆蓋面越來越廣。但是，由于績效目標(biāo)涉及的行業(yè)領(lǐng)域廣泛、專業(yè)性較強(qiáng)，在績效目標(biāo)填報和審批過程中，對預(yù)算資金投入的可行性、必要性論證得不夠充分，對可能取得的產(chǎn)出與效益預(yù)測得不夠科學(xué)，導(dǎo)致績效目標(biāo)設(shè)置過于簡單，不夠?qū)I(yè)、全面和完整，邏輯性不強(qiáng)，且績效目標(biāo)和預(yù)算安排連接不緊密，容易出現(xiàn)目標(biāo)與資金不匹配情況。二是績效指標(biāo)與績效目標(biāo)脫節(jié)。對績效目標(biāo)和績效指標(biāo)的關(guān)系認(rèn)識不清，設(shè)置指標(biāo)時猶如“盲人摸象”，分解細(xì)化的績效指標(biāo)不能反映績效目標(biāo)，邏輯不對應(yīng)，指標(biāo)解釋混亂，出現(xiàn)操縱績效指標(biāo)值的情況?？冃繕?biāo)是預(yù)算資金使用部門（單位）的具體工作內(nèi)容以及考核評價獎勵處罰的依據(jù)，上述因素導(dǎo)致績效目標(biāo)不能完全體現(xiàn)資金使用的預(yù)期效果，不能完全反映績效管理的評價標(biāo)準(zhǔn)，不能充分發(fā)揮其前置作用和約束作用（肖文鋒等，2023）。

3.預(yù)算執(zhí)行層面：績效監(jiān)控未能充分反饋績效目標(biāo)實現(xiàn)程度。預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控是個動態(tài)糾偏過程，在預(yù)算執(zhí)行過程中，對預(yù)算資金執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)實現(xiàn)程度進(jìn)行追蹤、督促和管理，即對支出和績效實行“雙監(jiān)控”，以便及時發(fā)現(xiàn)問題并采取措施加以修正。2019年7月，財政部發(fā)布《中央部門預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》，對相關(guān)方監(jiān)控職責(zé)分工、監(jiān)控范圍和內(nèi)容、監(jiān)控方式和流程、監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用作出規(guī)定，但在實際執(zhí)行時存在一些問題：一是重支出、輕績效的思想存在，從而更關(guān)注預(yù)算資金的支出進(jìn)度，而忽略績效目標(biāo)的完成情況，認(rèn)為錢花完就完成任務(wù)了，未能及時了解項目實施情況和績效目標(biāo)完成情況，未能及時實施糾偏措施，最終導(dǎo)致績效目標(biāo)未能如期完成；二是績效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制不夠完善，對績效目標(biāo)的實時完成程度、目標(biāo)實現(xiàn)趨勢等缺乏科學(xué)有效的監(jiān)管路徑和衡量方法，大大影響預(yù)算績效監(jiān)控的效果。

4.績效評價層面：第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性未能充分保證。第三方機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的專業(yè)機(jī)構(gòu)，已廣泛參與預(yù)算績效管理的多個環(huán)節(jié)，是對現(xiàn)有預(yù)算績效管理力量的重要補(bǔ)充。2021 年1月，財政部發(fā)布《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，提出應(yīng)“堅持權(quán)責(zé)清晰、主體分離”，同時“禁止預(yù)算部門或單位委托第三方機(jī)構(gòu)對自身績效管理工作開展評價，對于……事項，原則上不得委托第三方機(jī)構(gòu)開展，確需第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助的……僅限于協(xié)助委托方完成部分事務(wù)性工作”，明確各方權(quán)責(zé)，執(zhí)行回避制度，確保主體分離。2021 年4月，財政部發(fā)布《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》，明確了第三方機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍等。一方面第三方機(jī)構(gòu)可以接受財政部門委托，對預(yù)算資金使用情況進(jìn)行績效評價，預(yù)算部門（單位）作為被評價方；另一方面第三方機(jī)構(gòu)可以接受預(yù)算部門（單位）的委托，協(xié)助預(yù)算部門（單位）完成部分事務(wù)性工作，此時預(yù)算部門（單位）作為委托方。預(yù)算部門（單位）身份的這種可轉(zhuǎn)變性，會影響第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，第三方機(jī)構(gòu)為了獲得預(yù)算部門（單位）的委托，在對預(yù)算部門（單位）進(jìn)行評價的過程中，可能會作出對預(yù)算部門（單位）有利的評價或解釋，再加上第三方機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)水平良莠不齊、缺乏統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)范等，一定程度上影響了預(yù)算績效評價的工作質(zhì)量。

5.評價結(jié)果應(yīng)用層面：激勵與問責(zé)機(jī)制有待完善?？冃гu價結(jié)果應(yīng)用是否得當(dāng)，決定著預(yù)算績效管理質(zhì)量的高低。根據(jù)績效評價結(jié)果開展的事后獎懲激勵和追蹤問責(zé)，是構(gòu)建事前、事中、事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)中不可缺少的重要環(huán)節(jié)。

加強(qiáng)績效評價結(jié)果應(yīng)用，分析結(jié)果產(chǎn)生的原因，作為預(yù)算決策和財政政策調(diào)整的重要考量因素，能夠起到合理配置資源，提高財政資金使用效率的作用?，F(xiàn)階段，我國預(yù)算相關(guān)的正向激勵與懲處問責(zé)機(jī)制還不完善，績效評價結(jié)果在預(yù)算編制過程中并未受到應(yīng)有的重視，預(yù)算決策、財政政策調(diào)整實施等與預(yù)算績效評價結(jié)果關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，削弱了預(yù)算績效管理的作用；在績效報告公開信息中，大多只有評價過程和評價結(jié)果，對績效評價結(jié)果的獎懲激勵不透明，削弱了各預(yù)算部門（單位）加強(qiáng)預(yù)算績效管理的積極性（付妍雯和王思琪，2021；馬海濤和孫欣，2020）。

6.基礎(chǔ)支撐體系層面：大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用水平有待提高。依托大數(shù)據(jù)技術(shù)實施預(yù)算管理一體化，推進(jìn)數(shù)字財政，建設(shè)信息平臺，打破“數(shù)據(jù)孤島”，提高預(yù)算的客觀性與準(zhǔn)確性，是深化預(yù)算管理制度改革的重要支撐。截至目前，縣級及以上行政區(qū)劃和預(yù)算單位，基本實現(xiàn)預(yù)算管理一體化，將預(yù)算編制、批復(fù)、調(diào)整、執(zhí)行，會計核算、決算等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行整合規(guī)范。財政部2023 年3 月印發(fā)《預(yù)算管理一體化規(guī)范（2.0 版）》（財辦〔2023〕12號），拓展了預(yù)算管理一體化的業(yè)務(wù)范圍，涵蓋預(yù)算管理全流程各環(huán)節(jié)，將預(yù)算數(shù)據(jù)、決算數(shù)據(jù)、績效數(shù)據(jù)、資產(chǎn)數(shù)據(jù)、政府債務(wù)數(shù)據(jù)等業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)納入一體化管理平臺。在規(guī)范實施過程中，雖然多項業(yè)務(wù)已納入一體化平臺，但是由于大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用廣度和深度不足，要實現(xiàn)真正的大數(shù)據(jù)技術(shù)管理還任重道遠(yuǎn)：一是對大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展趨勢認(rèn)識不到位，被動適應(yīng)現(xiàn)代信息化發(fā)展，缺乏主動利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行預(yù)算績效管理的意識；二是由于不同職能部門的數(shù)據(jù)管理、規(guī)則及格式等不同，整合利用存在很大的困難，深度應(yīng)用不夠，再加上大數(shù)據(jù)技術(shù)復(fù)合型人才短缺，“信息孤島”“信息煙囪”現(xiàn)象仍然存在（李淑芳和葉劍鋒，2018）。

五、預(yù)算績效管理發(fā)展路徑選擇

在梳理我國預(yù)算績效管理發(fā)展歷史和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，通過查閱文獻(xiàn)、調(diào)查分析以及實證研究，結(jié)合管理工作中的實際問題，本文在實踐層面上就預(yù)算績效管理發(fā)展路徑提出以下幾點(diǎn)建議：

1.加強(qiáng)源頭把控，提升績效目標(biāo)編制質(zhì)量，發(fā)揮中期財政規(guī)劃作用。在編制績效目標(biāo)時，確定績效目標(biāo)、分解細(xì)化指標(biāo)和設(shè)置指標(biāo)值是三個不可缺少的步驟，加強(qiáng)績效目標(biāo)管理，使預(yù)算編制更具有針對性，增強(qiáng)預(yù)算部門（單位）績效觀念和責(zé)任意識，有利于財政部門優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。將預(yù)算績效管理的內(nèi)容延伸至資源配置層面，奠定預(yù)算“短期—中期—實施周期”的約束基礎(chǔ)，形成績效目標(biāo)“設(shè)立→監(jiān)控→評價”的良性循環(huán)，進(jìn)一步推動預(yù)算績效管理的提質(zhì)增效。

第一，合力研究，提高預(yù)算精準(zhǔn)度。通過多部門（包括財政部門及其他相關(guān)部門）合力研究經(jīng)濟(jì)形勢、重點(diǎn)任務(wù)以及發(fā)展趨勢，提高宏觀經(jīng)濟(jì)的預(yù)測能力，科學(xué)合理地確定績效目標(biāo)和相應(yīng)的資源配置。

第二，以績效目標(biāo)為紐帶關(guān)聯(lián)長短期規(guī)劃。通過對項目或財政政策年度績效目標(biāo)、中期財政規(guī)劃目標(biāo)以及實施周期績效目標(biāo)的設(shè)置，將季度、年度預(yù)算以及中長期規(guī)劃的工作進(jìn)度及預(yù)算安排進(jìn)行有效銜接，拓展預(yù)算周期，實現(xiàn)政策的連貫性和跨年度預(yù)算平衡，有效限制短期經(jīng)濟(jì)行為，發(fā)揮中期財政規(guī)劃的前瞻性和約束性作用。

第三，提高相關(guān)人員的編制水平。通過加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，厘清績效目標(biāo)和績效指標(biāo)之間的關(guān)系，分解細(xì)化指標(biāo)，體現(xiàn)主要產(chǎn)出和核心效果，細(xì)化量化指標(biāo)，提高預(yù)算編制的精細(xì)度和科學(xué)性。

2.強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，完善反饋問責(zé)激勵機(jī)制，提高結(jié)果應(yīng)用效能。預(yù)算與績效之間存在著復(fù)雜的關(guān)系，績效不佳可能是因為經(jīng)費(fèi)不足或者項目本身過于復(fù)雜，而不是因為項目設(shè)計不合理、管理不善或者決策失誤，所以必須探究績效不佳的原因，從經(jīng)費(fèi)保障、制度保障、人員保障、硬件條件保障等多方面分析原因。如果是因為經(jīng)費(fèi)保障不足，就要采取增加預(yù)算資金的措施，如果是其他原因，也要有相應(yīng)的措施應(yīng)對?？傊荒軐⒖冃гu價結(jié)果與預(yù)算安排做絕對的關(guān)聯(lián)，必須深入探究績效不達(dá)預(yù)期的原因，提高評價結(jié)果應(yīng)用的站位，依托結(jié)果反饋、問責(zé)和激勵等制度的設(shè)計和落地實施，實現(xiàn)結(jié)果應(yīng)用的提質(zhì)增效。

第一，完善動態(tài)反饋制度，包括事中績效監(jiān)控結(jié)果反饋和事后績效評價結(jié)果反饋。通過將監(jiān)控（評價）結(jié)果反饋給被評價部門（單位），分析績效監(jiān)控（評價）結(jié)果不達(dá)預(yù)期的深層次原因，找出預(yù)算績效管理中的薄弱環(huán)節(jié)，督促預(yù)算部門（單位）“對癥下藥”采取糾偏措施；反饋給社會公眾，提升公眾預(yù)算管理參與感，強(qiáng)化公眾監(jiān)督；反饋給財政部門，作為預(yù)算資源分配的重要依據(jù)，實現(xiàn)預(yù)算與績效的有效銜接，提高財政資源配置的總體效率。

第二，完善問責(zé)機(jī)制。預(yù)算績效管理引入行政問責(zé)，將預(yù)算績效評價結(jié)果與部門（單位）考核、負(fù)責(zé)人考核、領(lǐng)導(dǎo)離任審計以及預(yù)算資金調(diào)整掛鉤，讓部門（單位）和關(guān)鍵管理者真正地對預(yù)算績效評價結(jié)果承擔(dān)實質(zhì)性責(zé)任，提升結(jié)果應(yīng)用的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

第三，完善激勵機(jī)制。引入競爭性分配方式，約束并激勵部門（單位）多做事，充分調(diào)動部門（單位）開展預(yù)算績效管理工作的積極性和主動性，提高資金的使用效益。

3.加強(qiáng)隊伍建設(shè)，建立專家?guī)旌偷谌綑C(jī)構(gòu)庫，發(fā)揮團(tuán)隊管理優(yōu)勢。預(yù)算績效管理是一項專業(yè)性較強(qiáng)的工作，財政支出范圍廣、覆蓋面大，支出政策類型多且背景復(fù)雜，參加預(yù)算績效管理的人員不但要了解財政管理相關(guān)法規(guī)政策規(guī)定及其發(fā)布背景，有一定的財政管理經(jīng)驗，還要對財政支出項目所在的行業(yè)有深入的了解，包括項目特性和行業(yè)發(fā)展趨勢等。所以，預(yù)算績效管理工作應(yīng)該是由團(tuán)隊來完成的。團(tuán)隊成員因項目而異，尤其在資金配置、績效評價和結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)必須要有行業(yè)專家參與，專業(yè)性的意見至關(guān)重要。要創(chuàng)新團(tuán)隊組成方式，團(tuán)隊政策水平和專業(yè)水平高，可以有效地推動預(yù)算績效管理工作的提質(zhì)增效。

第一，探索績效評價團(tuán)隊組建機(jī)制。在財政部門主導(dǎo)下，整合多方力量，如第三方機(jī)構(gòu)、行業(yè)專家等，集各方優(yōu)勢，共同開展預(yù)算績效管理工作。預(yù)算績效管理團(tuán)隊負(fù)責(zé)人應(yīng)為財政部門人員，在充分了解財政政策法規(guī)及其背景的情況下，主導(dǎo)預(yù)算績效管理工作。第三方機(jī)構(gòu)作為重要補(bǔ)充力量，深度參與預(yù)算績效評價工作。行業(yè)專家作為不可替代的力量，提供專業(yè)方面的評價以及預(yù)算資源配置方面的意見。

第二，加強(qiáng)智庫管理，建立行業(yè)專家?guī)?。對于財政支出涉及的行業(yè)，財政部門向社會公開征集行業(yè)專家入庫，加強(qiáng)行業(yè)專家力量儲備。行業(yè)專家作為預(yù)算績效評審專家，在預(yù)算績效管理中應(yīng)對項目績效情況和預(yù)算安排提供專業(yè)評價和建議。

第三，加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)管理。一是建立第三方機(jī)構(gòu)庫，明確第三方機(jī)構(gòu)的“準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”和“退出機(jī)制”，每年或者定期從第三方機(jī)構(gòu)庫按照一定規(guī)則選擇一定數(shù)量的第三方機(jī)構(gòu)參與績效評價工作，防范不合格第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)并起到定期“輪崗”作用；二是將第三方機(jī)構(gòu)的績效評價業(yè)務(wù)與事務(wù)性業(yè)務(wù)相分離，第三方機(jī)構(gòu)在參與績效評價工作的同時不能開展事務(wù)性業(yè)務(wù)，保證第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性；三是明確第三方機(jī)構(gòu)的權(quán)利和責(zé)任，設(shè)立“主評人”，壓實責(zé)任；四是績效評價工作應(yīng)在財政部門主導(dǎo)下開展，行業(yè)專家由財政部門通過一定規(guī)則從專家?guī)斐檫x，不能由第三方機(jī)構(gòu)選取，防范變相外包行為發(fā)生。

4.強(qiáng)化技術(shù)支撐，提升大數(shù)技術(shù)應(yīng)用水平，優(yōu)化預(yù)算管理流程。應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的戰(zhàn)略意義不在于掌握龐大的數(shù)據(jù)，而在于對龐大的數(shù)據(jù)進(jìn)行專業(yè)化處理。預(yù)算管理一體化實施三年來，一體化平臺匯集了大量不同系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，包含預(yù)算、決算、績效、資產(chǎn)、政府債務(wù)等相關(guān)數(shù)據(jù)信息，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)對這些數(shù)據(jù)進(jìn)行有效分析和挖掘，形成有用的信息，應(yīng)用到預(yù)算績效管理中，使大數(shù)據(jù)技術(shù)在預(yù)算績效管理中真正發(fā)揮技術(shù)支撐作用，創(chuàng)新預(yù)算績效管理模式和實現(xiàn)流程優(yōu)化，充分發(fā)揮信息優(yōu)勢，促進(jìn)預(yù)算績效管理的提質(zhì)增效。

第一，預(yù)算周期拓展方面，利用大數(shù)據(jù)分類挖掘等技術(shù)，對各類經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、政策運(yùn)行情況進(jìn)行綜合分析，對中長期經(jīng)濟(jì)形勢和政策持續(xù)運(yùn)行情況進(jìn)行預(yù)測，有利于預(yù)算決策形成，發(fā)揮中期財政規(guī)劃作用，實現(xiàn)預(yù)算跨年度統(tǒng)籌和平衡。

第二，績效目標(biāo)審核方面，利用大數(shù)據(jù)分析及挖掘技術(shù)，通過對同一預(yù)算歷年績效目標(biāo)申報材料、績效指標(biāo)值、時間趨勢、預(yù)算資金額度以及物價等其他相關(guān)影響因素進(jìn)行專業(yè)化分析與挖掘，預(yù)測績效目標(biāo)、指標(biāo)值以及預(yù)算資金額度的變化趨勢，形成相對科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)，提高績效目標(biāo)審核的科學(xué)性。

第三，預(yù)算績效監(jiān)控與預(yù)警方面，利用大數(shù)據(jù)識別與比對技術(shù)，通過收集預(yù)算績效運(yùn)行過程中各時間節(jié)點(diǎn)的績效標(biāo)準(zhǔn)，形成標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫，通過自動采集或人工錄入形成監(jiān)控運(yùn)行實時數(shù)據(jù)庫，將實時數(shù)據(jù)庫與標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行比照和差異檢測，可以有效識別績效目標(biāo)完成程度和異常數(shù)據(jù)，有利于及時發(fā)現(xiàn)問題并采取應(yīng)對措施，實現(xiàn)預(yù)算績效運(yùn)行的在線監(jiān)控與預(yù)警反饋。

第四，績效評價方面，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，通過收集相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、時間趨勢以及影響因素等信息，建立數(shù)據(jù)模型，創(chuàng)新績效評估評價方法，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、績效目標(biāo)完成情況以及影響績效的因素等進(jìn)行全面分析，有效提高預(yù)算績效評價的全面性和精準(zhǔn)性。

第五，數(shù)據(jù)安全方面，相比于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)在帶來更多數(shù)據(jù)價值的同時，也帶來了更高的數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險，大數(shù)據(jù)技術(shù)自身的局限性、預(yù)算管理一體化平臺技術(shù)人員的高流動性等都是潛在的風(fēng)險因素。要堅持?jǐn)?shù)據(jù)安全與發(fā)展并重，一方面要完善數(shù)據(jù)安全保護(hù)技術(shù)，防范外部入侵；另一方面要健全數(shù)據(jù)管理制度，促進(jìn)相關(guān)各方安全使用數(shù)據(jù)。