◎王利（長春市公共資源交易中心，長春 130011）

一、討論背景

（一）基本概念

電子保函的前身是紙質保函。電子保函是保證人使用CA 證書對數(shù)據(jù)電文進行電子簽名，通過計算機網(wǎng)絡，向受益人開立的具有法律效力的保證擔保電子信用憑證。作為一種電子商務或信用服務工具，電子保函與紙質保函具有同等的法律效力，因其無需抵押、反擔保和凍結資金，方便查驗真?zhèn)?，全程電子留痕，具有安全性高、手續(xù)簡、辦理快、成本低等優(yōu)點。可以說，電子保函是基于“互聯(lián)網(wǎng)+”思維構建的金融征信系統(tǒng)，“數(shù)據(jù)線上跑，企業(yè)零跑路，投標低成本”，有效緩解投標企業(yè)融資壓力，提高資金配置效率。

（二）政策支持

早在2016年6月，國務院辦公廳《關于清理規(guī)范工程建設領域保證金的通知》（國辦發(fā)〔2016〕49 號）就提出，“轉變保證金繳納方式……推行銀行保函制度，建筑業(yè)企業(yè)可以銀行保函方式繳納?！痹撘?guī)定拓寬了保證金繳納方式，是優(yōu)化營商環(huán)境、為企業(yè)減負的重要舉措。此后，以工程建設領域為中心，多個行業(yè)逐漸加快了保函的推行速度。

2019年5月，國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委《關于深化公共資源交易平臺整合共享指導意見》（國辦函〔2019〕41 號），強調“推動電子營業(yè)執(zhí)照、電子擔保保函在公共資源交易領域的應用，降低企業(yè)交易成本，提高交易效率”。招投標領域真正迎來“電子保函時代”。同年10月，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（國務院令2019年第722 號）要求，“推廣以金融機構保函替代現(xiàn)金繳納涉企保證金”。

2020年7月，國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務市場主體的實施意見》（國辦發(fā)〔2020〕24 號），明確“在工程建設、政府采購等領域，推行以保險、保函等替代現(xiàn)金繳納涉企保證金，減輕企業(yè)現(xiàn)金流壓力”。

（三）應用意義

1.降低交易成本。為企業(yè)減輕負擔，《招標投標法實施條例》[1]第二十六條規(guī)定：招標人在招標文件中要求投標人提交投標保證金的，投標保證金不得超過招標項目估算價的2%。而工程類項目預算金額普遍較大，保證金從幾萬元至幾十萬元不等，尤其在同時參與多個項目競標的情況下，企業(yè)需要動用大量資金用于繳納保證金，周期長、負擔重。電子保函的應用，能夠以極少的保函費用為企業(yè)盤活資金，極大緩解投標人的資金壓力，顯著節(jié)省交易成本。以江蘇省為例，2022年1—8月，江蘇全省推行電子保函就為投標企業(yè)減少資金占用超420 億元。江蘇省還積極引導金融機構適度下調保函手續(xù)費，降低企業(yè)成本。今年以來，淮安、鹽城、泰州等地金融機構保函手續(xù)費降至3‰[2]。

2.提升交易效率。紙質保函屬于實物擔保憑證，辦理流程繁瑣，沒有任何加密手段，在實踐中無法驗證真?zhèn)危菀自旒?。此外，紙質形式不便于平臺管理和信息采集跟蹤，無法用技術手段留痕，索賠慢，難以形成信用記錄。相較之下，企業(yè)開具電子保函只需線上按照流程操作，銀行金融機構便能利用大數(shù)據(jù)技術迅速調取企業(yè)相關信息，并根據(jù)企業(yè)信用狀況線上完成審核，生成電子保函。電子保函辦理不受時間和地點限制，節(jié)約大量時間、人力成本，便捷性顯著提升。同時電子保函有數(shù)據(jù)加密手段，方便查驗真?zhèn)?，在開標時解密、推送，全程電子留痕，從數(shù)據(jù)源頭杜絕信息泄露，提高效率的同時也保障了交易活動的安全性，對推動招標投標全流程電子化也具有重大意義。

3.強化交易監(jiān)管。電子保函的應用和服務平臺建設，能夠實時統(tǒng)計保函業(yè)務數(shù)量與保險金額等數(shù)據(jù)信息，并與交易平臺實現(xiàn)系統(tǒng)對接，由此監(jiān)管部門提供可監(jiān)測的動態(tài)數(shù)據(jù)，精準反映投標保證保險使用情況，尤其是串通投標、弄虛作假等投標違約情形，遏制串標、違法分包、轉包等現(xiàn)象，為監(jiān)管部門工作提供有力依據(jù)。此外，電子保函的廣泛應用能夠為交易業(yè)務監(jiān)管提供有效數(shù)據(jù)技術服務支持，借助信用體系建設和聯(lián)合懲戒措施[3]，“一處失信、處處受制”，有助于構建統(tǒng)一、規(guī)范的行業(yè)信用體系，凈化市場環(huán)境。

二、電子保函業(yè)務主要風險點及防控措施

基于前述顯著優(yōu)勢，近年來電子保函在公共資源交易領域得到了廣泛應用，市場規(guī)模持續(xù)擴大，但在實踐中也暴露出一些業(yè)務風險。本部分從公共資源交易業(yè)務實際操作的角度查擺電子保函業(yè)務的主要風險點，并從系統(tǒng)建設方、保函出具機構和交易平臺等主體操作方面提出相應的風險防控措施。

（一）關于數(shù)據(jù)安全

風險點一：數(shù)據(jù)非法使用導致投標信息泄密。電子保函系統(tǒng)建設方掌握電子保函業(yè)務全部數(shù)據(jù)，同時與電子保函出具機構發(fā)生數(shù)據(jù)交互對接，均存在數(shù)據(jù)非法使用，投標信息泄密風險。

風控措施：一是交易平臺與系統(tǒng)建設方以及電子保函出具機構簽訂協(xié)議，明確數(shù)據(jù)使用責任。二是系統(tǒng)建設方完善其電子保函系統(tǒng)以確保系統(tǒng)數(shù)據(jù)安全，并向交易平臺出具系統(tǒng)數(shù)據(jù)安全風控方案。三是限定系統(tǒng)建設方向電子保函出具機構傳送數(shù)據(jù)范圍。四是系統(tǒng)建設方向電子保函出具機構傳送數(shù)據(jù)采用報文加密方式傳輸，開標后對加密數(shù)據(jù)解密，保證開標前保函申請數(shù)據(jù)保密性，做到“只認企業(yè)，不識標段”。采用明文傳送方式的銀行向交易平臺出具系統(tǒng)數(shù)據(jù)安全風控方案。

風險點二：網(wǎng)絡故障導致數(shù)據(jù)傳輸延遲或丟失。存在交易平臺網(wǎng)絡中斷、個別電子保函出具機構網(wǎng)絡中斷等風險，致使數(shù)據(jù)傳輸延遲或數(shù)據(jù)丟失。

風控措施：一是針對交易平臺網(wǎng)絡中斷。在招標文件、采購文件中規(guī)定發(fā)生網(wǎng)絡中斷等情形的免責條款以及后續(xù)處理措施，如封存數(shù)據(jù)延期開展交易活動等。二是針對個別電子保函出具機構網(wǎng)絡中斷。在系統(tǒng)中開發(fā)功能點，即保函申請人獲得保函后在系統(tǒng)中上傳開標后顯示，以備電子保函出具機構網(wǎng)絡中斷導致數(shù)據(jù)丟失情形。

（二）關于賠付能力

風險點：電子保函出具機構違約，不進行賠付。發(fā)生投標人違法違約情形，需要電子保函出具機構進行賠付，所以電子保函出具機構履約賠付能力應加以考慮。

風控措施：

1.建立市場化準入機制。本著開放、競爭的原則，制定適宜的金融機構準入標準，結合金融機構評級、公共資源交易市場信用體系建設和聯(lián)合懲戒措施，選擇有賠付保障的金融機構。其次要打造保函賠付的標準體系及流程，提高理賠效率，積極探索電子保函線上賠付的方案。

2.電子保函出具機構數(shù)量問題。在市場總量確定的情況下,出具機構數(shù)量多則相對市場份額少，覆蓋賠付風險程度低，易發(fā)生金融風險；出具機構數(shù)量少則信息相對集中，易發(fā)生投標信息泄密等數(shù)據(jù)安全風險。交易平臺監(jiān)管機構應結合平臺交易規(guī)模，合理確定電子保函出具機構數(shù)量。但在業(yè)務實踐中，出于優(yōu)化營商環(huán)境的考慮，多地采取開放、鼓勵競爭的態(tài)度，積極引進對接，對機構數(shù)量未作限制。如江蘇省徐州、常州兩地對接的金融機構均已達34 家。

3.建立日?？荚u退出機制。該項措施是與市場準入機制相對應的，實現(xiàn)競爭淘汰、有進有出。由交易平臺主管部門、交易平臺以及系統(tǒng)建設方建立電子保函出具機構日常考評以及退出機制，并根據(jù)實踐中遇到的問題，及時調整考評要求、健全考評制度。制定相關制度，就保函業(yè)務數(shù)量、服務態(tài)度、其他地區(qū)開展保函業(yè)務信用情況等因素進行日?？荚u，發(fā)生數(shù)據(jù)泄密、違法違約等情形時強制其退出市場。

從交易平臺實踐看，電子保函的賠付相對較少，如重慶市公共資源交易中心電子投標保函系統(tǒng)開立的16432 筆電子保函中，涉及理賠的僅有48 筆，計4057 萬元。江西省則構建了擔保公司、銀行、江西公共資源交易金融服務系統(tǒng)三重賠付保障體系，層層壓實保函擔保責任，做到“違約即賠、有索必賠”。江西省公共資源電子交易服務平臺金融服務系統(tǒng)自2020年6月5月上線至2022年1月，開出85 萬多單電子投標保函，僅出現(xiàn)1 例涉及理賠的個案，且入駐金融機構立即快速響應并按電子保函要求進行了理賠，在全國公共資源交易領域打造了電子保函“江西樣板”[4]。

（三）關于保函效力

風險點：電子保函出具機構自定格式條款，效力不同，有失公平。電子保函主要擔保的是投標人在投標過程需履行的相關責任，所以擔保內容及責任等條款都需要在電子保函中明確，一旦發(fā)生違反擔保內容的行為即進行索賠。

風控措施：交易平臺采用固化電子保函格式條款方式規(guī)避效力風險。

（四）關于基礎費率

風險點：高費率易致線下返點，低費率易致惡性競爭。根據(jù)銀保監(jiān)會監(jiān)管規(guī)定，保險公司開展投標保證保險業(yè)務，僅須向銀保監(jiān)會報備基礎費率標準及保險條款，各保險公司報備基礎費率區(qū)間為2‰—10‰。限定最高基礎費率有助于減輕投標人資金流壓力，降低交易成本，規(guī)避線下返點風險。

風控措施：一是交易平臺制定電子保函業(yè)務管理制度，規(guī)定電子保函出具機構不得惡意競爭等原則性要求。二是電子保函出具機構應在系統(tǒng)中公示基礎費率區(qū)間，作為系統(tǒng)建設方的考評依據(jù)。

電子保函費率是進一步降成本、優(yōu)環(huán)境，減輕企業(yè)負擔的重要抓手。江西省有關部門結合市場實際，在電子保函系統(tǒng)上線后，先后兩次推動金融機構降低電子投標保函費率，單筆收費由5‰分兩次逐步降至4‰、3.5‰，切實降低了企業(yè)投標成本。江蘇省也積極引導金融機構適度下調保函手續(xù)費，淮安、鹽城、泰州等地金融機構保函手續(xù)費降至3‰。

（五）關于保證金交納方式選擇

風險點：限定投標人（供應商）自由選擇投標保證金交納方式權利，取消紙質保函。《政府采購法實施條例》第三十三條規(guī)定，投標保證金應當以支票、匯票、本票或者金融機構、擔保機構出具的保函等非現(xiàn)金形式提交。招標投標法實施條例未限定投標保證金交納方式。

風控措施：允許投標人（供應商）自由選擇投標保證金交納方式。

（六）關于保函出具機構選擇

風險點:系統(tǒng)建設方在系統(tǒng)中設定不同的電子保函出具機構選擇方式。國務院辦公廳《關于進一步優(yōu)化營商環(huán)境 降低市場主體制度性交易成本的意見》（國辦發(fā)〔2022〕30 號）要求，“政府采購和招投標不得限制保證金形式，不得指定出具保函的金融機構或擔保機構”。

風控措施：據(jù)了解，目前關于電子保函出具機構選擇實際做法有兩種，第一種是投標人（供應商）市場化自由選擇保函出具機構。第二種是電子保函系統(tǒng)采取程序固化方式輪轉分配保函申請至保函出具機構。第二種做法表面看似公平，實際涉嫌干擾市場公開規(guī)范運行，限制市場主體自由競爭，不利于電子保函市場長遠發(fā)展。在對電子保函出具機構數(shù)量以及基礎費率進行規(guī)范前提下,第一種做法能較好地培育和發(fā)展電子保函市場。因此，需在電子保函業(yè)務管理制度中規(guī)定，由投標人（供應商）市場化自由選擇保函出具機構。

江蘇省實行企業(yè)和金融機構雙向自主選擇，企業(yè)可隨時選擇意向金融機構，發(fā)出保函開立申請；金融機構可實時獲取企業(yè)相關信息，主動服務，有效提升電子保函服務投放量、惠及面和精準度。

三、電子保函業(yè)務趨勢

從近年進展可以看出，為克服新冠疫情影響，各地大力推動全流程電子化交易。除電子開評標外，電子保函是打通全流程電子化交易的另一重要環(huán)節(jié)。2022年7月18日，國家發(fā)展改革委等十三部門聯(lián)合印發(fā)《關于嚴格執(zhí)行招標投標法規(guī)制度進一步規(guī)范招標投標主體行為的若干意見》（發(fā)改法規(guī)規(guī)〔2022〕1117 號），進一步強調，“除交易平臺暫不具備條件等特殊情形外，依法必須招標項目應當實行全流程電子化交易”[5]。可以想見，電子保函業(yè)務將隨著全流程電子化交易而得到更加廣泛的應用。從各地應用情況看，電子保函業(yè)務呈現(xiàn)以下趨勢。

（一）發(fā)展勢頭強勁。為克服新冠疫情影響，電子保函以其手續(xù)簡便性、出函快捷性、信息安全性等優(yōu)勢成為越來越多投標企業(yè)的選擇，成為交易平臺打通全流程電子化斷點的重要措施，電子保函業(yè)務量呈穩(wěn)步上升趨勢。如重慶市公共資源交易中心，2020年3月上線了電子投標保函系統(tǒng)，截至2021年6月30日，開立電子投標保函16432 筆，累計為企業(yè)釋放資金占用205.2 億元，電子保函規(guī)模突破200 億元[6]。2021年5月8日,合肥上線投標保證金電子保函服務平臺，當年10月底，即接入銀行近十家。2021年5月至12月，合肥電子保函平臺累計開立電子保函72000 余筆，擔保金額超152億元。2022年1—8月，江蘇全省推行電子保函為投標企業(yè)減少資金占用超420 億元，其中常州市本級建設工程交易項目保函替代率已達76.53%。

（二）政策制度不斷完善。電子保函制度和政策體系逐步成型，法制水平進一步提升?；凇睹穹ǖ洹贰ⅰ峨娮雍灻ā?，以及電子商務法律法規(guī)有關規(guī)定，溫州、漳州、廈門、呼和浩特、蚌埠等多地出臺了公共資源交易領域的電子保函業(yè)務管理辦法。2022年9月，合肥市市場監(jiān)督管理局下達2022年合肥市地方標準制訂項目計劃，安徽合肥公共資源交易中心申報的市地方標準——《公共資源交易投標保證金電子保函平臺數(shù)據(jù)規(guī)范》獲批立項。未來，基于公共資源交易的電子保函業(yè)務將向標準化、規(guī)范化的方向不斷邁進。

（三）建設統(tǒng)一的電子保函平臺。公共資源交易平臺整合數(shù)年來，平臺建設已從市級單點建設，逐步發(fā)展到省內互聯(lián)、“一網(wǎng)通辦”。2021年底，云南省發(fā)展改革委出臺了《云南省公共資源交易平臺接入電子保函服務指導意見》（云發(fā)改平臺建管〔2021〕1152 號），面向全國金融機構提供無歧視接入服務，實現(xiàn)“一次接入、全省通辦”。2022年3月，中共中央、國務院發(fā)布《關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》（中發(fā)〔2022〕14 號），要求“加快推進公共資源交易全流程電子化，積極破除公共資源交易領域的區(qū)域壁壘”。國家發(fā)展改革委《關于推動長江三角洲區(qū)域公共資源交易一體化發(fā)展的意見》（發(fā)改法規(guī)〔2022〕355 號）也提出，到2025年，長三角區(qū)域一體化的公共資源交易市場基本形成。要推動招標采購等交易文件標準化、模板化，同時實現(xiàn)長三角區(qū)域公共資源交易信息“一網(wǎng)盡覽”。在此背景下，推進“跨省通辦”、構建跨省的區(qū)域性乃至全國性電子保函大市場將成為未來的發(fā)展方向。

電子保函辦理無需存款、抵押、凍結資金等，辦理流程簡單便捷、真?zhèn)畏奖悴轵?、全程電子留痕，極大提升了投標保證金辦理的效率，在公共資源交易領域方興未艾。與其他新生事物一樣，經(jīng)廣泛應用，同樣將面臨健全風控措施、完善制度體系等任務，需要相關各方形成合力，共同推動、發(fā)展。交易平臺應與市場各方一道，以國家政策為導向，以優(yōu)化營商環(huán)境、降低交易成本為目標，主導或協(xié)助有關部門和機構，強化制度保障，做好風險防控和信用體系建設，同時強化信息跨地區(qū)共享，不斷提升電子保函平臺標準化、規(guī)范化水平，推動公共資源交易事業(yè)高質量發(fā)展。