焦建

2022年6月22日，香港維多利亞港夜景。圖/新華

在中國香港特區(qū)由亂到治走向由治及興背景下，特區(qū)政府正通過革新“積極不干預(yù)”思路，逐漸推進“有為政府”建設(shè)。

“以結(jié)果為導(dǎo)向”，是特區(qū)政府在經(jīng)濟等領(lǐng)域內(nèi)提高治理水平的思路之一。中國香港曾經(jīng)歷多次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，奠定了成為國際性金融、貿(mào)易及創(chuàng)新科技中心的基礎(chǔ)。近年來，雖內(nèi)外環(huán)境皆發(fā)生較大變化，卻囿于各種原因延續(xù)以往“小政府”“分餅仔”模式，“精英香港”與“中產(chǎn)和基層香港”發(fā)展呈現(xiàn)“K形”趨勢。

2022年10月，中國香港特區(qū)政府行政長官李家超在其首份施政報告中，分別就產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才引進等領(lǐng)域給出了系統(tǒng)性政策闡述。為通過產(chǎn)業(yè)多元化及實體化解決“深層次矛盾和問題”，除設(shè)立一系列具體目標(biāo)，他亦提出要建設(shè)“能做事、做成事”的政府。正如香港特區(qū)立法會議員洪雯所言，各類規(guī)劃表明“政府改變了‘不做不錯’心態(tài)，敢于承擔(dān)責(zé)任”。

作為執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的“新手”，從體系架構(gòu)如何增減以理順與市場關(guān)系，到微觀產(chǎn)業(yè)鏈搭建與完善乃至人與財如何配合，香港特區(qū)政府經(jīng)濟治理轉(zhuǎn)型的實質(zhì)性探索剛剛開始。

二十大報告指出，“支持香港、澳門發(fā)展經(jīng)濟、改善民生、破解經(jīng)濟社會發(fā)展中的深層次矛盾和問題?！毕愀垡皥猿中姓鲗?dǎo)，支持行政長官和特別行政區(qū)政府依法施政，提升全面治理能力和管治水平?！?/p>

在行政主導(dǎo)思路下，香港特區(qū)政府提高治理水平的著力點，包括“治理體系”“治理能力”“治理效能”三個方面。其中，治理體系涵蓋決策架構(gòu)、系統(tǒng)目標(biāo)、領(lǐng)導(dǎo)角色、權(quán)責(zé)分配和執(zhí)行機制。治理能力則被指出將取決于領(lǐng)導(dǎo)和團隊的集體能力。

2022年7月初，新一屆香港特區(qū)政府履新。按照香港特區(qū)立法會于6月15日通過的有關(guān)特區(qū)政府架構(gòu)重組的決議案，本屆特區(qū)政府架構(gòu)以“3司15局”新模式運作。

從醞釀到這一模式最終定型落地，前后至少歷經(jīng)了十余年時間。此次架構(gòu)重組，被各界認為既是政府提升管治能力的需要，亦是對社會期望的回應(yīng)。其特點可概括為讓各項工作更為聚焦及發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。重組還在一定程度上體現(xiàn)了未來五年的施政重點：即如何讓香港抓緊國家“十四五”規(guī)劃下的經(jīng)濟機遇，亦應(yīng)對市民關(guān)注的住房等民生議題。為此，改組后土地、房屋等相關(guān)難題的管理權(quán)限改為均由財政司司長負責(zé)，有望進一步加速協(xié)調(diào)解決。

與應(yīng)對跨代貧窮、地區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、公營房屋供應(yīng)和土地房屋統(tǒng)籌等問題有關(guān)的四個工作組在新一屆特區(qū)政府履新的當(dāng)月內(nèi)成立，亦成為“治理體系”調(diào)整的標(biāo)志性步驟。此外，在微觀的日常決策機制層面，據(jù)李家超透露，他還引入了“紅隊”（red team）概念，由其扮演批判、反對角色，協(xié)助檢視決策和執(zhí)行計劃的效果，通過堵塞漏洞優(yōu)化政策。

為完善經(jīng)濟發(fā)展治理體系，香港特區(qū)政府亦開始設(shè)置更多跨局、部門的督導(dǎo)及統(tǒng)籌架構(gòu)。按照施政報告提出的規(guī)劃，“引進重點企業(yè)辦公室”“人才服務(wù)窗口” “招商引才專組”“融入國家發(fā)展大局督導(dǎo)組”等新組織或架構(gòu)，將成為特區(qū)政府振興經(jīng)濟的具體抓手。

10月初，“香港投資管理有限公司”（下稱“港投資”）正式注冊，被認為是特區(qū)政府投資治理體系改革的標(biāo)志。通過財政儲備以市場化方式主導(dǎo)投資策略性行業(yè)，吸引企業(yè)促進產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展是其成立的背景。在多位“持份者”或研究者看來，這一“屬于破格決定”（李家超語）的新公司成立，明確標(biāo)志著中國香港特區(qū)“已正式進入（實施）產(chǎn)業(yè)政策的年代”。

這是一種策略性的轉(zhuǎn)型。從上世紀(jì)80年代起到回歸前期，中國香港經(jīng)濟發(fā)展的慣性是政府不主動介入市場，在“大市場小政府”模式下，財政開支維持在國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總量兩成左右，主要用于維持社會秩序等公共服務(wù)，政府角色比之前“自由放任”時期少有加強，但依然鮮有進行產(chǎn)業(yè)投資，是為“積極不干預(yù)政策”（positive non-interventionism）。在“即無想法也無條件”限制下，培育產(chǎn)業(yè)及結(jié)構(gòu)調(diào)整亦無從著手，往往只能呼吁業(yè)界回應(yīng)政府的發(fā)展愿景。

在一系列內(nèi)外壓力與趨勢推動下，2000年左右起，中國香港開始提出并漸緩實施“適度有為”政策理念。與之相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策包括成立創(chuàng)新及科技基金、設(shè)立應(yīng)用科技研究院等。

在積極促成者眼中，這些仍遠遠不夠?！白屜愀劬獍l(fā)展、走上彌合之路，需要重新思考和定義金融的價值，用好國際金融中心的角色，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的多元化、實體化。具體切入點便是創(chuàng)立一些可用的金融工具，讓政府參與塑造經(jīng)濟?！焙轹Α敦斀?jīng)》記者指出，這是協(xié)助政府實現(xiàn)范式轉(zhuǎn)移（paradigm shift）更直接、更有效的工具?！案弁顿Y可推動政府向前邁一步。政府要拿出具策略性、全局性的頂層設(shè)計和政策目標(biāo)導(dǎo)向，引導(dǎo)基金運作。此外，在大國博弈背景下，香港必須思考本地和國家金融安全問題。將相關(guān)基金抽離出來，可更有開拓性地在這方面進行探索?！?/p>

對于希望重點發(fā)展的金融科技、先進制造與新能源科技等產(chǎn)業(yè)，除制訂目標(biāo)企業(yè)名單，特區(qū)政府還將采取一系列的“特別配套措施”，包括土地、稅務(wù)和財政等方面，并提供量身定造的企業(yè)落戶計劃，以及為這些企業(yè)的人員提供一站式配套服務(wù)。

“類似的說法和做法在內(nèi)地并不新鮮，但在香港語境中提出能看出一些新東西?！币晃幌愀劢?jīng)濟界人士解析稱，“特區(qū)政府還提出要以‘結(jié)果為目標(biāo)’，對特定項目制定了約110個指標(biāo)，以便監(jiān)督進度和成效并改進。與以往相比，這是一套‘有頭（目標(biāo)與框架）有尾（考核）’的改革思路?！?/p>

在國際形勢風(fēng)云變幻及疫情延續(xù)的多重困難條件制約之下，從調(diào)整政府職能開始主動適應(yīng)變化，為經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型探路，被認為是中國香港應(yīng)對不確定性及風(fēng)險的“必然選擇”。在調(diào)整過程中，行政主導(dǎo)思路下的“有為政府”如何與“高效市場”更好結(jié)合，則被認為是考驗此次香港經(jīng)濟治理轉(zhuǎn)型成效的“關(guān)鍵性KPI”之一。

簡言之，這一類似中國內(nèi)地“地方發(fā)展型政府”的模式需要考慮多重方面，即政府加深市場參與度，背后有資金投資配合，有執(zhí)行能力支撐，也有民意基礎(chǔ)支持。既強化中國香港經(jīng)濟競爭力以提振國際投資者信心，亦為維持“一國兩制”優(yōu)勢添磚加瓦。

“目前環(huán)境下單靠市場力量，產(chǎn)業(yè)可能會陷入投資不足的狀態(tài)，需要港府的補充及介入，加強引導(dǎo)、匯聚共識、注入能量，推動加速發(fā)展?！碧貐^(qū)政府財政司司長陳茂波在解析施政思路調(diào)整時稱。但他也指出，“這并不代表港府能處理所有問題，重點在于須辨識大勢、掌握關(guān)鍵。在面對全球競爭最激烈的范疇、在需要政府引導(dǎo)的部分，當(dāng)局敢于引領(lǐng)、全力承擔(dān)、加速推動；在需要市場優(yōu)勢來推動的部分，透過創(chuàng)造有利的環(huán)境和條件，讓市場發(fā)揮力量?！?/p>

這仍然只是關(guān)于政府如何與市場有機結(jié)合的宏觀說法。在具體實踐中，針對延續(xù)多年的“分餅仔”經(jīng)濟政策與模式的調(diào)整，觀念與思路的探討乃至爭議仍是正在進行時。

如何更合理布局收支用度以實現(xiàn)平衡，將是香港特區(qū)政府經(jīng)濟治理能力提升的又一關(guān)鍵考驗

香港過往的產(chǎn)業(yè)政策實踐，或許可提供一定借鑒：其產(chǎn)業(yè)空心化始于上世紀(jì)80年代，至今經(jīng)濟發(fā)展主要依賴金融等少數(shù)行業(yè)。雖多年來政府一直提及吸引人才、產(chǎn)業(yè)到港發(fā)展，但支持政策往往屬于“被動式”，由其成立若干資助基金，再由企業(yè)或研究機構(gòu)主動申請，手續(xù)又相對繁瑣，故被稱為“姜太公釣魚模式”。其雖然不以“結(jié)果為導(dǎo)向”，卻符合既定程序。如要主動對行業(yè)及公司重點投放資源，則往往被多方審視，最終“多一事不如少一事”。

在近年來的社會環(huán)境條件下，香港一系列相對優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)亦出現(xiàn)勞動人口外流現(xiàn)象。過去兩年，這一數(shù)字約為14萬人。據(jù)特區(qū)政府勞工及福利局相關(guān)人士透露：按照不同統(tǒng)計類別劃分14萬人構(gòu)成，其中約7.8萬人年齡25歲至39歲、約8.8萬人屬于高技術(shù)人員。此外，以生物科技行業(yè)為例：其人才流失率約為20%，除薪酬低，原因還包括產(chǎn)業(yè)缺乏中下游的配套與支援。

配合“有為政府”一系列目標(biāo)與計劃實施所提出的“藍圖模式”，或許將緩解提振產(chǎn)業(yè)發(fā)展所面臨的這些尷尬。這一模式的改革核心有二：其一，政策不再是以服務(wù)承諾（performance pledges）衡量成果，即政府相關(guān)部門不僅要達到最低標(biāo)準(zhǔn)，還要向更高目標(biāo)邁進；其二，各單位不能只顧完成自身目標(biāo)。此外，為降低人為因素對執(zhí)政效率的影響，特區(qū)政府亦會強化公務(wù)員管理，措施包括更新《公務(wù)員守則》等。

另一個要重點考慮的因素，則是落實一系列宏觀愿景的錢從何來?？箵粢咔槌掷m(xù)三年，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟不振，特區(qū)政府的庫房亦需吃力應(yīng)對財政赤字問題。相關(guān)估算顯示：2022年至2023年財政年度香港將會出現(xiàn)超過1000億港元赤字，遠高于2022年初估計的563億港元。

在可能迎來史上第二高財政赤字的背景下，一系列大型基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)，所耗將以數(shù)百億乃至千億港元計算。此時再提出動用財政儲備進行風(fēng)險投資的建議要獲得通過，可能要多花費一點力氣，單提出“會審慎挑選企業(yè)”不足以打消各界對運營效率高低的關(guān)心。因此，如何更合理布局收支用度以實現(xiàn)平衡，將是香港特區(qū)政府經(jīng)濟治理能力提升的又一關(guān)鍵考驗。

編輯：蘇琦