李 運(yùn) 才

引言

監(jiān)察對(duì)象的界定是監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)，而監(jiān)察管轄的明晰又是監(jiān)察權(quán)正確行使的保障。根據(jù)《監(jiān)察法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，公辦高等學(xué)校(以下簡(jiǎn)稱高校)中從事管理的人員才屬于監(jiān)察對(duì)象；派駐或者派出高校監(jiān)察組、監(jiān)察專員(以下統(tǒng)稱高校監(jiān)察機(jī)構(gòu))根據(jù)授權(quán)，按照管理權(quán)限依法對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查、處置。但是，在高校監(jiān)察實(shí)務(wù)中，監(jiān)察對(duì)象及其監(jiān)察管轄還存在很多疑難問(wèn)題。以下案例就是典型例證。

位于G省G市的某省屬高校外國(guó)語(yǔ)學(xué)院普通教師甲某，未經(jīng)學(xué)校許可私自在G省B市某民辦小學(xué)兼職擔(dān)任校長(zhǎng)。甲某擔(dān)任校長(zhǎng)期間，該校發(fā)生重大事故。經(jīng)查，甲某作為校長(zhǎng)，在學(xué)校管理中嚴(yán)重失職失責(zé)，對(duì)該事故應(yīng)承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

本案產(chǎn)生的具體問(wèn)題是：甲某是否屬于該高校的監(jiān)察對(duì)象？對(duì)甲某的瀆職行為由誰(shuí)調(diào)查處置？這些疑問(wèn)背后的深層次問(wèn)題是：高校中的僅從事教學(xué)工作的普通教師(以下簡(jiǎn)稱高校教師)、科研工作人員等專業(yè)技術(shù)崗位人員是否屬于監(jiān)察對(duì)象？在外兼職、掛職、被抽(借)調(diào)、外聘等(以下簡(jiǎn)稱“外調(diào)”)從事管理工作的高校教師是否屬于監(jiān)察對(duì)象？在此情形下，對(duì)其職務(wù)違法行為究竟如何調(diào)查處置、高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)與地方監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察管轄如何協(xié)調(diào)？在“雙軌”懲戒機(jī)制下，高校處分與高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)政務(wù)處分之間如何進(jìn)行合理分工？對(duì)這些疑問(wèn)的答案在監(jiān)察工作實(shí)踐中沒(méi)有形成共識(shí)，對(duì)監(jiān)察權(quán)的正確行使、監(jiān)督合力的貫通協(xié)同造成一定程度的障礙。

本文對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行歸納總結(jié)，并從高校教師、高?？蒲腥藛T監(jiān)察對(duì)象身份界定，外調(diào)從事管理工作的高校教師監(jiān)察管轄銜接，高校監(jiān)察對(duì)象處分與政務(wù)處分“雙軌制”的協(xié)調(diào)等四個(gè)方面，擬對(duì)高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察對(duì)象及其管轄范圍中相關(guān)疑難問(wèn)題進(jìn)行探討，以期對(duì)高校監(jiān)察工作的實(shí)踐提供有益參考。

一、高校教師的監(jiān)察對(duì)象身份界定新思考

根據(jù)《關(guān)于高等學(xué)校崗位設(shè)置管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，高校崗位分為管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位、工勤技能崗位三種類別。(1)根據(jù)《關(guān)于高等學(xué)校崗位設(shè)置管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》第4條至第7條的規(guī)定，管理崗位，是指擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或管理任務(wù)的工作崗位。專業(yè)技術(shù)崗位指從事專業(yè)技術(shù)工作，具有相應(yīng)專業(yè)技術(shù)水平和能力要求的工作崗位；專業(yè)技術(shù)崗位分為教師崗位和其他專業(yè)技術(shù)崗位，其中教師崗位是專業(yè)技術(shù)主體崗位。工勤技能崗位指承擔(dān)技能操作和維護(hù)、后勤保障、服務(wù)等職責(zé)的工作崗位。沒(méi)有爭(zhēng)議的是，高校管理崗位工作人員以及工勤技能崗位中從事后勤保障、服務(wù)等人員，實(shí)際履行了管理職責(zé)，屬于監(jiān)察對(duì)象。但是，專業(yè)技術(shù)崗位的高校教師、科研人員是否屬于監(jiān)察對(duì)象，則值得研究。理論界與實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為，高校教師因僅從事教學(xué)工作，不是監(jiān)察對(duì)象。但是，隨著實(shí)踐的發(fā)展，這種觀點(diǎn)有待深入研究。

事實(shí)上，這在刑事司法實(shí)務(wù)中曾經(jīng)也面臨類似的疑問(wèn)：即僅從事教學(xué)工作的高校教師是否屬于《刑法》中的“國(guó)家工作人員”？根據(jù)《刑法》第93條第2款的規(guī)定，在事業(yè)單位中從事公務(wù)的人員，以國(guó)家工作人員論。根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條的規(guī)定，公辦高校屬于事業(yè)單位。因此，該疑問(wèn)的核心是高校教師的教學(xué)活動(dòng)是否是公務(wù)活動(dòng)？在2008年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《辦理商業(yè)賄賂問(wèn)題的意見(jiàn)》)出臺(tái)之前，對(duì)此認(rèn)識(shí)還存在較大分歧。(2)參見(jiàn)韓耀元、王文利：《〈關(guān)于辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)〉問(wèn)答(四)》，《中國(guó)監(jiān)察》2009年第5期?！掇k理商業(yè)賄賂問(wèn)題的意見(jiàn)》出臺(tái)后，理論界與實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為，不論是否公辦學(xué)校，教師的教學(xué)活動(dòng)不是公務(wù)活動(dòng)，而是職務(wù)活動(dòng)。(3)參見(jiàn)絳錦溫：《〈關(guān)于辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)〉的理解與適用》，《人民司法·應(yīng)用》2008年第23期。該意見(jiàn)進(jìn)一步明確指出，教師利用教學(xué)活動(dòng)的職務(wù)便利，以各種名義非法收受教材、校服等物品銷售方財(cái)物，為其謀取利益，數(shù)額較大的，依照《刑法》第163條規(guī)定的非國(guó)家工作人員受賄罪定罪處罰。

但是，不能因?yàn)樗痉▽?shí)務(wù)部門將教學(xué)活動(dòng)界定為“非公務(wù)活動(dòng)”、將教師界定為《刑法》中的“非國(guó)家工作人員”，就理所當(dāng)然的認(rèn)為教師不是《監(jiān)察法》中的監(jiān)察對(duì)象。非但如此，為進(jìn)一步推動(dòng)高校教師履職盡責(zé)，需要將其納入監(jiān)察對(duì)象的范圍。理由在于：

第一，將高校教師納入監(jiān)察對(duì)象范圍是落實(shí)“辦好人民滿意的教育”的重要要求。黨的二十大報(bào)告以“辦好人民滿意的教育”提綱挈領(lǐng)對(duì)教育這個(gè)國(guó)之大計(jì)、黨之大計(jì)進(jìn)行總體布局，又將“加強(qiáng)師德師風(fēng)建設(shè)”“培養(yǎng)高素質(zhì)教師隊(duì)伍”作為“辦好人民的教育”的重要要求之一進(jìn)行重大戰(zhàn)略部署。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決做到黨中央決策部署到哪里、監(jiān)督檢查就跟進(jìn)到哪里，為黨中央重大決策部署貫徹落實(shí)提供堅(jiān)強(qiáng)保障，(4)參見(jiàn)李玉長(zhǎng)：《黨中央決策部署到哪里監(jiān)督檢查就跟進(jìn)到哪里》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2020年1月12日，第1版。高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)深入推進(jìn)教師監(jiān)督管理工作，加強(qiáng)對(duì)教師師德師風(fēng)、落實(shí)立德樹(shù)人根本任務(wù)等情況的監(jiān)督檢查。從實(shí)踐來(lái)看，高校教師的師德師風(fēng)、學(xué)術(shù)研究的規(guī)范性等問(wèn)題，一直是相關(guān)高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查的重點(diǎn)內(nèi)容之一。例如，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站刊文指出，“各中管高校將師德師風(fēng)建設(shè)作為政治監(jiān)督的重要內(nèi)容?！袊?guó)人民大學(xué)紀(jì)委對(duì)存在師德失范行為的教師予以嚴(yán)肅處理，發(fā)現(xiàn)一起，處置一起，絕不手軟?！?5)王卓：《中管高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)立足抓常治長(zhǎng) 監(jiān)督推動(dòng)師德師風(fēng)整治落實(shí)落細(xì)》，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)https://www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202205/193371.html，2022-5-18。

第二，將高校教師納入監(jiān)察對(duì)象范圍是時(shí)代之需。教師是教育工作的中堅(jiān)力量，大學(xué)教師對(duì)學(xué)生承擔(dān)著傳授知識(shí)、培養(yǎng)能力、塑造正確人生觀的職責(zé)。教育是國(guó)之大計(jì)、黨之大計(jì)，教育已經(jīng)成為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐之一。教師的教學(xué)活動(dòng)是教育教學(xué)的關(guān)鍵甚至是核心環(huán)節(jié)；教師承擔(dān)著為黨育人、為國(guó)育才，立德樹(shù)人，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人、提高民族素質(zhì)的崇高使命?！丁粗腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法釋義》)明確指出，“公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中具體哪些人員屬于從事管理的人員，需要隨著實(shí)踐的發(fā)展，不斷完善?！?6)參見(jiàn)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫(xiě)：《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，北京：中國(guó)方正出版社，2018年，第114頁(yè)。值得注意的是，《中華人民共和國(guó)教師法(修訂草案)(征求意見(jiàn)稿)》明確規(guī)定，公辦中小學(xué)教師是國(guó)家公職人員。當(dāng)然，將公辦中小學(xué)教師納入國(guó)家公職人員的范疇，具有依法加強(qiáng)對(duì)公辦中小學(xué)教師待遇保障等的現(xiàn)實(shí)需求，更重要的是，在新時(shí)代教師的教學(xué)活動(dòng)不再是單純職業(yè)技能活動(dòng)，而是一種具有鮮明特色的行使公權(quán)力行為，需要加強(qiáng)規(guī)范管理。從規(guī)范管理的角度，公辦中小學(xué)教師與公辦高校教師的教學(xué)活動(dòng)不會(huì)因?yàn)閷W(xué)歷教育階段不同而性質(zhì)不同，公辦高校教師也應(yīng)當(dāng)是國(guó)家公職人員。

第三，高校教師的教學(xué)活動(dòng)具有《監(jiān)察法》中“行使公權(quán)力”的特征?！侗O(jiān)察法》中“公權(quán)力”包括國(guó)家公權(quán)力、社會(huì)公權(quán)力、國(guó)際公權(quán)力，(7)參見(jiàn)蔡樂(lè)渭：《論國(guó)家監(jiān)察視野下公權(quán)力的內(nèi)涵、類別與范圍》，《河南社會(huì)科學(xué)》2018年第8期?！靶惺构珯?quán)力”包括從事國(guó)家事務(wù)、集體事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)的管理?！侗O(jiān)察法釋義》指出，監(jiān)察對(duì)象的范圍，是所有行使公權(quán)力的公職人員；而公職人員是指在國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活中行使公共職權(quán)、履行公共職責(zé)等的人員。(8)參見(jiàn)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫(xiě)：《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，北京：中國(guó)方正出版社，2018年，第107頁(yè)。而《刑法》第93條規(guī)定的公務(wù)是指國(guó)家事務(wù)，而不包括集體事務(wù)。(9)具體論證參見(jiàn)李運(yùn)才：《論監(jiān)察對(duì)象與職務(wù)犯罪主體的“法法銜接”》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第2期?！侗O(jiān)察法》中“監(jiān)察對(duì)象”范圍大于《刑法》中“國(guó)家工作人員”的范圍。事實(shí)上，高校教師在教學(xué)活動(dòng)中具有對(duì)大學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)考核評(píng)定的權(quán)力，甚至掌握大學(xué)生能否順利畢業(yè)取得學(xué)歷、學(xué)位“生殺予奪的大權(quán)”，是一種典型的社會(huì)公權(quán)力。濫用這種權(quán)力導(dǎo)致大學(xué)生未如期取得畢業(yè)證、學(xué)位證，具有可訴性。例如，在“田某訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案”(最高人民法院指導(dǎo)性案例38號(hào))和“何某某訴華中科技大學(xué)拒絕授予學(xué)位案”(最高人民法院指導(dǎo)性案例39號(hào))中，雖然案由并非高校教師濫用學(xué)業(yè)成績(jī)考核評(píng)定權(quán)，但是其明確了高校與大學(xué)生之間的法律關(guān)系是行政法律關(guān)系。(10)參見(jiàn)陳鵬、王君妍：《從權(quán)利到地位：學(xué)生法律地位的法律追溯與權(quán)利保障》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2021年第1期。

第四，高校教師利用教學(xué)活動(dòng)的受賄犯罪屬于監(jiān)察管轄的罪名范圍。司法實(shí)務(wù)部門雖然否定了教師的教學(xué)活動(dòng)是“公務(wù)活動(dòng)”，但肯定了其是職務(wù)活動(dòng)而非單純的勞務(wù)活動(dòng)，利用教學(xué)活動(dòng)的受賄犯罪是非國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪。根據(jù)《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定(試行)》《監(jiān)察法實(shí)施條例》(第26條)的規(guī)定，《刑法》中非國(guó)家工作人員受賄罪、職務(wù)侵占罪、挪用資金罪等非國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪屬于監(jiān)察管轄的罪名。這也說(shuō)明，不論是行使國(guó)家公權(quán)力的公務(wù)活動(dòng)，還是管理集體、社會(huì)公權(quán)力的公共事務(wù)、公益事業(yè)活動(dòng)的人員，都屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象。(11)參見(jiàn)李運(yùn)才：《論監(jiān)察對(duì)象與職務(wù)犯罪主體的“法法銜接”》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第2期。另外，《辦理商業(yè)賄賂問(wèn)題的意見(jiàn)》只是明確了教師利用教學(xué)活動(dòng)職務(wù)便利非法收受物品銷售方財(cái)物的“非國(guó)家工作人員受賄罪”的性質(zhì)，而沒(méi)有對(duì)教師利用教學(xué)活動(dòng)的職務(wù)便利索取或者非法收受學(xué)生及其家長(zhǎng)財(cái)物的行為性質(zhì)進(jìn)行界定。

申言之，將單純從事教學(xué)工作的高校教師排斥于監(jiān)察對(duì)象范圍之外的觀點(diǎn)值得商榷，并且容易導(dǎo)致高校輔導(dǎo)員、班主任、研究生導(dǎo)師等身份認(rèn)定的混亂。黨的十八以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把教師、教育擺在黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的重要地位，作為政治機(jī)關(guān)的監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將教師納入監(jiān)察對(duì)象的范圍、將其教育教學(xué)活動(dòng)納入重點(diǎn)監(jiān)督的范圍。

二、高?？蒲腥藛T監(jiān)察對(duì)象身份界定的再論證

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)科研誠(chéng)信建設(shè)的若干意見(jiàn)》規(guī)定，對(duì)于嚴(yán)重違背科研誠(chéng)信要求的公職人員，依法依規(guī)給予處分；涉嫌存在詐騙、貪污科研經(jīng)費(fèi)等違法犯罪行為的，依法移交監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)處理。據(jù)此，對(duì)于高校中的公職人員在科研工作中違背科研誠(chéng)信，屬于監(jiān)察管轄范圍，對(duì)其進(jìn)行處分還是政務(wù)處分則屬于下文研究的內(nèi)容。但是，有疑問(wèn)的是，高?？蒲腥藛T是否屬于監(jiān)察對(duì)象？其違背科研誠(chéng)信的行為特別是套取科研經(jīng)費(fèi)的行為是否屬于監(jiān)察管轄范圍？

違背科研誠(chéng)信的行為紛繁復(fù)雜，主要包括套取科研經(jīng)費(fèi)，騙取科研獎(jiǎng)勵(lì)、榮譽(yù)，偽造、篡改研究數(shù)據(jù)、研究結(jié)論，抄襲、剽竊他人科研成果，違反論文規(guī)范署名等。在刑事司法實(shí)務(wù)中，爭(zhēng)議最大的莫過(guò)于高?？蒲腥藛T套取科研經(jīng)費(fèi)的性質(zhì)認(rèn)定，存在無(wú)罪說(shuō)、詐騙罪說(shuō)、職務(wù)侵占罪說(shuō)、貪污罪說(shuō)等各種觀點(diǎn)之爭(zhēng)。(12)參見(jiàn)孫連剛：《科研人員違規(guī)套取科研經(jīng)費(fèi)行為的司法認(rèn)定——從法益保護(hù)視角切入》，《北方法學(xué)》2021年第4期。如果高?？蒲腥藛T套取科研經(jīng)費(fèi)的行為構(gòu)成貪污罪，根據(jù)《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定(試行)》《監(jiān)察法實(shí)施條例》的規(guī)定，貪污罪專屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查管轄罪名，據(jù)此，高?？蒲腥藛T屬于高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察對(duì)象。但是，高?？蒲腥藛T套取科研經(jīng)費(fèi)的行為是否構(gòu)成貪污罪值得深入研判。對(duì)此爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于高?？蒲腥藛T主體身份(即是否是國(guó)家工作人員)、科研合同的性質(zhì)、科研經(jīng)費(fèi)的性質(zhì)等。

如前所述，國(guó)家工作人員與監(jiān)察對(duì)象的范圍不同(國(guó)家工作人員是監(jiān)察對(duì)象的類型之一)，但認(rèn)定原理完全相同，即：判斷國(guó)家工作人員的主要標(biāo)準(zhǔn)在于是否從事公務(wù)，判斷監(jiān)察對(duì)象主要標(biāo)準(zhǔn)在于是否行使公權(quán)力。因此，高?？蒲腥藛T套取科研經(jīng)費(fèi)的行為性質(zhì)認(rèn)定，關(guān)鍵在于其對(duì)科研項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)的管理是否屬于行使公權(quán)力，而這又主要取決于科研合同的實(shí)施和科研經(jīng)費(fèi)的性質(zhì)及其管理方式?？蒲泻贤男再|(zhì)認(rèn)定存在行政合同說(shuō)、民事合同說(shuō)、雙階關(guān)系說(shuō)之爭(zhēng)。行政合同說(shuō)認(rèn)為，科研項(xiàng)目實(shí)施及經(jīng)費(fèi)管理受公法調(diào)整，其屬于行使公權(quán)力；民事合同說(shuō)認(rèn)為科研項(xiàng)目實(shí)施及經(jīng)費(fèi)管理受私法調(diào)整，其不屬于行使公權(quán)力；雙階關(guān)系說(shuō)認(rèn)為，科研項(xiàng)目批準(zhǔn)立項(xiàng)階段受公法調(diào)整，科研合同的簽訂、實(shí)施與完結(jié)階段受私法調(diào)整，前者屬于行使公權(quán)力，后者不屬于行使公權(quán)力。(13)參見(jiàn)胡明：《科研合同的功能性規(guī)制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2020年第9期。

我們認(rèn)為，科研合同性質(zhì)認(rèn)定，只能對(duì)高?？蒲腥藛T套取科研經(jīng)費(fèi)的性質(zhì)認(rèn)定起輔助作用，因?yàn)榭蒲泻贤饕s束的是科研經(jīng)費(fèi)的管理或者使用，而科研經(jīng)費(fèi)的屬性及其管理、使用方式，決定了此類行為的性質(zhì)。根據(jù)《刑法》第382條的規(guī)定，高校中從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等工作的人員，利用職務(wù)便利套取公共財(cái)物的，構(gòu)成貪污罪；受國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體委托管理國(guó)有財(cái)物的高校中的科研人員，利用職務(wù)便利套取該國(guó)有財(cái)物，也構(gòu)成貪污罪。(14)《刑法》第382條第1款規(guī)定：國(guó)家工作人員利用職務(wù)上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財(cái)物的，是貪污罪；第2款規(guī)定：受國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體委托管理、經(jīng)營(yíng)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的人員，利用職務(wù)上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有國(guó)有財(cái)物的，以貪污論。

隨著科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革的系列舉措的出臺(tái)，科研經(jīng)費(fèi)的管理方式不斷創(chuàng)新，將科研人員的創(chuàng)新性活動(dòng)從不合理的經(jīng)費(fèi)管理中解放出來(lái)。但是，不容置喙，不論科研經(jīng)費(fèi)管理方式如何創(chuàng)新，其絕不能淪為中飽私囊的“唐僧肉”。套取科研經(jīng)費(fèi)的行為屬于違法犯罪行為；如果該行為構(gòu)成貪污違法犯罪，則屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄范圍；如果構(gòu)成詐騙違法犯罪，則屬于公安機(jī)關(guān)管轄范圍。

根據(jù)《刑法》第91條的規(guī)定，凡是進(jìn)入高校統(tǒng)一管理、須按照相關(guān)程序報(bào)賬、發(fā)放的科研經(jīng)費(fèi)屬于公共財(cái)物。司法實(shí)務(wù)界對(duì)此業(yè)已形成共識(shí)。例如，《刑事審判參考》指導(dǎo)案例第1430號(hào)(“吳某某貪污案”)指出，“科研經(jīng)費(fèi)具有明確的專屬性，并非課題組的私有財(cái)產(chǎn)，課題組對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位管理的科研經(jīng)費(fèi)不具有隨意處置的權(quán)利；科研經(jīng)費(fèi)不論其資金來(lái)源渠道，劃撥、轉(zhuǎn)入至承接項(xiàng)目的高校后，均屬于高校的公共財(cái)產(chǎn)”，套取并非法占有科研經(jīng)費(fèi)的屬于貪污行為。(15)參見(jiàn)管友軍、陳將領(lǐng)、李瑩：《[第1430號(hào)]吳某某貪污案——高?？蒲薪?jīng)費(fèi)貪污案件的司法認(rèn)定》，載最高人民法院刑事審判第一、二、三、四、五庭編：《刑事審判參考》2021年第4輯(總第128輯)，北京：人民法院出版社，2021年，第113-124頁(yè)。因此，高?？蒲腥藛T特別是科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人利用職務(wù)便利套取高校統(tǒng)一管理的科研經(jīng)費(fèi)，數(shù)額較大的行為，屬于《刑法》第382條第1款規(guī)定的貪污罪；數(shù)額未達(dá)到犯罪成立條件的，屬于《政務(wù)處分法》第33條第1項(xiàng)規(guī)定的貪污違法行為，應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)察管轄范圍。

對(duì)于指定項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及其團(tuán)隊(duì)成員的科研委托項(xiàng)目，科研經(jīng)費(fèi)未進(jìn)入高校統(tǒng)一管理而直接進(jìn)入科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人個(gè)人賬戶的，則需要根據(jù)科研經(jīng)費(fèi)來(lái)源及科研合同約定等具體情況予以判斷。如果科研經(jīng)費(fèi)源于國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體的國(guó)有財(cái)物，并委托項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及其團(tuán)隊(duì)成員，按照科研合同約定的科目概算進(jìn)行管理、使用的，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及其團(tuán)隊(duì)成員違約“套取”相關(guān)經(jīng)費(fèi)，符合《刑法》第382條第2款的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)“以貪污論”。如果科研合同約定對(duì)科研經(jīng)費(fèi)采取“包干制”或者科研經(jīng)費(fèi)不屬于“國(guó)有財(cái)物”，則不具備貪污的性質(zhì)特征，亦不屬于監(jiān)察管轄范圍。

概言之，對(duì)高校科研人員是否屬于監(jiān)察對(duì)象，不能一概而論，需要根據(jù)科研活動(dòng)的性質(zhì)、科研經(jīng)費(fèi)的來(lái)源及管理方式、科研合同的相關(guān)內(nèi)容等予以具體判斷。

三、外調(diào)從事管理的高校教師監(jiān)察管轄銜接協(xié)調(diào)

根據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，社會(huì)服務(wù)是高校的職責(zé)之一；其并不禁止高校教師在做好教學(xué)和培養(yǎng)人才本職工作的同時(shí)，利用專業(yè)技術(shù)兼職從事社會(huì)服務(wù)工作。高校教師兼職的形式多樣、從事社會(huì)服務(wù)工作的性質(zhì)不一。根據(jù)《刑法》第93條第2款(16)《刑法》第93條第2款：國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國(guó)家工作人員論。的原理，高校委派到非國(guó)有單位從事公務(wù)的人員，以國(guó)家工作人員論，其當(dāng)然屬于監(jiān)察對(duì)象；根據(jù)舉輕以明重的原理，高校委派到國(guó)家機(jī)關(guān)、其他國(guó)有單位從事公務(wù)的人員亦是監(jiān)察對(duì)象。當(dāng)然，對(duì)其職務(wù)違法行為如何管轄則需要另行研判。問(wèn)題在于：高校教師未經(jīng)學(xué)校同意，私自接受其他單位聘任、借(抽)調(diào)(以下簡(jiǎn)稱外調(diào))從事管理工作，是否屬于監(jiān)察對(duì)象，值得研究。

正如前文指出的案例那樣，G省G市某高校一名普通教師在某民辦小學(xué)兼任校長(zhǎng)期間，在管理過(guò)程中失職失責(zé)導(dǎo)致重大事故的發(fā)生，能否對(duì)其按照監(jiān)察對(duì)象予以追責(zé)問(wèn)責(zé)？根據(jù)實(shí)務(wù)界的主流觀點(diǎn)，高校教師本身并非監(jiān)察對(duì)象，民辦學(xué)校從事管理的人員亦非監(jiān)察對(duì)象。因此，該教師未經(jīng)高校委任、派遣，不是監(jiān)察對(duì)象。在上述案例中，該教師在管理過(guò)程中失職失責(zé)造成重大事故，不能僅因?yàn)槠淙耸鹿芾頇?quán)屬于高校，就理所當(dāng)然將其作為監(jiān)察對(duì)象，進(jìn)而納入高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)的調(diào)查范圍。

當(dāng)然，也不能因?yàn)楦咝＝處熚唇?jīng)委任、派遣外調(diào)從事管理工作，就一概否定其監(jiān)察對(duì)象身份。對(duì)此界定具有參照意義的是：高校教師作為專家在政府等國(guó)有單位采購(gòu)事項(xiàng)中參與評(píng)標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判活動(dòng)時(shí)的監(jiān)察對(duì)象身份界定。只要對(duì)這個(gè)問(wèn)題有明確的答案，前一問(wèn)題也就迎刃而解。

眾所周知，在政府等國(guó)有單位招標(biāo)、采購(gòu)中通常采取公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)等方式，招標(biāo)、采購(gòu)單位根據(jù)評(píng)標(biāo)委員會(huì)、談判小組、詢價(jià)小組推薦的候選人確定中標(biāo)人或者供應(yīng)商。因此，評(píng)標(biāo)委員會(huì)、談判小組、詢價(jià)小組等組織的組成人員往往成為“圍獵”腐蝕對(duì)象。但是，對(duì)于其在評(píng)標(biāo)或者采購(gòu)活動(dòng)中，非法收受他人財(cái)物，為他人謀取利益，數(shù)額較大的行為如何定性，在刑事司法實(shí)務(wù)中曾經(jīng)引起較大爭(zhēng)論。一種觀點(diǎn)采取“組建單位性質(zhì)說(shuō)”，主張對(duì)于國(guó)有單位依法組建的專家評(píng)審委員會(huì)中的專家成員，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為國(guó)家工作人員，其受賄犯罪按照《刑法》第385條“受賄罪”的規(guī)定處理；對(duì)于非國(guó)有單位依法組建的，則按照《刑法》第163條“非國(guó)家工作人員受賄罪”的規(guī)定處理。另一種觀點(diǎn)采取“代表身份說(shuō)”，主張對(duì)于代表國(guó)有單位的評(píng)審專家受賄的，按照“受賄罪”的處理；對(duì)于隨機(jī)抽取的評(píng)審專家受賄的，按照“非國(guó)家工作人員受賄罪”的處理。(17)參見(jiàn)絳錦溫：《〈關(guān)于辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)〉的理解與適用》，《人民司法·應(yīng)用》2008年第23期?！掇k理商業(yè)賄賂問(wèn)題的意見(jiàn)》采納了第二種觀點(diǎn)。(18)《關(guān)于辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第6條第1款規(guī)定：依法組建的評(píng)標(biāo)委員會(huì)、競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)中談判小組、詢價(jià)采購(gòu)中詢價(jià)小組的組成人員，在招標(biāo)、政府采購(gòu)等事項(xiàng)的評(píng)標(biāo)或者采購(gòu)活動(dòng)中，索取他人財(cái)物或者非法收受他人財(cái)物，為他人謀取利益，數(shù)額較大的，依照刑法第163條的規(guī)定，以非國(guó)家工作人員受賄罪定罪處罰。第2款規(guī)定：依法組建的評(píng)標(biāo)委員會(huì)、競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)中談判小組、詢價(jià)采購(gòu)中詢價(jià)小組中國(guó)家機(jī)關(guān)或者其他國(guó)有單位的代表有前款行為的，依照刑法第385條的規(guī)定，以受賄罪定罪處罰。

對(duì)此，《監(jiān)察法釋義》指出，在政府招標(biāo)、采購(gòu)活動(dòng)中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)、談判小組、詢價(jià)小組等組織的組成人員，即使是臨時(shí)從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)，利用職權(quán)實(shí)施的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)也可以依法調(diào)查。(19)參見(jiàn)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫(xiě)：《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，北京：中國(guó)方正出版社，2018年，第113頁(yè)。但是，此觀點(diǎn)存在兩個(gè)疑問(wèn)：一是沒(méi)有明確評(píng)標(biāo)委員會(huì)、談判小組、詢價(jià)小組等組織的組成人員是否屬于行使公權(quán)力的公職人員，即監(jiān)察對(duì)象；二是沒(méi)有明確“監(jiān)察機(jī)關(guān)也可以依法調(diào)查”是監(jiān)察調(diào)查職能管轄還是共同管轄或者并案管轄。

我們認(rèn)為，代表身份說(shuō)理論具有合理性。即評(píng)標(biāo)委員會(huì)、談判小組、詢價(jià)小組等組織中代表國(guó)有單位的組成人員，屬于監(jiān)察對(duì)象。理由在于：在國(guó)有單位招標(biāo)、采購(gòu)中，招標(biāo)、采購(gòu)人可以依法自行組建、也可以委托第三方組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)、談判小組、詢價(jià)小組。按照組建單位性質(zhì)說(shuō)，由于組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)等方式不同，在同一性質(zhì)招標(biāo)、采購(gòu)中，同一個(gè)代表國(guó)有單位的組成人員就會(huì)存在不同身份認(rèn)定的弊端。事實(shí)上，不論是自行組建還是委托第三方組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)、談判小組、詢價(jià)小組，代表國(guó)有單位的組成人員都是國(guó)有單位委托行使公權(quán)力的公職人員；而從專家?guī)祀S機(jī)抽選的組成人員，不論其本身身份如何，均是以個(gè)人身份參加評(píng)審活動(dòng)，并不涉及職權(quán)等因素。(20)參見(jiàn)絳錦溫：《〈關(guān)于辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)〉的理解與適用》，《人民司法·應(yīng)用》2008年第23期。正因?yàn)槿绱?，《監(jiān)察法實(shí)施條例》第43條對(duì)《監(jiān)察法釋義》的觀點(diǎn)進(jìn)一步明晰細(xì)化，即：在依法組建的評(píng)標(biāo)、談判、詢價(jià)等組織中代表國(guó)家機(jī)關(guān)等國(guó)有單位臨時(shí)履行公共事務(wù)組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等職責(zé)的人員，屬于《監(jiān)察法》第15條第6項(xiàng)所稱其他依法履行公職的人員。其利用職權(quán)實(shí)施的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，屬于監(jiān)察調(diào)查職能管轄范圍。根據(jù)上述原理，外調(diào)代表國(guó)家機(jī)關(guān)等國(guó)有單位從事管理的高校教師，亦是監(jiān)察對(duì)象；反之則否。

當(dāng)然，對(duì)于跨地區(qū)跨部門跨單位外調(diào)從事管理工作的高校教師的監(jiān)察管轄，特別是其職務(wù)違法行為調(diào)查處置的有效銜接，存在疑問(wèn)和難題。對(duì)此，一些紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其工作人員，片面強(qiáng)調(diào)“干部(人)的管理權(quán)限”，將其作為監(jiān)察管轄的唯一標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為此類監(jiān)察對(duì)象應(yīng)當(dāng)由高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常監(jiān)督，對(duì)其實(shí)施的職務(wù)違法行為進(jìn)行調(diào)查處置。前述案例就存在此種現(xiàn)象。

《監(jiān)察法》第16條第1款規(guī)定了“級(jí)別管轄與地域管轄”相結(jié)合的一般性原則，即監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限管轄本轄區(qū)內(nèi)監(jiān)察對(duì)象所涉監(jiān)察事項(xiàng)?！侗O(jiān)察法釋義》明確指出，“按照管理權(quán)限”指的是按照干部管理權(quán)限。(21)參見(jiàn)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫(xiě)：《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，北京：中國(guó)方正出版社，2018年，第116頁(yè)。但是，《監(jiān)察法》第16條規(guī)定的管轄原則，不僅強(qiáng)調(diào)干部(“人”)的管理權(quán)限，而且強(qiáng)調(diào)監(jiān)察對(duì)象“本轄區(qū)內(nèi)所涉監(jiān)察事項(xiàng)”，即“事”的管理權(quán)限。與監(jiān)察對(duì)象本身的界定一樣，監(jiān)察管轄的認(rèn)定堅(jiān)持了“人”與“事”的結(jié)合，并且更注重“事”——“行使公權(quán)力”的判斷。換言之，監(jiān)察管轄的判斷應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“人(干部組織管理)、地(違法行為發(fā)生地)、事(違法行為)”三者的有機(jī)統(tǒng)一。僅有狹義的“干部管理權(quán)限”，而對(duì)監(jiān)察事項(xiàng)領(lǐng)域、監(jiān)察事項(xiàng)本身缺乏管轄權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，未經(jīng)其上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的指定，不能對(duì)監(jiān)察對(duì)象的職務(wù)違法行為直接行使管轄權(quán)。

在實(shí)踐中，高校教師被抽(借)調(diào)到上級(jí)部門從事管理工作較為普遍。對(duì)此，不能因?yàn)樵摻處煹娜耸鹿芾頇?quán)限在高校，高校及其監(jiān)察機(jī)構(gòu)就隨意打聽(tīng)、過(guò)問(wèn)、監(jiān)督其所從事的相關(guān)工作事項(xiàng)。未經(jīng)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)指定，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)更不能越權(quán)對(duì)其相關(guān)職務(wù)違法行為進(jìn)行調(diào)查、處置。

對(duì)于高校教師因外調(diào)跨地區(qū)跨部門跨單位從事管理工作，未經(jīng)高校與相關(guān)部門單位共同的上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，相關(guān)部門單位及其監(jiān)察機(jī)關(guān)，不能直接將高校教師在該部門單位從事管理工作的問(wèn)題線索移送至高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)調(diào)查處置。當(dāng)然，由于“人”“事”的管理權(quán)限在兩個(gè)不同且互不隸屬的部門單位，經(jīng)協(xié)商，相關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)可以分別履行調(diào)查、處置職責(zé)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察管轄的銜接協(xié)調(diào)，共同解決案件查辦中取證難、處置難等問(wèn)題。

需要補(bǔ)充說(shuō)明的是，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第8條、《監(jiān)察法實(shí)施條例》第49條對(duì)工作單位在地方、管理權(quán)限在主管部門的黨員、監(jiān)察對(duì)象違紀(jì)違法行為的管轄作出了明確規(guī)定，即一般由主管部門紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查。但是，這里的主管部門與工作單位一般存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與被指導(dǎo)等關(guān)系，其與上述討論的問(wèn)題存在重要區(qū)別。正因?yàn)槿绱耍丁粗袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則〉釋義》指出：“黨的組織關(guān)系在地方、干部管理權(quán)限在主管部門的黨員、干部以及監(jiān)察對(duì)象違紀(jì)違法問(wèn)題的管轄，涉及條條與塊塊的關(guān)系，……。比如，一些中央企業(yè)分支機(jī)構(gòu)班子成員，其黨內(nèi)職務(wù)一般由分支機(jī)構(gòu)所在地的黨組織下文任命，行政職務(wù)則一般由中央企業(yè)集團(tuán)總部下文任命?！?22)參見(jiàn)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫(xiě)：《〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則〉釋義》，北京：中國(guó)方正出版社，2018年，第57頁(yè)。

四、高校監(jiān)察對(duì)象處分與政務(wù)處分“雙軌制”的貫通協(xié)同

為推動(dòng)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任貫通協(xié)同，《政務(wù)處分法》第2、3條確立了對(duì)違法的公職人員的監(jiān)察機(jī)關(guān)政務(wù)處分與任免機(jī)關(guān)、單位處分雙軌并行的二元處分體制。(23)參見(jiàn)陳三坤：《正確理解和適用政務(wù)處分與處分》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》2020年第13期。這種“雙軌制”同樣適用于高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)與高校。但是，在“雙軌制”運(yùn)行的實(shí)踐中，一些高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)與高校之間存在不同程度推諉扯皮的現(xiàn)象，有時(shí)搶著管，有時(shí)都不愿管。明確監(jiān)察機(jī)關(guān)(包括高校監(jiān)察機(jī)構(gòu))與任免機(jī)關(guān)、單位(包括高校)管轄分工協(xié)作標(biāo)準(zhǔn)，建立健全貫通協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)，“雙軌制”的制度機(jī)制優(yōu)勢(shì)才能有效轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的治理效能。

在理論研究中，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)與任免機(jī)關(guān)、單位的管轄分工協(xié)作標(biāo)準(zhǔn)存在不同的觀點(diǎn)，分歧較大。第一種觀點(diǎn)采取“先發(fā)現(xiàn)、先處分說(shuō)”，主張監(jiān)察機(jī)關(guān)與任免機(jī)關(guān)、單位誰(shuí)先發(fā)現(xiàn)就應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)進(jìn)行調(diào)查處置，并以先作出處分的結(jié)果為準(zhǔn)。(24)參見(jiàn)任巧：《論對(duì)行政公務(wù)員的行政處分和政務(wù)處分雙軌機(jī)制之間的調(diào)適》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2019年第12期。第二種觀點(diǎn)采取“監(jiān)察機(jī)關(guān)優(yōu)先說(shuō)”，主張監(jiān)督調(diào)查是監(jiān)察機(jī)關(guān)的主責(zé)主業(yè)，因而監(jiān)察調(diào)查應(yīng)當(dāng)優(yōu)先。(25)參見(jiàn)錢小平：《監(jiān)察管轄制度的適用問(wèn)題及完善對(duì)策》，《南京師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1期。第三種觀點(diǎn)采取“任免機(jī)關(guān)、單位優(yōu)先說(shuō)”，主張任免機(jī)關(guān)、單位履行監(jiān)督的主體責(zé)任，對(duì)其所管理的公職人員之違法行為具有優(yōu)先處分權(quán)。(26)參見(jiàn)陳輝：《〈政務(wù)處分法〉雙軌懲戒體制下處分主體之間的關(guān)系定位》，《甘肅政法大學(xué)學(xué)報(bào)學(xué)》2021年第3期。第四種觀點(diǎn)采取“違法性質(zhì)區(qū)分說(shuō)”(又稱“職務(wù)違法、一般違法區(qū)分說(shuō)”)，主張職務(wù)違法、一般違法行為分別專屬于“政務(wù)處分”“處分”的范疇，并分屬監(jiān)察機(jī)構(gòu)與任免機(jī)關(guān)、單位管轄；同時(shí)具有兩種違法性質(zhì)的行為應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分。(27)參見(jiàn)郭文濤：《〈政務(wù)處分法〉雙軌懲戒制度之間的銜接協(xié)調(diào)》，《法學(xué)》2020年第12期。第五種觀點(diǎn)采取“三要素說(shuō)”，主張應(yīng)結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、違法行為性質(zhì)及情節(jié)等三要素，對(duì)調(diào)查、處置的分工進(jìn)行綜合判斷。(28)參見(jiàn)朱?；荩骸丁凑?wù)處分法〉上紀(jì)律處分雙軌制的形成機(jī)理與銜接適用》，《河北法學(xué)》2021年第9期。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，前三種觀點(diǎn)未正確處理任免機(jī)關(guān)、單位的主體責(zé)任與監(jiān)察機(jī)關(guān)“監(jiān)督的再監(jiān)督”責(zé)任之間的關(guān)系，也沒(méi)有結(jié)合任免機(jī)關(guān)、單位與監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織架構(gòu)、人員配置、專業(yè)素質(zhì)等實(shí)際情況予以區(qū)別對(duì)待，并以唯一標(biāo)準(zhǔn)處理二者管轄分工有失之于簡(jiǎn)單化、片面化之嫌。

第四種觀點(diǎn)(即“職務(wù)違法、一般違法區(qū)分說(shuō)”)似乎具有法律根據(jù)，因?yàn)椤豆珓?wù)員法》第57條第3款明確規(guī)定，“對(duì)公務(wù)員涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法移送監(jiān)察機(jī)關(guān)處理”。但是，該觀點(diǎn)亦有失偏頗。首先，《公務(wù)員法》與《政務(wù)處分法》的相關(guān)規(guī)定并不完全一致。《政務(wù)處分法》第2條、第3條不是僅僅限定為對(duì)職務(wù)違法的公職人員給予政務(wù)處分的活動(dòng)。(29)《政務(wù)處分法》第2條規(guī)定：本法適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)違法的公職人員給予政務(wù)處分的活動(dòng)。本法第二章、第三章適用于公職人員任免機(jī)關(guān)、單位對(duì)違法的公職人員給予處分。處分的程序、申訴等適用其他法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！墩?wù)處分法》第3條規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限，加強(qiáng)對(duì)公職人員的監(jiān)督，依法給予違法的公職人員政務(wù)處分。公職人員任免機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限，加強(qiáng)對(duì)公職人員的教育、管理、監(jiān)督，依法給予違法的公職人員處分。監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公職人員任免機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)給予處分而未給予，或者給予的處分違法、不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)及時(shí)提出監(jiān)察建議。即：任免機(jī)關(guān)、單位對(duì)公職人員的處分與監(jiān)察機(jī)關(guān)給予政務(wù)處分的情形，不僅包括職務(wù)違法，也包括一般違法行為。(30)參見(jiàn)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫(xiě)：《〈中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法〉釋義》，北京：中國(guó)方正出版社，2020年，第36-37頁(yè)；另參見(jiàn)王偉：《如何理解政務(wù)處分和處分并行體制以及本法適用范圍的規(guī)定？》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》2020年第13期。其次，在《公務(wù)員法》與《政務(wù)處分法》的規(guī)定不一致的情況下，即使優(yōu)先適用《公務(wù)員法》，“職務(wù)違法、一般違法區(qū)分說(shuō)”亦不具有普適性，即該觀點(diǎn)也只能適用于“公務(wù)員”，而不能適用于“所有行使公權(quán)力的公職人員”。(31)我們認(rèn)為，對(duì)于此種規(guī)定不一致的情形，根據(jù)新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于普通法的原理，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《政務(wù)處分法》。

結(jié)合高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)的實(shí)際，我們認(rèn)為，第五種觀點(diǎn)(即“三要素說(shuō)”)具有合理性，值得提倡，但需要進(jìn)一步細(xì)化。即：高校二級(jí)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子成員違反政治、組織、廉潔等要求的職務(wù)違法行為，以及重點(diǎn)崗位的公職人員違反政治、組織、廉潔等要求的重大或者復(fù)雜職務(wù)違法行為(32)對(duì)于“重大、復(fù)雜”的認(rèn)定，可以結(jié)合《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》第37條、《監(jiān)察法實(shí)施條例》第47條、第101條等相關(guān)規(guī)定予以綜合判斷。，由高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)調(diào)查、處置，給予政務(wù)處分；其他管理對(duì)象的違法、職務(wù)違法行為，由高校按照相應(yīng)程序予以處分。理由在于：

第一，根據(jù)《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》第23條、第24條的規(guī)定，派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，或者其他列入重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象的人員，監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容是遵守政治、組織、廉潔等紀(jì)律或者要求的情況。

第二，根據(jù)《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》第29條規(guī)定，派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)根據(jù)派出監(jiān)察機(jī)關(guān)授權(quán)，依法調(diào)查駐在單位監(jiān)察對(duì)象涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪案件。結(jié)合相關(guān)省(區(qū)、市)監(jiān)委授權(quán)的實(shí)際情況來(lái)看，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)調(diào)查的范圍主要是二級(jí)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子成員違反政治、組織、廉潔等要求的職務(wù)違法行為，以及重點(diǎn)崗位的公職人員重大或者復(fù)雜職務(wù)違法行為，可以采取的措施主要是談話、詢問(wèn)、查詢、調(diào)取等非強(qiáng)制性措施。

第三，根據(jù)《政務(wù)處分法(草案)》第4條第1款規(guī)定，“任免機(jī)關(guān)、單位……發(fā)現(xiàn)公職人員有違法行為的，應(yīng)當(dāng)依法給予政務(wù)處分。案件重要或者復(fù)雜的，可以依法移送監(jiān)察機(jī)關(guān)處理?！彪m然，在審議通過(guò)的《政務(wù)處分法》中刪除了該表述，但是，這并非《政務(wù)處分法(草案)》第4條第1款的規(guī)定存在問(wèn)題，而是為了避免該規(guī)定與相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律的規(guī)定重復(fù)、沖突。例如，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，派駐機(jī)構(gòu)主要調(diào)查駐在部門黨組的部門負(fù)責(zé)人或者相當(dāng)于這一職級(jí)的公職人員涉嫌職務(wù)違法問(wèn)題，并依法給予政務(wù)處分；對(duì)于其他公職人員的處分工作一般由駐在部門負(fù)責(zé)；如果其他公職人員涉嫌的職務(wù)違法重大復(fù)雜，派駐機(jī)構(gòu)也可以直接開(kāi)展調(diào)查，依法給予政務(wù)處分或者向駐在部門提出處分建議。(33)參見(jiàn)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫(xiě)：《〈中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法〉釋義》，北京：中國(guó)方正出版社，2020年，第40頁(yè)。結(jié)合“監(jiān)督的再監(jiān)督”的職責(zé)定位，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)與高校的管轄分工標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)這一規(guī)定精神。

結(jié)語(yǔ)

國(guó)家已經(jīng)把“教育強(qiáng)國(guó)”作為到2035年我國(guó)發(fā)展的總體目標(biāo)之一進(jìn)行戰(zhàn)略部署，將“教育”作為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐之一進(jìn)行安排，強(qiáng)調(diào)“教育是國(guó)之大計(jì)、黨之大計(jì)”，并對(duì)“加強(qiáng)師德師風(fēng)建設(shè)，培養(yǎng)高素質(zhì)教師隊(duì)伍”提出了明確要求。教師是教育工作的中堅(jiān)力量。有高素質(zhì)的教師，才會(huì)有高質(zhì)量的教育。在新時(shí)代教師的教學(xué)活動(dòng)不再是單純職業(yè)技能活動(dòng)，而是一種具有鮮明特色的職務(wù)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)將包括高校教師在內(nèi)的公辦學(xué)校所有教師納入監(jiān)察對(duì)象范圍，特別是要加強(qiáng)高校教師師德師風(fēng)、作為公共財(cái)產(chǎn)的科研經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)結(jié)合“人(干部組織管理)、事(違法行為)、地(違法行為發(fā)生地)”等具體情形，通過(guò)報(bào)請(qǐng)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)指定或者共同協(xié)商，確定跨地區(qū)跨部門跨單位外調(diào)從事管理工作的高校教師職務(wù)違法行為的調(diào)查處置管轄，共同解決案件查辦中取證難、處置難等問(wèn)題。對(duì)于高校管理權(quán)限范圍內(nèi)監(jiān)察對(duì)象的違法行為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合是否具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、違法行為性質(zhì)及情節(jié)等“三要素”，合理構(gòu)建高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)與高校管轄分工標(biāo)準(zhǔn)，確保政務(wù)處分與處分協(xié)調(diào)有序，從而將二元處分體制制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的治理效能。(1)參見(jiàn)陳三坤：《正確理解和適用政務(wù)處分與處分》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》2020年第13期。