湯 謙

（江蘇師范大學(xué)，江蘇 徐州 221100）

生態(tài)可持續(xù)發(fā)展是各領(lǐng)域長(zhǎng)期發(fā)展的共同目標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是國(guó)家治理的重要環(huán)節(jié)，事關(guān)國(guó)家能否穩(wěn)定運(yùn)行并充滿活力。在水資源保護(hù)和發(fā)展領(lǐng)域，如何協(xié)調(diào)二者的關(guān)系是重中之重。生態(tài)補(bǔ)償具有協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)間矛盾的重要價(jià)值，以經(jīng)濟(jì)手段對(duì)維護(hù)生態(tài)價(jià)值的主體和行為進(jìn)行激勵(lì)，為其提供發(fā)展過(guò)程中的物質(zhì)支持，同時(shí)將生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值通過(guò)貨幣進(jìn)行表現(xiàn)[1]，達(dá)到保護(hù)整個(gè)流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的效果。

1 流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶厥庑?/h2>

1.1 流域本身的特殊性

在某一流域內(nèi)，流經(jīng)河流的上下游是一個(gè)不可分的整體，上下游流經(jīng)地區(qū)都負(fù)有保護(hù)水資源的天然義務(wù)，流域內(nèi)的生態(tài)問(wèn)題必然應(yīng)立足于整體視角進(jìn)行觀察。上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境往往易受損害，在環(huán)境保護(hù)方面對(duì)政府、社會(huì)的要求更高，而經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)比較薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能相對(duì)緩慢，為修復(fù)生態(tài)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)付出的經(jīng)濟(jì)代價(jià)比較高昂，經(jīng)濟(jì)落后的上游地區(qū)甚至無(wú)法獨(dú)立負(fù)擔(dān)這筆較大的經(jīng)濟(jì)支出[2]。

1.2 生態(tài)問(wèn)題的特殊性

流域的生態(tài)問(wèn)題主要體現(xiàn)為水土流失嚴(yán)重、土質(zhì)松散且缺乏黏性、土壤沙化現(xiàn)象明顯、易積水等[3]，并且，由于水資源流動(dòng)性強(qiáng)，難以進(jìn)行水土保持，生態(tài)環(huán)境容易嚴(yán)重惡化。生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類和社會(huì)的價(jià)值無(wú)法用金錢來(lái)衡量，而人類為了保護(hù)生態(tài)所失去的潛在發(fā)展機(jī)會(huì)可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)得到補(bǔ)償，因此流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。當(dāng)一方主體進(jìn)行活動(dòng)影響了流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，從而間接影響到利益相關(guān)者對(duì)該服務(wù)功能的評(píng)價(jià)時(shí)，通過(guò)補(bǔ)償來(lái)協(xié)調(diào)行為者與利益相關(guān)者的利益，推動(dòng)流域生態(tài)繼續(xù)治理和逐步建設(shè)。

1.3 補(bǔ)償手段的特殊性

流域生態(tài)補(bǔ)償考慮的主要因素是利用生態(tài)保護(hù)的成本以及補(bǔ)償手段能否獲得生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值[4]，因此通過(guò)政府行政管理和規(guī)制更易實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償?shù)母咝?，具有公法特征的縱向宏觀調(diào)節(jié)手段能有效化解矛盾。作為生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政收入主要來(lái)源的政府資金原則上應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)性，但現(xiàn)實(shí)中流域生態(tài)補(bǔ)償資金卻主要依賴于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，較少的地方政府建立起生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)資金，對(duì)于那些已實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)投入的地方政府，其投入的資金也十分有限。

2 流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾?/h2>

2.1 現(xiàn)實(shí)需要

在同一流域內(nèi)上游生態(tài)破壞將直接導(dǎo)致下游地區(qū)出現(xiàn)同樣嚴(yán)重的生態(tài)威脅，上游地區(qū)應(yīng)對(duì)給下游地區(qū)造成的損害進(jìn)行賠償。但與此同時(shí)，對(duì)上游生態(tài)進(jìn)行的保護(hù)也會(huì)使下游地區(qū)受益。這就要求對(duì)上下游建立聯(lián)動(dòng)性的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在下游地區(qū)受到額外生態(tài)保護(hù)利益的情況下，促使其對(duì)上游地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，帶動(dòng)上游地區(qū)共同發(fā)展。

在補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中，上下游之間、各地區(qū)之間缺乏有效溝通，補(bǔ)償方案對(duì)相關(guān)者的利益不能完全兼顧[5]，流域內(nèi)上下游地區(qū)之間無(wú)法形成理想化的關(guān)系，水資源利用時(shí)引發(fā)的糾紛不斷深化，且經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平持續(xù)提高，對(duì)環(huán)境保護(hù)也提出了更加嚴(yán)格的要求[6]。因此，建立上下游協(xié)同的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有重要意義。

因?yàn)樵搮f(xié)同機(jī)制涉及廣泛的地域范圍和眾多的利益相關(guān)者，僅依靠政府的力量是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，實(shí)施效果也難以達(dá)到最優(yōu)，且單一的資金來(lái)源和補(bǔ)償手段也不符合環(huán)境法上的“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”原則。因此，既需要各級(jí)政府增加財(cái)政投入，還應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置與生態(tài)運(yùn)行中的作用，促進(jìn)利益相關(guān)者廣泛參與橫向生態(tài)補(bǔ)償。在縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制成為主流且難以實(shí)現(xiàn)較大突破的情境下，探索出對(duì)公共利益更適宜的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制迫在眉睫，后者具有不同于前者的市場(chǎng)性。河流上下游地方政府代理簽訂橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，能夠貫徹落實(shí)受益者補(bǔ)償、損害者擔(dān)責(zé)的雙重原則。

2.2 法理基礎(chǔ)

2.2.1 公平與效率價(jià)值提供理論支撐

如果說(shuō)縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是政府主導(dǎo)型的補(bǔ)償，即政府對(duì)上游地區(qū)進(jìn)行資金補(bǔ)給，那么橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以稱為市場(chǎng)調(diào)控型的補(bǔ)償，即在市場(chǎng)環(huán)境下，流域上下游地區(qū)之間進(jìn)行“交易”，后者對(duì)流域生態(tài)保護(hù)更加具有效益性。通過(guò)明確上下游地區(qū)的權(quán)利和義務(wù)，不僅有利于調(diào)節(jié)上下游因利益支配而產(chǎn)生的緊張關(guān)系，還增強(qiáng)二者的能動(dòng)性，使生態(tài)服務(wù)得以在二者之間被公平分配，同時(shí)也緩解了政府的補(bǔ)償壓力，大大提升了補(bǔ)償效率。由此得以發(fā)現(xiàn)，法律實(shí)施中注重的公平與效率，為橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立提供了理論支撐。

2.2.2 利益衡量原理推動(dòng)機(jī)制實(shí)施

在流域橫向生態(tài)補(bǔ)償中，調(diào)節(jié)上下游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與生態(tài)關(guān)系，實(shí)際上契合了法律運(yùn)行過(guò)程中的利益衡量原理。法律通過(guò)調(diào)整行為主體的利益沖突實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的管理，發(fā)揮出對(duì)個(gè)體的制約作用。流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制通過(guò)市場(chǎng)交易對(duì)上游地區(qū)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)和經(jīng)濟(jì)幫助，并實(shí)現(xiàn)對(duì)下游地區(qū)的利益保護(hù)，將利益衡量原理得到充分實(shí)施，使經(jīng)濟(jì)與生態(tài)在上下游的自主調(diào)控中實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[7]。

2.2.3 社會(huì)有序與補(bǔ)償機(jī)制相輔相成

法律制度要求滿足人們對(duì)有序社會(huì)狀態(tài)的需要，并且，社會(huì)有序也是制度運(yùn)行狀況良好的結(jié)果。流域橫向生態(tài)補(bǔ)償一方面約束上游地區(qū)的不正當(dāng)排污行為，使其所造成的下游生態(tài)破壞現(xiàn)象盡可能減少，緩解上下游地區(qū)之間的生態(tài)相關(guān)問(wèn)題矛盾，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)上下游生態(tài)共建共享與和諧共存，從而為居民安居樂(lè)業(yè)和國(guó)家長(zhǎng)治久安創(chuàng)造外在條件；另一方面，具體而言，橫向生態(tài)補(bǔ)償滿足了上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，保障了下游地區(qū)的環(huán)境權(quán)，通過(guò)對(duì)上下游地區(qū)的分別調(diào)控，實(shí)現(xiàn)了法律維護(hù)社會(huì)秩序的重要價(jià)值。

3 流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓡?wèn)題

3.1 流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的法律關(guān)系

對(duì)流域內(nèi)上下游間實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償不僅有利于實(shí)現(xiàn)上下游資源的公平再分配，也有助于減緩上游的貧困壓力，更能起到保護(hù)水資源、促進(jìn)人水共生的作用。生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩嘀毓δ芤馕吨鴻M向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議法律關(guān)系中的主體、客體、內(nèi)容具有豐富性。

3.1.1 多元性主體

相比其他法律關(guān)系較為單一性的主體，橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的雙方主體應(yīng)當(dāng)具有多元性。根據(jù)主體在法律關(guān)系中發(fā)揮的不同作用，可分為補(bǔ)償主體、受償主體和監(jiān)督主體[8]。

水資源始終由國(guó)家所有，所以國(guó)家始終對(duì)生態(tài)補(bǔ)償承擔(dān)道義上的責(zé)任，但由于其不直接參與生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系之中，具體實(shí)施補(bǔ)償、提供資金支持的不一定是責(zé)任主體國(guó)家，而由政府集中統(tǒng)一代理其行使權(quán)利和履行義務(wù)。不管是自然人、企業(yè)還是社會(huì)組織，只要參與生態(tài)補(bǔ)償、承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的主體就是補(bǔ)償主體。

由于在流域內(nèi)實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕K極目標(biāo)是保護(hù)河流上下游的生態(tài)環(huán)境，所以生態(tài)環(huán)境始終是受償主體，并且是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的長(zhǎng)遠(yuǎn)受益者。對(duì)于直接獲得補(bǔ)償利益的河流上游地區(qū)的各主體來(lái)說(shuō)，其通過(guò)與下游地區(qū)簽訂橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，彌補(bǔ)了短期經(jīng)濟(jì)空缺，促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此也屬于受償主體。

橫向協(xié)議的簽訂雖具有一定的自主性，但也應(yīng)當(dāng)在政府的監(jiān)管和市場(chǎng)的調(diào)節(jié)下進(jìn)行。在生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜^(guò)程中，都應(yīng)當(dāng)有監(jiān)督主體的存在，以確保補(bǔ)償資金正常投入。在協(xié)議簽訂前的決策過(guò)程中，監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)事前監(jiān)管，確保生態(tài)補(bǔ)償?shù)目蓪?shí)施性；在協(xié)議雙方開始履行時(shí)，監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)同步監(jiān)管，提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)男б嫘?；在協(xié)議雙方基本權(quán)利義務(wù)履行完畢時(shí)，監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)適時(shí)監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)履行過(guò)程對(duì)環(huán)境和利益相關(guān)方的潛在威脅，并及時(shí)通知當(dāng)事方。

3.1.2 復(fù)雜性客體

橫向生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系與傳統(tǒng)法律關(guān)系并無(wú)兩樣，不能因?yàn)槠鋵儆谛滦蜕鐣?huì)治理的產(chǎn)物而脫離于傳統(tǒng)法律存在。因此，這里的客體根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾p重功能也應(yīng)當(dāng)分為兩部分，一對(duì)應(yīng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罱K受益者，即由客觀物質(zhì)組成的外部生態(tài)系統(tǒng)作為“物”而成為客體；二對(duì)應(yīng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹苯邮芤嬲撸词艿浇?jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)暮恿魃嫌蔚貐^(qū)，其根據(jù)橫向協(xié)議而實(shí)施生態(tài)保護(hù)或放棄損害生態(tài)的發(fā)展機(jī)會(huì)的行為[9]，以及其接受的財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)性利益均是該法律關(guān)系的客體。

3.1.3 對(duì)等性內(nèi)容

流域橫向生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系內(nèi)容就是指上下游分別享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。上游地區(qū)具有獲得生態(tài)補(bǔ)償和合理利用水資源的權(quán)利，在利用的同時(shí)要考慮下游的生態(tài)環(huán)境權(quán)益，不能以犧牲下游地區(qū)的生態(tài)作為自己發(fā)展的代價(jià)，因此上游地區(qū)具有對(duì)流域進(jìn)行綜合治理和生態(tài)保護(hù)的義務(wù)。

下游地區(qū)的權(quán)利是保護(hù)自己不受上游地區(qū)的生態(tài)威脅以此獲得優(yōu)質(zhì)的水資源。當(dāng)上游流入的水資源未達(dá)到約定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，下游有權(quán)要求上游給予生態(tài)賠償費(fèi)，實(shí)質(zhì)上是要求上游地區(qū)的政府履行橫向補(bǔ)償協(xié)議的違約責(zé)任。下游地區(qū)的義務(wù)是當(dāng)流入的水資源達(dá)標(biāo)時(shí)對(duì)采取生態(tài)保護(hù)措施的上游地區(qū)支付補(bǔ)償費(fèi)用。

3.2 流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的定性

3.2.1 與行政協(xié)議的關(guān)系

河流上下游政府簽訂的協(xié)議不屬于行政協(xié)議。行政協(xié)議的雙方分別為行政主體和行政相對(duì)人，具有行政性和合同性。補(bǔ)償協(xié)議的雙方均為政府，不存在管理與被管理的屬性，盡管同樣是意思自治的結(jié)果，但任何一方都不具備單方變更或解除的權(quán)利。

3.2.2 與民事合同的關(guān)系

流域上下游簽訂橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的權(quán)利義務(wù)關(guān)系本質(zhì)是民事財(cái)產(chǎn)關(guān)系[10]，是為了調(diào)整水資源分配問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)目的而存在的，其資金的轉(zhuǎn)移利用具有民事合同的債權(quán)屬性，并且是雙方在意思自治的前提下訂立的，與民事合同相似。然而，協(xié)議雙方是上下游的地方政府，雖然地方政府之間的地位平等，但不滿足民事合同雙方均應(yīng)為市場(chǎng)機(jī)制下的私主體的要求，其促進(jìn)公平和保護(hù)公共利益的公共屬性也表明其無(wú)法作為普通的民事合同而存在。

3.3 橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)議解決辦法

首先，因?yàn)檠a(bǔ)償協(xié)議的意思自治屬性，雙方可以自主進(jìn)行協(xié)商。在無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)的情況下，基于生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體的特殊性，不能參照民事訴訟或行政訴訟程序解決。此類爭(zhēng)議屬于政府實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的爭(zhēng)議，因?yàn)樯婕肮怖?，可以尋求共同的上?jí)政府進(jìn)行審查處理。

4 結(jié)語(yǔ)

水資源屬于國(guó)家所有，河流上下游地區(qū)都負(fù)有保護(hù)水資源的義務(wù)，對(duì)水資源的利用也必須以保護(hù)生態(tài)為前提。目前生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制因?yàn)楣嫘?、外部性、低效益性和高風(fēng)險(xiǎn)性的特點(diǎn)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚不健全，難以吸納較多的社會(huì)資本，協(xié)調(diào)好利益相關(guān)方的權(quán)利。流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罱K目的是在市場(chǎng)調(diào)節(jié)和意思自治的基礎(chǔ)上用經(jīng)濟(jì)效益衡量修復(fù)成本，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。對(duì)于河流上下游來(lái)說(shuō)，要明確生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的具體內(nèi)容，對(duì)橫向協(xié)議進(jìn)行定性，認(rèn)識(shí)到其與行政協(xié)議以及民事合同的區(qū)別和聯(lián)系，明確發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)的解決辦法。