喬亞飛

（鄭州大學政治與公共管理學院，河南 鄭州 450000）

1 問題的提出與文獻回溯

基層治理是國家治理的基石，是黨和政府服務人民群眾的“最后一公里”。黨的十九屆五中全會提出了“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”的目標。2021年7月，中共中央、國務院聯(lián)合印發(fā)的《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》明確指出，堅持共建、共治、共享，建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體，為“十四五”時期基層治理創(chuàng)新實踐指明了方向。鄉(xiāng)村治理共同體是基層治理共同體的重要組成部分，構建鄉(xiāng)村治理共同體是助力鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的關鍵之舉，對實施鄉(xiāng)村建設、農(nóng)村人居環(huán)境整治、全域土地綜合整治等行動可起到重要的推動作用，有利于維護鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定發(fā)展、加快提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平。

在多重政策背景和地方實踐基礎上，我國學術界圍繞鄉(xiāng)村治理共同體這一議題開展了廣泛研究，研究內(nèi)容主要聚焦以下3個方面。一是鄉(xiāng)村治理共同體的概念與特征研究。鄉(xiāng)村治理共同體是農(nóng)村基層黨組織、基層政府、村委會、社會組織、新鄉(xiāng)賢及村民在共同利益與共同價值追求的基礎上形成的有機聯(lián)合體，其以堅持黨的領導為前提，以鄉(xiāng)村社會資源為支撐，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治為目標。鄉(xiāng)村治理共同體具有靈活性和開放性特點，主張采用多元主體協(xié)同、協(xié)商的柔性治理手段。其中，基層政府發(fā)揮指導和支持作用，企業(yè)是合作對象，新鄉(xiāng)賢則扮演咨詢者的角色。二是構建鄉(xiāng)村治理共同體的價值理性研究。有學者基于馬克思主義共同體思想提出，構建鄉(xiāng)村治理共同體是對馬克思主義共同體思想的繼承與發(fā)展，是“以人民為中心”的執(zhí)政理念的現(xiàn)實寫照，是推進鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的必然要求。通過構建鄉(xiāng)村治理共同體，既可以重塑村民參與鄉(xiāng)村治理的制度化途徑，明確村民的主體性地位，又能充分發(fā)揮黨的領導、行政指導、市場主體配合的作用，保證治理有效。三是鄉(xiāng)村治理共同體的建構困境與突破策略研究。有學者通過考察鄉(xiāng)村共同體的歷史變遷，認為關系網(wǎng)絡“陌生化”、村治主體“空心化”、公共價值“虛無化”、鄉(xiāng)村治權“微弱化”和鄉(xiāng)村治理“異質(zhì)化”使鄉(xiāng)村治理共同體陷入重塑困境。此外，許多學者從多角度提出了鄉(xiāng)村治理共同體的建構路徑，如對鄉(xiāng)村治理共同體賦權增能、創(chuàng)新鄉(xiāng)村服務與治理體系、構建公共道德平臺并發(fā)揮主體價值作用等。目前，學術界多從西方公共治理理論體系與共同體理論中追溯構建鄉(xiāng)村治理共同體的理論淵源，在應然層面上回答了構建鄉(xiāng)村治理共同體的內(nèi)在邏輯，但對其影響因素及困境的研究缺少系統(tǒng)的理論框架。

鄉(xiāng)村治理共同體堅持以人民為中心的治理理念，強調(diào)村民、鄉(xiāng)村社會組織等多元主體的參與合作，而社會資本在促進合作性共同體建設方面發(fā)揮著重要作用。鑒于此，筆者將社會資本理論作為分析框架，首先闡釋社會資本理論與鄉(xiāng)村治理共同體建設的內(nèi)在契合性，其次從信任、規(guī)范、參與網(wǎng)絡3個維度解讀構建鄉(xiāng)村治理共同體的現(xiàn)實困境，最后就如何培育增量社會資本，促進鄉(xiāng)村治理共同體高質(zhì)量發(fā)展提出優(yōu)化策略。

2 社會資本理論：構建鄉(xiāng)村治理共同體的分析框架

社會資本概念興起于西方，在社會學、政治學、公共管理學等領域被廣泛應用。法國社會學家布爾迪厄在《社會資本隨筆》中基于個體層面正式提出社會資本概念，即社會資本是個人在社會結構中的網(wǎng)絡關系。美國社會學家科爾曼從結構功能主義的角度解讀了社會資本的多種形式和特征，認為社會資本具有生產(chǎn)性，影響人們某些目標的實現(xiàn)。美國學者帕特南通過對意大利南北經(jīng)濟差異的研究，基于社會層面提出了社會資本的經(jīng)典定義，即“社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率”。帕特南提出的這一定義對學術界產(chǎn)生了深遠影響，成為治理研究的一個重要視角。目前，國內(nèi)諸多學者將社會資本理論運用到我國社會治理研究領域，但卻較少關注鄉(xiāng)村這個基礎卻復雜的治理場域。構建鄉(xiāng)村治理共同體不僅依賴多元主體參與，更要明確各主體的角色定位，加強多元主體間的協(xié)同合作這是因為有參與、無合作的鄉(xiāng)村治理共同體不能實現(xiàn)治理有效。因此，筆者以社會資本理論為研究框架，嘗試探尋鄉(xiāng)村治理共同體的建構邏輯與實踐路徑。

2.1 信任要素：為構建鄉(xiāng)村治理共同體提供基石和動力

信任是一種情感認同、一種依賴關系、一種社會黏合劑，是社會資本的核心要素。在鄉(xiāng)村治理共同體內(nèi)，基層政府、社會組織及村民等主體的多元協(xié)同行動是其運行的核心動力，而信任及其價值的發(fā)揮可以降低交易成本，促進合作網(wǎng)絡的形成與發(fā)展。具體來看，一個具有較高公信力的政府是很容易吸納社會力量參與鄉(xiāng)村治理共同體建設的；同時，傳統(tǒng)的由血緣、地緣關系在鄉(xiāng)土社會建立的信任，在村民動員、資金籌集、協(xié)商決策等方面可以起到重要的鋪墊作用。當然，信任也是一個互動且延續(xù)的過程。如果因某個主體的不當行為使信任鏈條斷裂，鄉(xiāng)村治理共同體的合作基礎就會松動。所以，只有夯實信任基礎并依靠各主體共同維持下去，才能構建起一個堅固又充滿活力的鄉(xiāng)村治理共同體。

2.2 網(wǎng)絡要素：為構建鄉(xiāng)村治理共同體提供運行平臺

網(wǎng)絡是鄉(xiāng)村治理共同體的實踐載體。就個體而言，網(wǎng)絡主要指個體在社會交往中形成的網(wǎng)絡關系；就社會層面而言，網(wǎng)絡要素包括村民與村兩委、企業(yè)、社會組織等主體在內(nèi)的橫向社會網(wǎng)絡。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理中，“基層政府—村委會—村民”的縱向關系網(wǎng)起主導作用，村民基本處于無參與、無合作的被領導狀態(tài)。構建鄉(xiāng)村治理共同體，是對傳統(tǒng)關系網(wǎng)絡的突破與超越：其一，基層黨政部門在構建鄉(xiāng)村治理共同體中起引導與牽頭作用，位于網(wǎng)絡的核心；其二，企業(yè)、新鄉(xiāng)賢及各社會組織的嵌入豐富了網(wǎng)絡形態(tài)，在黨建引領下起到緩解政府資金壓力、提供基本公共服務、激發(fā)村民參與意識等作用；其三，村民在網(wǎng)絡中從被動接受者轉變?yōu)橹鲃訁⑴c者，角色轉變能夠激發(fā)其參與自治與合作治理的意愿，進而減少各項政策實施的阻力。

2.3 規(guī)范要素：為構建鄉(xiāng)村治理共同體提供雙重保障

社會資本中的規(guī)范要素是構建和維護鄉(xiāng)村治理共同體的重要保障，可分為內(nèi)生型與外力型（內(nèi)生的、非正式的、柔性的傳統(tǒng)風俗、道德倫理、村規(guī)民約等，外力驅動的、正式的、強制性的法律法規(guī)、政策文件等），二者從互惠和約束兩方面共同作用于鄉(xiāng)村治理共同體的構建與完善。例如，村規(guī)民約作為一種非正式制度，是多元主體經(jīng)過長期的利益訴求和相互博弈后形成的共識，不僅可以通過將村民納入決策議程的方式培養(yǎng)村民參與意識，還能強化制度信任、增強網(wǎng)絡韌性；國家法律作為一種正式制度，可以通過強制約束或懲罰等手段引導各主體步入正軌，塑造鄉(xiāng)村整體利益至上的理念。

3 社會資本闕如：構建鄉(xiāng)村治理共同體的現(xiàn)實困境

3.1 構建鄉(xiāng)村治理共同體的信任基礎薄弱

信任是構建鄉(xiāng)村治理共同體的基本前提，但鄉(xiāng)村社會信任基礎較為薄弱。一方面，建立在血緣、地緣基礎上的“特殊信任”不斷弱化。隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，廣大農(nóng)民的主體意識被喚醒，農(nóng)村集體主義意識走向衰弱，傳統(tǒng)的信任格局逐步瓦解。同時，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等的實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到發(fā)展，外來務工人口的流入進一步打破了鄉(xiāng)村原有的信任格局。另一方面，我國鄉(xiāng)村基層干群之間存在一定程度的信任赤字，主要表現(xiàn)為部分村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委和社會組織不信任。第一，部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“任務型治理”傾向明顯，其過分追求經(jīng)濟利益而忽視公眾需求的短視行為消耗了基層群眾的信任。第二，隨著基層治理任務的日益繁重，部分地區(qū)村兩委在基層工作中存在工作不公開透明、漠視群眾利益和公共服務需求、拖延解決群眾問題等弊病，讓村民對其失去了信任。第三，社會組織參與鄉(xiāng)村治理是大勢所趨，但其嵌入鄉(xiāng)村社會信任體系需要一個漫長的過程。在基層治理實踐中，群眾習慣有事找政府，往往不信任甚至抵觸社會組織，阻礙其工作的正常進行。此外，社會組織常常視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委為重要合作對象，而忽視引導村民參與、不顧村民訴求，這進一步加劇了村民的不信任。綜上，鄉(xiāng)村社會多元主體間的不信任狀態(tài)使構建鄉(xiāng)村治理共同體面臨信任危機。

3.2 多元主體參與網(wǎng)絡不發(fā)達

就社會層面而言，社會發(fā)展現(xiàn)代化逐步打破了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的封閉性，鄉(xiāng)村熟人社會和家族式網(wǎng)絡格局伴隨著鄉(xiāng)村流動性的增強而瓦解，致使鄉(xiāng)村社會關系陌生化、脫域化，社會網(wǎng)絡呈現(xiàn)出弱關系、低互動的特征。同時，在這個具有伸縮性的網(wǎng)絡中，隨時隨地有一個“己”作中心。在自我主義和流動性因素的驅動下，社會網(wǎng)絡的不確定性增強，存在個人網(wǎng)絡驅逐公共網(wǎng)絡的可能性。另外，在實施數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的背景下，鄉(xiāng)村治理數(shù)字化為參與網(wǎng)絡升級提供了契機，但農(nóng)民數(shù)字素養(yǎng)較低、農(nóng)村數(shù)字基礎設施建設滯后、技術形式化與技術人才不足等現(xiàn)實問題制約著多元主體網(wǎng)絡聚合的實現(xiàn)。

就各個主體而言，參與網(wǎng)絡不發(fā)達體現(xiàn)在以下兩方面。一是村民主動參與意識弱，治理主體性受限。由于鄉(xiāng)村社會利益關聯(lián)程度弱化，村民缺乏主動參與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動力，積極性不高，往往表現(xiàn)為“事不關己，高高掛起”的狀態(tài)。同時，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中，村民多被視為治理對象，即便有所參與，也是被動參與，基本處于“有參與、無合作”的狀態(tài)。二是部分村干部工作能力不足加劇了參與網(wǎng)絡的松散程度。部分鄉(xiāng)村村干部老齡化、低學歷、數(shù)字技術能力弱、群眾基礎薄弱等突出問題嚴重影響了其動員力與號召力，導致村民參與的外部激勵不足。另外，在“官本位”思想和績效考核壓力的影響下，部分村干部會本能地將用于鄉(xiāng)村治理的精力轉移到行政任務的完成上來，從而不能及時回應村民訴求，甚至阻塞村民參與渠道。

3.3 構建鄉(xiāng)村治理共同體的規(guī)范欠缺

在鄉(xiāng)村治理共同體中，各主體的知識背景、社會地位、利益訴求差異較大，要想統(tǒng)一治理理念、方式、目標，形成治理合力，就需要規(guī)范地制約與引導。而在城市化進程中，鄉(xiāng)村的“鄉(xiāng)土性”逐漸流失，在個人主義和功利主義的沖擊下，傳統(tǒng)規(guī)范的內(nèi)在約束力越來越小。一方面，年輕人質(zhì)疑傳統(tǒng)規(guī)范的合理合法性，作為規(guī)范維護者的鄉(xiāng)村精英的話語權隨之被分解；另一方面，外來者并不一定認同和遵守本土傳統(tǒng)。

同時，構建鄉(xiāng)村治理共同體的制度供給與創(chuàng)新明顯不足。中央雖加強了對農(nóng)村基層治理的頂層設計，但在對鄉(xiāng)村治理主體的權責劃分、協(xié)同協(xié)商機制建設等方面缺乏精細化的制度安排。制度供給不足會放大治理主體間的地位差異，從而強化基層政府的領導和決策地位，加劇“行政吸納自治”的程度，導致多元主體難以平等地展開對話。此外，基層政府在宏觀政策的具體落實方面存在創(chuàng)新不足的問題，如在鄉(xiāng)村治理共同體的建構問題上，部分政府在進行政策宣傳、鼓勵參與的同時卻不出臺具體的實施方案，導致多元格局遲遲無法形成。綜上，傳統(tǒng)規(guī)范的退場與現(xiàn)代制度的缺位嚴重阻礙了鄉(xiāng)村治理共同體的形成與發(fā)展。

4 增量社會資本：構建鄉(xiāng)村治理共同體的路徑選擇

以信任、規(guī)范和網(wǎng)絡為主要要素的社會資本能夠促進自發(fā)合作，因此，重塑社會資本是構建鄉(xiāng)村治理共同體的重要路徑。只有夯實信任基礎、強化參與網(wǎng)絡、完善內(nèi)外規(guī)范，才能充分激發(fā)多元主體參與鄉(xiāng)村治理的積極性，合理配置治理資源，構建起一個理念先進、權責一致、協(xié)同高效、治理有方和保障有力的鄉(xiāng)村治理共同體。

4.1 信任層面：轉變治理理念，夯實信任基礎

夯實鄉(xiāng)村治理共同體的信任基礎需要多元主體的共同努力。面對傳統(tǒng)信任格局瓦解而現(xiàn)代信任格局難以形成的境況，首先要轉變基層政府治理理念?；鶎诱D變單極治理理念，充分認識到社會組織、企業(yè)、新鄉(xiāng)賢、村民等社會力量在鄉(xiāng)村治理中的獨特主體地位，以協(xié)同共治代替單軌式治理，走出基層治理的“塔西佗陷阱”，在群眾心中塑造一個良好的政府形象。其次，創(chuàng)新村委會工作方法。村委會不是政府派出機關，是基層群眾性自治組織，不能為完成行政任務而脫離群眾。在選舉工作方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鼓勵新鄉(xiāng)賢、返鄉(xiāng)大學生、經(jīng)濟能人參與村干部選舉的同時，要積極保障村民的選舉權，做到選舉過程公開、公平、公正，既要保證干部隊伍的整體素質(zhì)，又要確保村干部是村民信任、認可的村干部。在治理工作方面，村干部要提升自身修養(yǎng)，加強政策學習，堅持群眾路線，認真傾聽民意，以認真負責的工作態(tài)度贏得群眾信任。最后，以共同利益聯(lián)結再造信任格局。在鄉(xiāng)村三產(chǎn)融合發(fā)展背景下，經(jīng)濟因素對信任的影響愈加明顯。鄉(xiāng)村治理共同體是一個利益共同體，各治理主體作為利益相關者在治理問題上存在利益博弈，如果感覺個人利益受損或利益分配不均，可能會選擇不信任、不參與、不合作。針對此問題，可以通過培養(yǎng)共同體意識，以發(fā)展成果共享為目標增強主體間信任，走出集體行動的困境。

4.2 網(wǎng)絡層面：重塑公共空間，強化參與網(wǎng)絡

在構建鄉(xiāng)村治理共同體的過程中，必須重塑公共空間，提升多元治理主體的主體性，形成韌性十足的鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡關系。首先，以黨建引領再造公共網(wǎng)絡空間。培養(yǎng)基層黨組織及黨員的共同體意識，鼓勵黨員干部體察民情、收集民意，創(chuàng)新群眾的利益表達機制與意見溝通機制，讓村民在自由、平等、公正的公共空間里對話，進而營造出和諧的網(wǎng)絡關系。其次，以增權賦權激發(fā)網(wǎng)絡成員參與動力。增權可以減少其他治理主體對基層政府的依賴，塑造主體活躍的合作網(wǎng)絡。對村委會增權減負可以避免任務堆疊的局面出現(xiàn)，村干部得以有更多時間與精力與村民接觸、關注村民治理需求；對村民增權可以提高其權利意識與參與意識；對社會組織增權可以最大限度地發(fā)揮其自身的專業(yè)性和優(yōu)勢，更新鄉(xiāng)村治理場域中政府與社會的關系。再次，以人才吸納提升網(wǎng)絡成員合作水平。無論是傳統(tǒng)精英，還是新鄉(xiāng)賢，將其吸納到鄉(xiāng)村治理共同體的網(wǎng)絡中可以起到引導示范、組織動員、維護治理秩序、穩(wěn)定網(wǎng)絡關系的作用。最后，以數(shù)字賦能強化網(wǎng)絡內(nèi)在張力。在數(shù)字鄉(xiāng)村建設背景下，通過數(shù)字賦能給予個體更多的話語權和行動權，強化平等、協(xié)商、共享的網(wǎng)絡關系。例如，各治理主體可以通過微信、抖音等網(wǎng)絡媒體實現(xiàn)“云互動”，就鄉(xiāng)村社會問題展開討論、協(xié)商，直至達成共識。

4.3 規(guī)范層面：培育公共精神，完善制度保障

公共精神是構建鄉(xiāng)村治理共同體的價值前提。作為一種內(nèi)生型規(guī)范，公共精神具有公共性特點，能夠增強鄉(xiāng)村社會的凝聚力與認同感，促使各治理主體遵守公共秩序，關注公共治理，也能促進多元主體相互信任、相互合作。培育公共精神，首先要從鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化中探尋精神根系，通過保護傳統(tǒng)文化資源、傳承特色民俗、宣講鄉(xiāng)村歷史、開展道德教育等方式重拾鄉(xiāng)村記憶，使村民認識到傳統(tǒng)文化在規(guī)范生活行為、調(diào)和人際關系方面的作用。其次，以社會主義核心價值觀為引導重塑公共精神。通過多種形式的宣傳教育，使“以人民為中心”的治理理念深入人心，在基層政府、社會組織、企業(yè)和村民間凝聚起共識性價值，培育構建鄉(xiāng)村治理共同體的精神基礎。最后，發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的帶頭作用。通過打造新鄉(xiāng)賢文化并大力弘揚，使新鄉(xiāng)賢的優(yōu)秀品質(zhì)內(nèi)化為村民的行為規(guī)范和道德自覺。

此外，公共精神缺乏強制力，受人們道德水平的限制，還需要正式制度來保障鄉(xiāng)村治理共同體的運行。為構建完善的鄉(xiāng)村治理共同體制度保障，首先要優(yōu)化頂層設計。通過頂層設計，明確鄉(xiāng)村治理共同體的組織架構及其核心、多元主體的角色定位與合作途徑，為鄉(xiāng)村治理實踐提供方向與保障。其次要鼓勵地方基層進行制度創(chuàng)新。多元主體可以結合地方實際情況創(chuàng)新建立協(xié)商機制、動員機制、協(xié)同機制、監(jiān)督機制和問責機制，強化構建鄉(xiāng)村治理共同體的制度支撐。最后要推動外力型規(guī)范與內(nèi)生型規(guī)范充分融合。我國各農(nóng)村地區(qū)在經(jīng)濟、社會、文化等方面迥然不同，普遍性的外力型規(guī)范在某些地方可能遭遇特殊性的內(nèi)生型規(guī)范的抵制。因此，可以通過協(xié)商對話的方式推動兩種規(guī)范充分融合，實現(xiàn)“講法”“講理”“講情”有機互補。這樣既尊重了當?shù)氐娘L土人情，又充分保障了規(guī)范的合理合法性。