于 涵

（北京航空航天大學(xué) 法學(xué)院，北京 100191）

始于2019 年的新冠肺炎疫情已經(jīng)成席卷全球的公共衛(wèi)生事件。在風(fēng)險社會下，一旦潛在風(fēng)險向現(xiàn)實轉(zhuǎn)化，必然影響社會的正常運轉(zhuǎn)，進而會對人類身體健康甚至生命造成不可逆的損害。為了將風(fēng)險控制在“可接受范圍”之內(nèi)，風(fēng)險預(yù)防原則必須實質(zhì)性地介入公共衛(wèi)生領(lǐng)域，這也是政府由傳統(tǒng)消極危險防范轉(zhuǎn)向現(xiàn)代積極風(fēng)險預(yù)防下的因應(yīng)之策。然而，面對可能引發(fā)公共衛(wèi)生事件的潛在風(fēng)險，以及公共衛(wèi)生領(lǐng)域中的不確定性因素，政府何時采取措施？風(fēng)險行政是決策于不確定性中的活動，其合法性體現(xiàn)在哪里？行政行為應(yīng)當(dāng)基于弱版本風(fēng)險預(yù)防原則還是基于強版本風(fēng)險預(yù)防原則？行政機關(guān)的干預(yù)措施必然涉及種種法益間的沖突，通過何種方式進行平衡？緊急情況下，法律對行政權(quán)的約束必然軟化，如何避免人為因素的消極影響，合理規(guī)范行政裁量權(quán)？上述問題，本質(zhì)上是基于事實復(fù)雜性與價值復(fù)雜性而引發(fā)的決策與執(zhí)行困境。本文嘗試對這些問題進行討論，以為風(fēng)險預(yù)防原則能夠?qū)嵸|(zhì)性介入公共衛(wèi)生領(lǐng)域提供理性支持。

一、風(fēng)險預(yù)防原則的源起

風(fēng)險（risk）這一概念最早可追溯至博弈論[1]，表現(xiàn)為損害程度與發(fā)生概率的乘積①。傳統(tǒng)風(fēng)險評估蘊含著還原主義理念，傾向于將所有不確定性視為由本質(zhì)上確定的因果關(guān)系的不完整定義而引發(fā)的，認(rèn)為科學(xué)知識能夠縮小不確定性并實現(xiàn)精準(zhǔn)界定[2]。在風(fēng)險社會下，強調(diào)實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與因果關(guān)系的定量風(fēng)險評估工具（quantitative risk assessment）難以為風(fēng)險決策提供合理性支撐[3]。風(fēng)險預(yù)防原則（precautionary principle）應(yīng)運而生，回應(yīng)了由危險向風(fēng)險之轉(zhuǎn)向，并迅速擴展至公共衛(wèi)生法、食品安全法、環(huán)境保護法等缺乏預(yù)見性信息之領(lǐng)域。然而，風(fēng)險預(yù)防措施所依據(jù)的事實基于對未來的預(yù)判，在要求政府“決策于不確定中”（decision making in the face of uncertainty）的同時，并沒有正面回答什么時候采取措施以及采取何種措施等問題，在實操過程中面臨被虛置化的困境。正如Gary E.Marchant 所言，“風(fēng)險預(yù)防原則的模糊性與多變性影響了其在法律上的可操作性”[4]。確實，風(fēng)險預(yù)防原則具有高度抽象性，對這一概念的界定方式直接影響著預(yù)防決策與決策執(zhí)行之走向。為此，確有必要重新解讀風(fēng)險預(yù)防原則，以明確其核心理念所在。

弱版本：為了保護環(huán)境，各國應(yīng)根據(jù)自身的能力廣泛采取預(yù)防性措施。在存在嚴(yán)重的、不可逆轉(zhuǎn)的損害之威脅時，不能將缺乏充分的科學(xué)證據(jù)作為推遲采取符合成本收益的防止環(huán)境惡化措施的理由②。（1992）

強版本：當(dāng)一項活動帶來危害人類健康或環(huán)境的威脅時，就應(yīng)當(dāng)采取防范措施，即使在科學(xué)上還不能完全確定某些因果關(guān)系。在這種情形下，應(yīng)當(dāng)由該活動的主張者，而非公眾承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。應(yīng)用預(yù)防原則的過程必須是開放、知情且民主的，必須包括潛在受影響的各方。同時，必須涵蓋對所有替代性方案，甚至是不采取措施的審查③。（1998）

不難發(fā)現(xiàn)，上述弱版本（the weak precautionary principle）與 強 版 本（the strong precautionary principle）風(fēng)險預(yù)防原則都蘊含著“防患于未然”的精神，表述上卻存在差異：弱版本暗含著風(fēng)險評估與風(fēng)險管理的精神，為了避免所預(yù)防的風(fēng)險泛化，將之限定于“嚴(yán)重的”“不可逆轉(zhuǎn)的”，要求預(yù)防措施與危害程度相稱，并將確定的因果關(guān)系變?yōu)橄嚓P(guān)關(guān)系。盡管科學(xué)確定性并非采取預(yù)防措施的必要條件，但已經(jīng)采取的措施必須符合成本收益分析。這也是風(fēng)險預(yù)防原則介入國際法、國內(nèi)法的基本方式。而強版本則將風(fēng)險的范圍擴大到絕大多數(shù)的威脅，符合成本收益分析并不是采取措施的必要條件，甚至通過轉(zhuǎn)移舉證責(zé)任的方式提高從事風(fēng)險活動（不采取干預(yù)措施）的門檻，無疑降低了風(fēng)險預(yù)防原則的適用標(biāo)準(zhǔn)。此外，還增加了相關(guān)利益者與替代性方案等考量因素。盡管表述不同，但兩者都蘊含著相似的理念，即“不能把沒有科學(xué)上的確實證據(jù)作為拒絕采取風(fēng)險預(yù)防措施的借口”[5]。

盡管風(fēng)險預(yù)防原則最先僅針對環(huán)境保護，但現(xiàn)今早已擴散至其他領(lǐng)域。例如，歐洲法院在“瘋牛病案”（bovine spongiform encephalopathy，BSE）中所進行的闡述，被認(rèn)為是法學(xué)界適用風(fēng)險預(yù)防原則的代表性例證。該判決指出：“當(dāng)對人類健康的風(fēng)險存在（或在一定程度上）不確定性時，機構(gòu)便可以采取保護性措施，而不必等到那些風(fēng)險的現(xiàn)實性與嚴(yán)重性得到充分的展現(xiàn)?！雹茉诤髞淼摹叭擞盟幤钒浮保∕edicinal products for human use）中，法院指出：“盡管條約中在談到預(yù)防原則的時候僅僅涉及環(huán)境政策，但它的適用范疇不僅局限于此。應(yīng)當(dāng)將該原則擴展至歐共體的所有領(lǐng)域，旨在確保對健康、消費者安全、環(huán)境實現(xiàn)高水平保護?！雹菘梢哉f，歐盟法院系統(tǒng)在一系列的判決中，不僅促成了預(yù)防原則的“實質(zhì)化”，還逐漸試圖將其上升為一般的法律原則。

我國的立法規(guī)定與司法實踐中，也體現(xiàn)著風(fēng)險預(yù)防的理念。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，適用風(fēng)險預(yù)防原則不僅是傳統(tǒng)秩序行政向現(xiàn)代風(fēng)險行政轉(zhuǎn)型的必由之路，而且對應(yīng)對疫情等突發(fā)事件也具有極強的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

二、公共衛(wèi)生領(lǐng)域：緣何適用風(fēng)險預(yù)防原則？

從形式法治的角度看，風(fēng)險預(yù)防所依據(jù)的事實基礎(chǔ)蘊含諸多不確定性因素，且存在較大的主觀性，在合法性方面確實存在瑕疵。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，行政機關(guān)的風(fēng)險預(yù)防活動是在預(yù)測未來各種情況的基礎(chǔ)上所采取的措施，難以從現(xiàn)有實在法秩序中尋求圓滿的應(yīng)對之策。那么，在此領(lǐng)域，緣何適用風(fēng)險預(yù)防原則？

（一）現(xiàn)實層面：適用風(fēng)險預(yù)防原則的必要性分析

從現(xiàn)實的角度來看，公共衛(wèi)生事件是動態(tài)發(fā)展的，一般情況下，很難做到科學(xué)判斷其確定性[6]，其一旦爆發(fā)，往往會對人類身體健康甚至生命造成不可逆之損害，且難以通過個人力量予以消解。由于延遲采取預(yù)防措施可能會增加未來的風(fēng)險[7]，故而本著“未雨綢繆”的理念，要求行政機關(guān)根據(jù)疫情的危害程度與波及范圍提前采取措施。這種由末端控制向源頭控制的風(fēng)險規(guī)制理念正是回應(yīng)民眾需求、維系社會安全的因應(yīng)之策。以2019年年末暴發(fā)的新冠肺炎疫情事件為例，病毒具有感染性，且存在較長的潛伏期，這直接導(dǎo)致從首例患者發(fā)病到重大公共衛(wèi)生事件之暴發(fā)存在較長的時間間隔。而就經(jīng)歷過“非典”事件的公民而言，其對公共衛(wèi)生事件具有較強的心理認(rèn)知，風(fēng)險預(yù)防原則的引入也是積極回應(yīng)民眾訴求的必然選擇。一言以蔽之，傳統(tǒng)的“后果控制”理念難以切實保障公民的生命健康權(quán)，“公民本位”理念下的服務(wù)型政府必然會把風(fēng)險預(yù)防作為其最主要的職能之一[8]。

（二）制度層面：適用風(fēng)險預(yù)防原則的可行性證成

在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，適用風(fēng)險預(yù)防原則具有堅實的制度基礎(chǔ)。國家預(yù)防義務(wù)的權(quán)利規(guī)范基礎(chǔ)可追溯至《憲法》第三十三條第三款規(guī)定的“國家尊重和保障人權(quán)”。“尊重”側(cè)重于消極防御權(quán)，而“保障”則強調(diào)積極受益權(quán)與國家保護義務(wù)?！稇椃ā返诙粭l第一款規(guī)定的“國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)……保護人民健康”也是對國家課以風(fēng)險預(yù)防義務(wù)的體現(xiàn)。在《憲法》的引領(lǐng)下，公共衛(wèi)生領(lǐng)域中國家的預(yù)防義務(wù)通過各種制度予以具體化。其中，《傳染病防治法》將“預(yù)防傳染病的發(fā)生與流行”作為立法目的之一，并明確指出“國家對傳染病防治實行預(yù)防為主的方針”；《突發(fā)事件應(yīng)對法》的立法目的也有“預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生”之考量，并將預(yù)防原則作為突發(fā)事件應(yīng)對工作的基本理念；《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》肯定了“預(yù)防為主”的工作方針；《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》也將“預(yù)防為主”“預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合”視為工作原則。由此觀之，在公共衛(wèi)生法律體系中，風(fēng)險預(yù)防原則的基本理念已經(jīng)逐漸被接受。

三、風(fēng)險預(yù)防原則介入公共衛(wèi)生領(lǐng)域之困境

風(fēng)險預(yù)防原則體現(xiàn)了“預(yù)防勝于后悔”（better safe than sorry）的思想[9]，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域引入該原則面臨來自事實判斷與價值判斷的雙重挑戰(zhàn)，其在決策層面與執(zhí)行層面的困境，均直接或間接根源于風(fēng)險的不確定性。

（一）決策面向：是否采取措施

在風(fēng)險語境下，“安全”并不是一個“是或否”的問題，而是處于絕對安全與現(xiàn)實損害間的漸進譜系中。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，是否訴諸風(fēng)險預(yù)防原則，不僅需要在客觀層面評估潛在風(fēng)險是否會向現(xiàn)實轉(zhuǎn)化，以及轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實之后的損害程度、影響范圍、持續(xù)時間；還需要考慮主觀層面的因素，即公民“可接受風(fēng)險”的程度與國家保護義務(wù)的高低。面對可能給人類身體健康甚至生命造成不可逆之損害的公共衛(wèi)生風(fēng)險，即便存在原因不確定、結(jié)果不確定以及概率上的不確定性，也無法得出行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)不作為之結(jié)論。相反，如果公共衛(wèi)生風(fēng)險已經(jīng)接近“剩余風(fēng)險”范疇，則行政機關(guān)不應(yīng)采取風(fēng)險預(yù)防措施，最多保持不間斷的觀察，以便根據(jù)相關(guān)信息之發(fā)展變化及時調(diào)整策略。面對公共安全風(fēng)險，一方面，從風(fēng)險預(yù)防原則的核心旨趣出發(fā)，鼓勵在科學(xué)不確定性的前提下采取行動，以免錯過預(yù)防的最佳時機。另一方面，行政機關(guān)所采取措施的給付功能通常較弱，往往具有強烈的干預(yù)性質(zhì)，由此引發(fā)出一個決策層面的悖論：行政機關(guān)為了消解公共安全風(fēng)險以保障公民的基本權(quán)利，反而侵犯了公民的基本權(quán)利。也就是說，行政機關(guān)針對公共衛(wèi)生風(fēng)險所采取的措施具有預(yù)防與干預(yù)的雙重屬性，由此造成既應(yīng)當(dāng)作為又應(yīng)當(dāng)不作為的治理悖論。

起初，生意并不怎么好，畢竟，這個城市做花卉生意的太多了，幾乎每條街每條巷都有。隨著日子的推移，花店漸漸熱鬧起來。大多是一些男人，大多都是買玫瑰。玫瑰真好啊，大部分女人都愛。

在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，適用風(fēng)險預(yù)防原則需要在不確定中進行決策。以2019 年年末暴發(fā)的新冠肺炎疫情事件為例，其損害結(jié)果是確定的，但在暴發(fā)之初存在原因上的不確定性。在非基于傳統(tǒng)線性因果關(guān)系的情況下，難以通過切斷傳染源的方式阻止病毒擴散，也無法通過研究宿主抗體尋求抵御病毒的有效途徑。從時間線上來看，早在2019年12月8日，武漢市便出現(xiàn)首例不明原因的肺炎患者[10]，最理想的情形是在當(dāng)時便采取風(fēng)險預(yù)防措施。然而，武漢市衛(wèi)健委于2020年1月11日仍對外通報“未發(fā)現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員感染，未發(fā)現(xiàn)明確的人傳人證據(jù)”[11]。甚至到2020年1月22日，湖北省啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅱ級應(yīng)急響應(yīng)之前[12]，并沒有確切預(yù)料到疫情的危害程度、傳播范圍及持續(xù)時間。以事后諸葛亮的眼光來看，行政機關(guān)確實因決策“偏差”而錯失了風(fēng)險預(yù)防的最佳時機。倘若其提前采取風(fēng)險預(yù)防措施，或許能夠以極小的代價防止重大公共衛(wèi)生事件之暴發(fā)，而非事后采取“封城”等極端措施使社會運行“幾近癱瘓”。但除此之外，還有更深層次的原因。

根據(jù)《傳染病防治法》第十九條、第三十條之規(guī)定，識別公共衛(wèi)生風(fēng)險的主體并沒有權(quán)力發(fā)布預(yù)警信息，而有權(quán)力發(fā)布預(yù)警信息的行政機關(guān)又不具備專業(yè)知識。鑒于風(fēng)險預(yù)防本身便立足于對未來的預(yù)判，存在一定的合法性瑕疵，行政機關(guān)以審慎的態(tài)度決定是否采取措施，似乎也不具備太強的可責(zé)性。其實，吸取2003 年“非典”事件的教訓(xùn)，國家斥巨資在疾控中心打造了“縱向到底、橫向到邊”的傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)，但該系統(tǒng)并未在新冠肺炎疫情防控中發(fā)揮應(yīng)有的功效。究其原因，在于該系統(tǒng)主要是以病種為核心設(shè)立的，而非立足于癥狀。前者可以根據(jù)傳統(tǒng)的經(jīng)驗法則進行判斷，而后者通常具有較大的不確定性，甚至在較長時間內(nèi)難以設(shè)立科學(xué)的檢測標(biāo)準(zhǔn)。此外，上報門檻的不斷提高，也暗含著“決策于風(fēng)險不確定性消解時”的傳統(tǒng)觀念，這無疑與風(fēng)險預(yù)防的核心價值相抵牾。一言以蔽之，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，決定是否采取措施在本質(zhì)上是基于對危險的防御與排除，而非風(fēng)險預(yù)防。所以，有關(guān)行政機關(guān)在2019年年末至2020年年初的疫情防控中的“決策偏差”，也就不難理解了。

（二）執(zhí)行面向：如何采取措施

在疫情暴發(fā)的緊急狀況下，采取何種措施不僅需要考慮風(fēng)險本身的屬性，還涉及如何在不同法益之間進行衡量的問題。風(fēng)險預(yù)防措施必然涉及對公民基本權(quán)利的限制，措施的種類、強度、范圍也直接影響著整個國家的經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定。具體來說，為了避免疫情的擴散，需要盡量避免人口的大規(guī)模流動，但企業(yè)又存在復(fù)工復(fù)產(chǎn)的迫切需求。而且就個人層面而言，風(fēng)險預(yù)防措施在多大范圍以及多大程度上保障了公民的基本權(quán)利是不確定的，而因此造成的現(xiàn)實損害，甚至斷絕低收入群體的生活來源是確定的，這無疑會加劇安全與自由等法價值間的緊張關(guān)系。

風(fēng)險預(yù)防原則是立法者授權(quán)政府在國民面臨不確定的威脅時，不顧科學(xué)上的不確定性而采取保護國民的行動[13]。法律對行政機關(guān)所采取的預(yù)防性行政行為之約束必然軟化，這無疑會導(dǎo)致行政裁量權(quán)的擴張。在執(zhí)行層面，由于手段和目的之間并非具有線性因果關(guān)系，風(fēng)險預(yù)防措施所造成的結(jié)果很可能偏離預(yù)設(shè)軌道。新冠肺炎疫情暴發(fā)之初，武漢市公安局于2020 年1 月1 日下午，通過官方微博發(fā)布消息稱，關(guān)于武漢市肺炎疫情的情況，“8 名散布謠言者被依法查處”[14]。公安機關(guān)的本意乃是防止“謠言”造成社會秩序的混亂，但卻沒有“保持寬容態(tài)度”，使“社會公眾可能錯失了聽信‘謠言’這件幸事”[15]。疫情大規(guī)模擴散之際，行政機關(guān)采取了很多超常規(guī)措施，如決定封閉交通樞紐、隔離感染者、公布感染者個人信息、緊急征收征用等，這些措施在客觀上嚴(yán)重削減了公民權(quán)利。面對重大公共衛(wèi)生事件，種種措施似乎陷入了法律約束的“盲區(qū)”。其原因在于，風(fēng)險預(yù)防原則允許行政機關(guān)在“事實尚不明朗”時采取措施。緊急權(quán)力可能基于將要發(fā)生緊急事件之緣由而徑行生效，從而直接影響公民權(quán)利[16]。

面對重大公共衛(wèi)生事件，國家從保障公民基本權(quán)利的角度出發(fā)，甚至采取一些超常規(guī)措施，具有相當(dāng)?shù)谋匾?。但這并不意味著風(fēng)險預(yù)防措施毫無界限，行政權(quán)力必須在法律的框架內(nèi)運轉(zhuǎn)。例如，在“孝感一家三口打麻將被打事件”[17]中，工作人員采取暴力手段，而非對公民基本權(quán)利損害更小的手段，這違背了比例原則，既侵犯了公民的核心權(quán)利，也已然違背了法治的底線。

四、風(fēng)險預(yù)防原則介入公共衛(wèi)生領(lǐng)域的演進路徑

風(fēng)險預(yù)防原則的介入，意味著面對公共衛(wèi)生風(fēng)險時，必須由末端控制向源頭控制擴展。立足于現(xiàn)有應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的過程，可以從以下四個關(guān)鍵節(jié)點指明風(fēng)險預(yù)防原則的演進路徑。

（一）發(fā)動時機：對公共衛(wèi)生風(fēng)險采取“有罪推定”原則

采取何種類型的風(fēng)險預(yù)防原則直接決定了制度的架構(gòu)方式。具體來說，如果適用弱版本風(fēng)險預(yù)防原則，則由風(fēng)險規(guī)制者承擔(dān)舉證責(zé)任，暗含著“無罪推定”的理念；而如果適用強版本風(fēng)險預(yù)防原則，則由風(fēng)險活動的制造者承擔(dān)舉證責(zé)任，本質(zhì)上是一種“有罪推定”。筆者主張適用強版本風(fēng)險預(yù)防原則。原因在于，倘若國家不積極采取措施擴大履行保護義務(wù)，很可能導(dǎo)致疫情等公共衛(wèi)生事件失控，從而給民眾身體健康甚至生命造成不可逆轉(zhuǎn)之損害。當(dāng)然，這并不意味著需要“不顧一切代價”地預(yù)防風(fēng)險，只是要求在法益衡量的過程中，將民眾的核心權(quán)利置于更高的地位。

（二）啟動方式：構(gòu)建去中心化的疾病防控系統(tǒng)

如果將疫情防控體系視為由各個節(jié)點連接起來的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)，那么任何一個節(jié)點都有可能引發(fā)任何問題，并隨著成員的流動而迅速擴散至整個社會網(wǎng)絡(luò)。現(xiàn)有的科層制運作模式是通過中心節(jié)點的輻射來化解邊緣節(jié)點的風(fēng)險的，這不僅可能因個人主觀判斷的失誤而影響全局，還可能會錯過風(fēng)險預(yù)防的最佳時機。具體來說，根據(jù)《傳染病防治法》第七條的規(guī)定，傳染病監(jiān)測、預(yù)測工作由各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)負(fù)責(zé)，但該機構(gòu)并不具有行政權(quán)。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十三條的規(guī)定，發(fā)布警報的權(quán)限隸屬于縣級以上地方各級人民政府。然而，無論是從專業(yè)性，抑或地位獨立性的角度來看，均應(yīng)當(dāng)打破二元衛(wèi)生結(jié)構(gòu)下的權(quán)力分立模式，將疫情防治過程中的專業(yè)判斷與采取措施的權(quán)力結(jié)合在一起。也就是說，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)的地位，賦予其在領(lǐng)屬范圍內(nèi)發(fā)布特定預(yù)警信息的權(quán)力。

與此同時，還應(yīng)當(dāng)構(gòu)建去中心化的疫情預(yù)警系統(tǒng)，對疾病實行動態(tài)監(jiān)控。橫向上，打通疾控中心、醫(yī)院、科研機構(gòu)之間的數(shù)據(jù)壁壘，形成數(shù)據(jù)共通共享，實行聯(lián)防聯(lián)控?？v向上，將醫(yī)生診療的病歷信息進行電子化處理，省去不必要的中間流程，無縫對接至預(yù)警系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時更新。由此，避免個人主觀意志對數(shù)據(jù)的消極影響，以真實的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，設(shè)定預(yù)警系統(tǒng)⑥。與此同時，還應(yīng)當(dāng)以歷史經(jīng)驗為基礎(chǔ)，剖析重大公共衛(wèi)生事件爆發(fā)的邏輯路徑，并將之進行算法設(shè)計，通過人工智能輔助判斷潛在風(fēng)險點，并由人工進行調(diào)查核實。

（三）行為界限：以比例原則限制風(fēng)險預(yù)防措施

在公共衛(wèi)生領(lǐng)域中，引入風(fēng)險預(yù)防原則意味著保護義務(wù)的擴張。當(dāng)“風(fēng)險”的不確定性與“預(yù)防”所要求的國家提前介入相結(jié)合時，導(dǎo)致行政裁量權(quán)的擴張。在法律保留的基礎(chǔ)上，限制風(fēng)險預(yù)防措施最重要的工具便是比例原則，即要求對基本權(quán)利的限制與由此得以實現(xiàn)的目的之間必須有合理的、適度的、成比例的、相稱的、平衡的關(guān)系[18]?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第十一條第一款明確體現(xiàn)了比例原則的意涵，即要求“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大限度地保護公民、法人和其他組織權(quán)益的措施”。然而，由于公共衛(wèi)生風(fēng)險本身存在較大的不確定性，行政機關(guān)對是否以及如何采取風(fēng)險預(yù)防措施擁有較大的判斷余地，這也直接限制了比例原則的審查功能。盡管新形勢下的風(fēng)險預(yù)防任務(wù)對比例原則提出了強有力的挑戰(zhàn)，但是，目前尚看不到放棄比例原則而尋求其他解決方案的可行性[19]，因此，重點便在于如何對兩者進行調(diào)和。

比例原則的適用缺乏堅實的事實基礎(chǔ)，原因在于公共衛(wèi)生風(fēng)險中存在眾多不確定性因素，故而最簡單且直接的辦法在于，放寬比例原則限制的嚴(yán)格程度[20]。例如，就適合性而言，不再要求手段有助于目的之實現(xiàn)，而只要求手段不明顯無助于目的之實現(xiàn)即可；就必要性而言，不再要求在對目的實現(xiàn)相同有效的條件下，選取最溫和的手段，而只需要選取較溫和的手段即可；就狹義的比例原則而言，不再要求相沖突的法益之間具有相稱關(guān)系，而是允許損益間一定程度上的不平衡⑦。舉例來說，疫情暴發(fā)之初，一些地方曝光來自武漢的返鄉(xiāng)人員信息，甚至采取給予舉報人高額現(xiàn)金獎勵的方式，盡管出于防控疫情的正當(dāng)目的，但已經(jīng)超過了必要的限度。

（四）資源配置：以“杠鈴模式”制定應(yīng)急預(yù)案

在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，制定完備的應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)對風(fēng)險的必然要求?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第十八條既規(guī)定了“預(yù)防與預(yù)警機制”，又提及“應(yīng)急保障措施”，其間必然涉及資源分配的問題。誠然，為了追求公共安全這一“收益”，所采取的預(yù)防措施必然消耗一定的“成本”，目標(biāo)旨在阻止?jié)撛陲L(fēng)險向現(xiàn)實轉(zhuǎn)化（以下簡稱“目標(biāo)一”），抑或降低風(fēng)險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實之后的損害程度（以下簡稱“目標(biāo)二”）。盡管這兩個目標(biāo)都蘊含著風(fēng)險預(yù)防的理念，但側(cè)重點存在差異。無論是從成本還是從收益的視角來看，“目標(biāo)一”均高于“目標(biāo)二”。何種目標(biāo)占據(jù)主導(dǎo)地位，不僅決定了風(fēng)險預(yù)防資源的分配方式，更影響著應(yīng)急預(yù)案的側(cè)重方向。由于公共衛(wèi)生風(fēng)險難以甚至無法預(yù)測，從維系社會穩(wěn)定的角度出發(fā)，采取“杠鈴模式”是可取的，即拒絕“中庸”，而是組合兩種極端的策略。

應(yīng)急預(yù)案的制定應(yīng)該把較少的風(fēng)險預(yù)防資源投入“目標(biāo)一”，即將公共衛(wèi)生風(fēng)險扼殺在搖籃中，包括對可能引發(fā)風(fēng)險的情況進行定向排查及非精確性管控。而將更多的風(fēng)險預(yù)防資源投入“目標(biāo)二”，即預(yù)防重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生。也就是說，應(yīng)當(dāng)完善應(yīng)急防備體系和疾病救治體系，構(gòu)建應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的長效機制。具體來說，需要根據(jù)城市規(guī)模進行應(yīng)急物資儲備庫建設(shè)，完善物資調(diào)撥方式，最大限度地實現(xiàn)物盡其用。與此同時，還應(yīng)提高教育水平，加強傳染病預(yù)防醫(yī)學(xué)等方面的人才培養(yǎng)，并通過開展社會公眾衛(wèi)生應(yīng)急教育活動，提高民眾應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。一言以蔽之，需要在上述兩目標(biāo)的指引下，以“杠鈴模式”制定應(yīng)急預(yù)案，以實現(xiàn)應(yīng)急管理常態(tài)化。

五、結(jié)語

風(fēng)險預(yù)防原則所蘊含的價值取向回應(yīng)了民眾的基本訴求，具有較強的直觀吸引力與廣闊的應(yīng)用前景。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域中，相較于“良法”而言，“善治”問題更為緊迫。因此，本文的論證主要以如何“善治”為基點，并以2019年年末暴發(fā)的新冠肺炎疫情事件為切入點，從發(fā)動時機、啟動方式、行為界限、資源配置四個方面，為風(fēng)險預(yù)防原則的演進路徑提供些許建議。值得注意的是，我們已經(jīng)深刻意識到了疫情的嚴(yán)重性，但如果風(fēng)險預(yù)防原則無法實質(zhì)性地介入公共衛(wèi)生領(lǐng)域，下次公共衛(wèi)生事件必然還會降臨，只是時間早或晚的問題。

注釋：

①許多著作中用數(shù)學(xué)公式來表現(xiàn)風(fēng)險，即期待值R等于用于表達某一個可能時間及其后果的數(shù)值（損害規(guī)模S）乘以有關(guān)該事件及其后果發(fā)生的可能性（H）的數(shù)值:R=H×S。詳見劉剛：《風(fēng)險預(yù)防:德國的理論與實踐》，法律出版社，2012年，第24頁。

②Principle 15 of the Rio Declaration on Environment and Development.

③1998年1月26日，相關(guān)專家在Wingspread舉辦了關(guān)于公共衛(wèi)生和環(huán)境決策中適用預(yù)防原則的會議，詳見:Wingspread Conference on the Precautionary Principle，http://sehn.org/wingspread-conferenceon-the-precautionary-principle/，2021 年6 月4 日訪問。

④Case C-157/96，Judgment of the Court 5 May 1998，paragraph 63.

⑤In Joined Cases T-74/00，T-76/00，T-83/00 to T-85/00，T-132/00，T-137/00 and T-141/00，Judgment of the Court of First Instance（Second Chamber，Extended Composition） 26 November 2002，paragraph 183.

⑥例如，在2009年H1N1流感暴發(fā)前，谷歌便根據(jù)大數(shù)據(jù)精確地預(yù)測了流感的傳播范圍。詳見J.Ginsberg 等人于2009 年在Nature（自然）發(fā)表的論文“Detecting Influenza Epidemics Using Search Engine Query Data”。

⑦當(dāng)比例原則與風(fēng)險預(yù)防相結(jié)合時，會產(chǎn)生諸多復(fù)雜的問題，甚至風(fēng)險預(yù)防可能會從根本上消解比例原則的適用基礎(chǔ)。就適合性而言，由于風(fēng)險預(yù)防措施并非基于線性因果關(guān)系，從而導(dǎo)致手段是否有助于預(yù)防風(fēng)險是值得懷疑的，甚至手段本身就會產(chǎn)生新的“風(fēng)險”。就必要性而言，其本質(zhì)上是立足于防御權(quán)視角，旨在控制國家對公民基本權(quán)利的侵害，但對于風(fēng)險的預(yù)防，既涉及過度禁止問題，也需要考慮禁止不足問題，而后者顯然無法涵攝于必要性之中。就狹義的比例原則而言，風(fēng)險預(yù)防的行動目標(biāo)往往是模糊的，在此基礎(chǔ)上的權(quán)衡很容易空洞化，加之不確定性的存在，決定了這種利益衡量不僅涉及實體問題，甚而演化出程序上的要求。總結(jié)來說，在不確定性的背景下，比例原則對風(fēng)險預(yù)防措施的限制必然被軟化，從而導(dǎo)向適用“大型比例原則”。但這種籠統(tǒng)且寬松的審查模式，能否構(gòu)成對風(fēng)險預(yù)防措施的實質(zhì)性限制，自不待言。