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        新發(fā)展趨勢下土地儲備管理中的問題及解決對策

        2022-12-28 20:45:47長沙市土地儲備中心廖干輝
        區(qū)域治理 2022年31期
        關(guān)鍵詞:土地儲備儲備土地

        長沙市土地儲備中心 廖干輝

        土地儲備是各市縣政府開展城市發(fā)展規(guī)劃與建設(shè)的重要工作,是我國土地市場建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度。新時期土地儲備要以增強(qiáng)資源有效供給能力、促進(jìn)國土空間規(guī)劃落地實施、維護(hù)房地產(chǎn)市場穩(wěn)定為主要目標(biāo),重新構(gòu)建“關(guān)系緊密、上下協(xié)同、聯(lián)動發(fā)展”的土地儲備體系。為規(guī)范、加強(qiáng)地方政府土地儲備管理,相繼頒布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》《土地儲備管理辦法的通知》。因此,政府需要不斷健全和完善土地儲備制度體系,規(guī)范土地儲備管理,積極探索多元化資金渠道,切實維護(hù)國家所有者權(quán)益。

        一、土地儲備管理概述

        儲備土地管理是指政府依法采取征收、收回、收購、優(yōu)先購買等方式獲得土地使用權(quán),對現(xiàn)有土地進(jìn)行儲備整理,結(jié)合城市規(guī)劃,為社會提供建設(shè)用地,土地儲備管理機(jī)構(gòu)具有行政職權(quán)性與市場性特征,能夠在維護(hù)公共利益的同時,為買賣雙方專業(yè)性提供保障。土地儲備管理制度建立20年來,新時期土地儲備面臨一些新情況的新挑戰(zhàn),比如,存在資源統(tǒng)籌能力不強(qiáng)、資產(chǎn)家底不清、資金來源單一、有效供給不足、監(jiān)測監(jiān)管體系不完善等問題,發(fā)展瓶頸逐步凸顯。財務(wù)部、國土資源部等部委于2018年印發(fā)《土地儲備管理辦法》,明晰業(yè)務(wù)流程,重審?fù)恋貎錂C(jī)構(gòu)職責(zé),規(guī)范資金使用原則,為培育規(guī)范土地市場,優(yōu)化資源配置與城市空間布局提供支持。儲備土地管理原則如下:

        (2)社會效益優(yōu)先,由側(cè)重實現(xiàn)土地資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價值向統(tǒng)籌實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價值、社會價值、生態(tài)價值并重轉(zhuǎn)型;

        (3)結(jié)合國家相關(guān)規(guī)定,加強(qiáng)形勢預(yù)判,合理盤活存量土地,釋放沉淀資本;

        (4)優(yōu)化配置,需保證儲備土地管理各環(huán)節(jié),土地資源做到科學(xué)、合理的使用與流動;

        (5)防止賤賣土地招商、化債,遏制利用土地虛假增收和違規(guī)舉債。

        二、新發(fā)展趨勢下土地儲備管理必要性

        (1)加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控,為落實優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)、空間布局。為了統(tǒng)籌安排城市片區(qū)生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能,需要科學(xué)配置經(jīng)營性用地、民生用地、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施用地等各類用途土地比例,通過“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一收儲、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一供應(yīng)”,實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間整體性、系統(tǒng)性改造和更新,促進(jìn)和保障國土空間規(guī)劃落地實施,促進(jìn)土地資源集約高效利用。

        (2)分類實施資產(chǎn)管理,實現(xiàn)多措并舉有效管護(hù)和合理利用。各級自然資源主管部門委托土地儲備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理全民所有土地資產(chǎn)。對擬供應(yīng)的土地,重點做好前期開發(fā),通過依法供應(yīng)充分實現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價值。對暫不供應(yīng)或無法供應(yīng)的土地,重點做好管護(hù)和臨時利用,積極探索實現(xiàn)其社會價值、生態(tài)價值的有效途徑,防止資產(chǎn)受侵害。

        (3)落實防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的管理要求。在優(yōu)化土地儲備專項債券管理中,全力做好發(fā)行土地儲備專項債券的儲備土地項目實施工作,嚴(yán)禁將債券資金挪用到非債券的儲備土地項目,嚴(yán)防債券違約風(fēng)險。

        三、新發(fā)展趨勢下土地儲備管理的問題

        (一)儲備計劃問題

        土地儲備是政府實現(xiàn)土地資源宏觀調(diào)控、管理的重要工具,需制定供地與儲備計劃,有計劃地實施項目,促進(jìn)生態(tài)、社會與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。土地儲備開發(fā)中,編制計劃作為核心工作,應(yīng)根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展和土地市場調(diào)控的需要,結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展規(guī)劃、年度土地供應(yīng)計劃、地方政府債務(wù)限額等因素,合理制定年度土地儲備計劃,但由于以前一段時間以來產(chǎn)業(yè)用地主要是被企業(yè)招商,企業(yè)招商存在隨機(jī)性與不確定性,通常是受到政府要求,才開始土地儲備,儲備項目欠缺中長期儲備計劃。并且,各級政府上報過程中,用地儲備計劃存在隨意性,部分項目地塊邊界不清,權(quán)屬不清,測算資金壓力也較為粗糙;部分項目缺少意向企業(yè),延長了儲備至出讓時間,上報項目和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城區(qū)未來規(guī)劃及土地利用難以有效匹配[1]。此外,按照《土地儲備管理辦法》要求,土地儲備機(jī)構(gòu)需經(jīng)過縣級及以上人民政府批準(zhǔn),用地儲備涉及商務(wù)委、經(jīng)委、規(guī)劃資源、發(fā)改委、財政等部門,也涉及各管委會、街道、鎮(zhèn),關(guān)系較為復(fù)雜,對供地計劃、儲備計劃的制定及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提出更高要求,未能構(gòu)建有效協(xié)調(diào)機(jī)制,制約了儲備土地管理。

        石木、土石木結(jié)構(gòu)建筑限于材料的承重能力,平面一般為多開間、小進(jìn)深,主要平面形式有兩間,三間、三間一甩袖、三間兩甩袖,五間、五間一甩袖、五間兩甩袖,七間、七間兩甩袖,有檐廊,無檐廊等幾種類型(圖9)??垦赂G及石砌錮窯平面多為三孔,相互獨立,各自開門。

        (二)資金管理問題

        在地方政府的債務(wù)嚴(yán)控下,國家出臺諸多土地貸款融資,使得地方僅有土地出讓收益、政府撥付資金、土地儲備債券等籌資途徑,整體資金壓力較大,土地儲備資金與資金需求的矛盾突出,將會造成項目實施中由于資金斷裂停擺,引發(fā)社會、經(jīng)濟(jì)等問題。土地儲備資金來源傳統(tǒng),部分地區(qū)財政力量薄弱,僅能滿足保運轉(zhuǎn),資金手續(xù)煩瑣,流動遲緩,專項債券數(shù)額少。土地儲備中,缺乏充足資金,難以順利開展工作,政府土地收購后迅速轉(zhuǎn)賣,則會減少土地價值,無法保證基礎(chǔ)土地收益,風(fēng)險較大。

        (三)儲備項目監(jiān)測監(jiān)管不完善問題

        土地儲備項目管理中,通過對土地儲備項目、入庫儲備土地資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一編碼,建立土地儲備全流程監(jiān)測監(jiān)管機(jī)制,確保全程可追溯可查詢,保障土地儲備工作規(guī)范運行,促進(jìn)土地儲備管理事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。而以前由于相關(guān)管理制度缺乏完善性,還存在違法亂紀(jì)、腐敗情況,難以維護(hù)合法者的利益,比如由于政府規(guī)劃調(diào)整原因等,使用者擁有土地卻未能合理開發(fā),延期開工,造成投資經(jīng)營陷入困境,而一旦儲備土地閑置,又或者加上項目監(jiān)管不確定因素,要么政府下令收回土地,要么收取閑置費,都可能影響到土地儲備的公平性。

        四、新發(fā)展趨勢下儲備土地管理的對策

        (一)科學(xué)制定供地計劃和儲備計劃

        1.制定儲備計劃

        在儲備土地管理中,應(yīng)當(dāng)將政府宏觀調(diào)控手段發(fā)揮出來,制定中長期用地儲備計劃,精準(zhǔn)把控土地管理節(jié)奏與規(guī)模。各級政府需做好宏觀調(diào)控工作,提前論證當(dāng)?shù)赜玫貎洌龅疆a(chǎn)業(yè)項目合理布局,實現(xiàn)高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)聚集。比如筆者所在的長沙市,城市發(fā)展已經(jīng)到了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的中后期、特大城市向超大城市的跨越期、區(qū)域性中心城市到國家中心城市的提升期,為促進(jìn)和保障實現(xiàn)城市空間整體性、系統(tǒng)性改造和更新,更需要在土地資源集約高效利用領(lǐng)域大膽探索特色化舉措,作者所在的單位長沙市土地儲備中心結(jié)合國土空間規(guī)劃,擬通過探索重點實施片區(qū)收儲、綜合開發(fā)。首先對轄區(qū)行政范圍內(nèi)以村為單位的集體土地摸底,通過歷年土地變更數(shù)據(jù)、權(quán)屬證明等結(jié)合現(xiàn)狀建設(shè)分析研究范圍內(nèi)現(xiàn)狀集體土地范圍;其次合規(guī)性分析,分析現(xiàn)狀集體土地在土地利用總體規(guī)劃和控規(guī)中的分布情況,以控規(guī)管理單元為單位,了解現(xiàn)狀集體土地在空間規(guī)劃中的用途及指標(biāo);然后對儲備潛力分析,一是結(jié)合航拍和地形底圖數(shù)據(jù),對擬儲備區(qū)域的現(xiàn)狀情況進(jìn)行分析,二是結(jié)合區(qū)位、交通、指標(biāo)、限高、配套等要求,分析研判各區(qū)域用地的儲備潛力;最后進(jìn)行儲備分區(qū)和計劃,結(jié)合土地征收成片開發(fā)管理要求等劃定儲備分區(qū)、近期重點儲備區(qū)域和擬定儲備分期設(shè)想,分片區(qū)對儲備地塊的規(guī)劃合理性、儲備重點難點等情況進(jìn)行判斷,并探索研究儲備工作開展和實施的相關(guān)方案。

        2.增強(qiáng)部門協(xié)同性

        用地儲備管理中,涉及諸多部門,需強(qiáng)化各部門溝通聯(lián)系,制定各部門配合協(xié)調(diào)制度,樹立“一盤棋”工作思維,履行各部門責(zé)任,圍繞項目落地的工作進(jìn)程,減少項目落地障礙,縮減審批環(huán)節(jié)、跑動次數(shù)、證明材料,實現(xiàn)項目高效落地,在儲備審批、征收動遷方面,各部門齊抓共管,協(xié)調(diào)儲備土地的各種矛盾與問題,有效落實用地儲備計劃[2]。并且,國家盡管出臺了諸多有關(guān)土地儲備文件,但對審計監(jiān)察、國土資源、財政稅務(wù)等部門職責(zé)進(jìn)行規(guī)定,用地儲備的監(jiān)管主體、責(zé)任人等仍不夠明確,需立足于國家土地儲備法律框架,明晰土地監(jiān)管主體,確定主體、客體之間關(guān)系,落實各部門責(zé)任,規(guī)范土地儲備計劃與供地計劃,科學(xué)開展用地儲備。

        3.制定供應(yīng)計劃

        土地儲備實施項目較多,制定土地利用規(guī)劃后,根據(jù)實際情況開展土地儲備,將土地價值體現(xiàn)出來。例如,荷蘭政府對土地價值十分重視,為避免評估土地價值引發(fā)爭議,需要邀請3位評估師評定,將其上交至法庭,法庭接收評估意見后,作出強(qiáng)制征用裁決[3]。通過此種方法,慎重使用土地,以免土地投機(jī),各地區(qū)出臺土地儲備計劃中,也要控制儲備時間,合理控制儲備成本,做好市縣征拆征收、土地前期開發(fā)、土地儲備業(yè)務(wù)等環(huán)節(jié),安排專業(yè)部門負(fù)責(zé)土地儲備,簡化程序、管理土地管理,提高土地儲備效率。

        (二)加強(qiáng)資金管理,優(yōu)化土地資源儲備供應(yīng)

        1.探索融資模式

        儲備土地管理中,資金來源渠道較少,多是商業(yè)銀行貸款與財政供給,對于用地儲備發(fā)展十分不利,需優(yōu)化資源資金供應(yīng)。

        第一,發(fā)展土地債權(quán),市政專項債權(quán)有高效、低廉、方便特征,政府融資可以土地債權(quán)為主,積極籌集儲備土地項目資金,發(fā)行債券中,以土地出讓收益為擔(dān)保物,政府項目籌資到期后,需償還本金和利息,需注意償還本金與利息是立足于土地出讓獲得收益實施,盡管類似于商業(yè)銀行貸款,信用主體卻有所不同,可降低儲備土地融資成本風(fēng)險[4]。政府地方債券發(fā)行時間短,可參考國債發(fā)行經(jīng)驗,主要是發(fā)行地方債券利率較低,相比銀行貸款低,可降低融資成本,還能短時間完成籌集資金任務(wù)。

        第二,建立土地信托體制,信托融資操作中,儲備土地管理機(jī)構(gòu)需將具體項目情況上報至有關(guān)部門,協(xié)商信托公司,達(dá)成共識后,信托公司需全面、充分調(diào)查項目情況,設(shè)計合理信托產(chǎn)品,經(jīng)過部門批準(zhǔn),即可發(fā)行融資。項目運行中,將融資資金投入土地儲備中,后期政府負(fù)責(zé)償還利息與本金,如果償還各項費用仍有剩余,雙方可根據(jù)合同規(guī)定科學(xué)分配。信托產(chǎn)品利率按照市場利率調(diào)整,事先也能利用合同方式,確定收益分配,整體信托模式具有較強(qiáng)靈活性,加上法律環(huán)境完善,操作較為簡單。

        第三,引進(jìn)證券化土地資產(chǎn),土地儲備機(jī)構(gòu)缺乏流動性收益,集中土地資產(chǎn)后,可將其轉(zhuǎn)換為金融市場流通證券,以發(fā)行債券或股票,獲得資金。資產(chǎn)證券化中,選擇專業(yè)管理機(jī)構(gòu)對資產(chǎn)進(jìn)行包裝、發(fā)行,銀行金融機(jī)構(gòu)在抵押土地使用權(quán)后發(fā)放貸款,注意此種貸款無須提供貨幣資金,可出具融資保函,或銀行信譽背書。銀行機(jī)構(gòu)抵押土地收益,出售給管理機(jī)構(gòu),發(fā)行債券產(chǎn)品籌集資金,完成籌集后,轉(zhuǎn)交資金至銀行,將其發(fā)放至儲備土地機(jī)構(gòu),管理機(jī)構(gòu)則將資金用于償付貸款[5]。該模式能夠分散儲備土地風(fēng)險,將土地運營、開發(fā)風(fēng)險轉(zhuǎn)移至投資人、擔(dān)保人與發(fā)行人,還能規(guī)范土地所得收益,加強(qiáng)資金監(jiān)管,以免發(fā)生資金腐敗、挪用情況。

        2.探索土地打包模式

        儲備土地中,土地打包是將城市公共設(shè)施與市政設(shè)施建設(shè)和土地關(guān)聯(lián),將土地儲備收益用于公共服務(wù)、市政建設(shè)中,采取“以地生財”方式,出讓土地儲備籌集項目發(fā)展資金,實現(xiàn)迅速籌集市政設(shè)施與公共設(shè)施資金。

        儲備土地管理中,需提高運作資金效率,對市場進(jìn)行綜合、全面的調(diào)查,加強(qiáng)土地項目可行性分析與成本核算,加強(qiáng)土地變現(xiàn)能力,提高資金回報率,實現(xiàn)利益最大化。

        (三)規(guī)范市縣土地儲備項目管理

        1.完善收益分配

        土地儲備管理重點工作之一是合理分配利益,需處理各主體關(guān)系,尤其是政府和集體以及企業(yè)之間的關(guān)系,保證關(guān)系和諧性,需結(jié)合土地資產(chǎn)情況判定,明確分配方法及企業(yè)運作,為分配土地收益提供參考。分配收益需保證相關(guān)者原有利益,土地使用者與所有者權(quán)益根據(jù)比重返還,通過合理分配,推動項目有序開展,維護(hù)土地儲備穩(wěn)定實施。

        2.建立監(jiān)督制度

        土地儲備項目實施中,還要完善監(jiān)督機(jī)制,可從以下幾個方面出發(fā):一是構(gòu)建懲處制度,市縣政府每年均需深度盤查、了解各地區(qū)供應(yīng)率,制定針對性考核,落實獎懲明確的考核標(biāo)準(zhǔn),適當(dāng)獎勵優(yōu)秀地區(qū),表現(xiàn)不佳區(qū)域則予以懲處,加大考核力度,達(dá)到土地項目監(jiān)督效果;二是強(qiáng)化行業(yè)自律,推行土地儲備項目構(gòu)建誠信體系,健全行業(yè)自律體系,加強(qiáng)土地機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理,強(qiáng)化整體團(tuán)隊力量,實現(xiàn)行業(yè)市場有序、平穩(wěn)的發(fā)展,還要引進(jìn)諸多優(yōu)秀人才,實現(xiàn)項目高質(zhì)量發(fā)展;三是強(qiáng)化儲備土地監(jiān)察執(zhí)法,土地儲備運作中,需加大項目監(jiān)管力度,可采取合理監(jiān)察方式,監(jiān)管違法行為,嚴(yán)厲懲處違規(guī)違法行為,制定審核項目標(biāo)準(zhǔn),出臺管理措施,實行多部門聯(lián)動管理制度。

        3.績效評價體系

        土地儲備中,應(yīng)完善供應(yīng)土地市場,保證市場穩(wěn)定,減少開發(fā)成本,科學(xué)分配土地資源。但是,僅從土地儲備項目進(jìn)行監(jiān)管,難以評估后續(xù)土地價值,土地具有社會、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)價值,和社會權(quán)益與區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切。因此,需構(gòu)建科學(xué)、全面的土地儲備項目績效體系,評價其社會價值,從效果、績效多個層面對土地儲備進(jìn)行評價,考慮經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與生態(tài)等內(nèi)容。一是采取定量、定性分析方式,以土地儲備項目為數(shù)據(jù)藍(lán)圖,開展具體數(shù)據(jù)評價,量化土地使用、供應(yīng)情況,根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計情況,衡量土地項目質(zhì)量;二是構(gòu)建績效評價體系,遵循公益性原則,從土地市場、出讓價格穩(wěn)定方面出發(fā),注重整合土地資源,優(yōu)化空間開發(fā),集約利用土地資源,做好績效考核,完善問責(zé)機(jī)制。

        五、總結(jié)

        綜上所述,黨的十九大后,我國特色社會主義邁入新時代,土地儲備需落實新發(fā)展理念,面對儲備計劃、資金管理、項目管理等方面問題,應(yīng)結(jié)合實際情況,科學(xué)制定供地計劃和儲備計劃,優(yōu)化土地資源儲備供應(yīng),規(guī)范市縣土地儲備項目管理,實現(xiàn)科學(xué)、合理的區(qū)域規(guī)劃,有效配置不同用途土地布局與比例,構(gòu)建政府儲備土地管理體系與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

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