李圣凱（上?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展（集團(tuán)）有限公司，上海 200032）

我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的高質(zhì)量發(fā)展，是社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障與基石，回顧過去高速增長的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，中國取得了許多舉世矚目的成就，享有了世界之林中“基建強(qiáng)國”的美譽(yù)。無論是過去高速發(fā)展階段還是現(xiàn)在換擋到高質(zhì)量發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域都始終離不開政府的主導(dǎo)與社會資本的參與。在過去各個(gè)細(xì)分領(lǐng)域中（如高速公路、快速路、市政配套、水環(huán)境治理等等），社會資本在政府的引領(lǐng)下，積極地通過 PPP(Public-Private-Partnership)等模式投身于許多重大基建項(xiàng)目的投資、建設(shè)與運(yùn)營。截止 2022 年 1月，財(cái)政部 PPP 項(xiàng)目管理庫共計(jì) 10 203 個(gè)項(xiàng)目，累計(jì)項(xiàng)目金額達(dá)到 160 719 億元，其中 7 725 個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段。伴隨大多數(shù) PPP 項(xiàng)目由建設(shè)期轉(zhuǎn)向運(yùn)營期，社會資本運(yùn)營管理實(shí)踐成了關(guān)注焦點(diǎn)。

1 政策導(dǎo)向強(qiáng)化運(yùn)營作用

由于大多數(shù)社會資本以建筑類企業(yè)為主，往往表現(xiàn)為“重建設(shè)而輕運(yùn)營”，有悖于 PPP 推行的初衷，既因其普遍存在經(jīng)驗(yàn)不足、能力短板，也源于先前體制機(jī)制的缺漏。伴隨政策補(bǔ)丁逐級完善，陸續(xù)發(fā)布一系列文件，要求“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，”強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)投資的回收與社會資本實(shí)際負(fù)責(zé)的運(yùn)維品質(zhì)與成效緊密關(guān)聯(lián)，是對先前“只管建設(shè)、不顧運(yùn)營”問題的精準(zhǔn)堵漏。由此，社會資本對于運(yùn)營管理擺放到了非常重要的位置，相適應(yīng)的投資管理策略則尤為重要。

2 PPP 項(xiàng)目投資運(yùn)營管理實(shí)踐

根據(jù)大多數(shù) PPP 項(xiàng)目運(yùn)營管理的特征，社會資本往往采用“委托運(yùn)營”模式，實(shí)際運(yùn)營作業(yè)由專業(yè)的運(yùn)營單位實(shí)施，社會資本扮演總體管理的角色。因此，對于項(xiàng)目運(yùn)營管理有別于普通運(yùn)營單位管理工作的側(cè)重，出發(fā)點(diǎn)在維持項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，主要圍繞項(xiàng)目績效達(dá)標(biāo)、營運(yùn)資金流動(dòng)、投資收益保障而展開?；谏鐣Y本“投資有回報(bào)，收益能落袋”的核心關(guān)切，在運(yùn)營管理實(shí)踐中既要注重管理體系的搭建、也要抓好管理重點(diǎn)的落地。

2.1 搭建相適應(yīng)的“精細(xì)化”管理體系

根據(jù) PPP 項(xiàng)目的特性，基于全生命周期各項(xiàng)管理維度，圍繞精細(xì)化管理理念[1]，構(gòu)建社會資本相適應(yīng)的運(yùn)營管理體系（包含各項(xiàng)相關(guān)的制度、辦法、手冊、標(biāo)準(zhǔn)），明確各階段運(yùn)營管理工作的標(biāo)準(zhǔn)、流程、手段、權(quán)責(zé)界面，從而提升社會資本對所屬運(yùn)營項(xiàng)目的管控能力。

社會資本可采用雙層次管理架構(gòu)，總部通過歸口管理部門對 PPP 項(xiàng)目公司（SPV 公司）進(jìn)行指導(dǎo)、服務(wù)、監(jiān)督、考核；項(xiàng)目公司則是運(yùn)營項(xiàng)目的第一責(zé)任主體，根據(jù)公司總部的管理要求，進(jìn)行具體項(xiàng)目展開日常管理。

通過建章立制，設(shè)立清晰適用的管理標(biāo)準(zhǔn)與要求，一般可以包含前置管理（設(shè)計(jì)優(yōu)化）、移交管理（聯(lián)合查驗(yàn)、缺陷整改）、日常運(yùn)營監(jiān)控、安全管理/應(yīng)急保障、合同審核管理、招標(biāo)管理、大中修專項(xiàng)工程管理、績效考核管理、運(yùn)營收益管理（預(yù)算控制）等一系列標(biāo)準(zhǔn)。確保各個(gè)管理環(huán)節(jié)有章可依、有據(jù)可循、信息對稱、流程合規(guī)，在此基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)管理，包括預(yù)算申報(bào)及審核管理、成本收入動(dòng)態(tài)監(jiān)測、大中修專項(xiàng)工程費(fèi)用管控，實(shí)現(xiàn)基于項(xiàng)目資本收益率（IRR）為主要指標(biāo)的系統(tǒng)化經(jīng)濟(jì)管理。

2.2 分類管理、集約資源、精細(xì)施策

當(dāng)社會資本負(fù)責(zé)的 PPP 項(xiàng)目達(dá)到一定數(shù)量規(guī)模，零散單點(diǎn)式的管理會消耗較多的企業(yè)資源，項(xiàng)目由于所在我域、領(lǐng)域、類型的不同，存在管理水平和經(jīng)濟(jì)效益的差異。尤其是央企、國企，在此次 PPP 浪潮中，響應(yīng)國家號召承接了很多項(xiàng)目、投入了大量的企業(yè)資源。各個(gè)社會資本對于項(xiàng)目投資偏好各有不同，或集中于某些核心我域（如長三角核心我域、粵港澳大灣我等等）、或深耕于某些領(lǐng)域（如專注于超大直徑盾構(gòu)、交通工程等）、或堅(jiān)持自己的風(fēng)險(xiǎn)偏好（如根據(jù)項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，有的專注于純政府付費(fèi)類項(xiàng)目、或使用者付費(fèi)占比較低的可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目）。

正因如此，社會資本如何對于這些項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌管理、優(yōu)化管理水平，則值得深思[2]。建議適時(shí)考慮分類管理、精細(xì)施策，實(shí)現(xiàn)市場我域化、專業(yè)對口化、資源集約化的目的，優(yōu)化管理，提升效能、增加收益。按市場我域分類，可以通過建立我域運(yùn)管中心等方式，對我域內(nèi) PPP 項(xiàng)目統(tǒng)籌管理，運(yùn)營期涉及的大量物資、設(shè)備、作業(yè)臺班等資源集中管理、統(tǒng)籌調(diào)配；按專業(yè)領(lǐng)域分類，不同領(lǐng)域的項(xiàng)目通常適用的運(yùn)管標(biāo)準(zhǔn)各不相同，由于專業(yè)的差異，人才配置與物料設(shè)備等也存在需求差異，如設(shè)置專業(yè)版塊的管理中心，可以打造專業(yè)技術(shù)的優(yōu)勢力量；按項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)水平及回報(bào)機(jī)制分類，不同項(xiàng)目履約條件、回報(bào)機(jī)制、市場環(huán)境也有較大的差異，低風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目如地方財(cái)力較好、政企關(guān)系健康、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制基本依賴純政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助，收入的市場波動(dòng)性較小，則可以根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)優(yōu)化資源配比。而所謂的高風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，或因使用者付費(fèi)比例較高、市場經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)較大、地方財(cái)政有違約風(fēng)險(xiǎn)等等，在實(shí)際管理中需要配置更多的資源。當(dāng)然，所有分類的方式是基于自身實(shí)際情況因地制宜、因人而異，沒有絕對的一刀切，也會組合考慮，如兼顧地域與專業(yè)。

分類管理需匹配相適應(yīng)的組織管理架構(gòu)，基于 PPP 項(xiàng)目的合同履約要求，根據(jù)企業(yè)自身的管理經(jīng)營情況，可采用多層級的管理模式（垂直化管理），或扁平化的管理模式，本次示例見表 1，簡述各自優(yōu)缺。

表1 管理模式對比表

2.3 強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)管理為管理內(nèi)核

全生命周期的經(jīng)濟(jì)管理，是社會資本有別于普通運(yùn)營單位的管理側(cè)重，應(yīng)始終圍繞著資金流入流出、收益如何挖掘?yàn)楣芸鼐€條。PPP 項(xiàng)目運(yùn)營期不同于建設(shè)期，周期久、風(fēng)險(xiǎn)集中度固然低于在建階段，但風(fēng)險(xiǎn)敞口較大，各類安全問題、應(yīng)急事故、經(jīng)營不善、政策變化等因素，均會對運(yùn)營期項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)收益有影響?；诤侠淼倪\(yùn)營管理體系和分類管理精細(xì)施策的模式，為了強(qiáng)化項(xiàng)目的管控水平，而運(yùn)營期以資本收益率為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)管理則是服務(wù)于項(xiàng)目的收益挖掘、價(jià)值提升。

2.3.1 設(shè)置定量的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核

項(xiàng)目的運(yùn)營期收益指標(biāo)，一般可以提煉為收入、成本、利潤。運(yùn)營收入，一般由面向市場收費(fèi)的使用者付費(fèi)收入（如高速公路通行費(fèi)、園我辦公租賃費(fèi)用等等）和面向政府的政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助組成。面向市場的收入，會受到政策、市場的變化而波動(dòng)。有少部分項(xiàng)目為了滿足 10 號文項(xiàng)目入庫要求，故意包裝，實(shí)際收益根據(jù)無法實(shí)現(xiàn)，也就意味著需要承擔(dān)這部分的經(jīng)營虧損，在運(yùn)營期需要具體考慮并予以重視。面向政府的收入，則政府根據(jù)項(xiàng)目績效考核達(dá)標(biāo)情況從一般公共預(yù)算支出等財(cái)政口徑進(jìn)行撥付，也會存在因主觀原因項(xiàng)目在政府考核中不達(dá)標(biāo)，導(dǎo)致回款不足額，也存在少數(shù)因地方財(cái)政不足，出現(xiàn)回款逾期問題，均對項(xiàng)目收益有影響；運(yùn)營成本，以基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目為例，在不考慮財(cái)務(wù)費(fèi)用、固定資產(chǎn)折舊的情況下，一般由日常養(yǎng)護(hù)費(fèi)用、大中修費(fèi)用、專項(xiàng)工程費(fèi)用、項(xiàng)目公司管理費(fèi)組成。其中大中修費(fèi)用、專項(xiàng)工程費(fèi)用一般占到總的運(yùn)營成本 30%～40%，根據(jù) PPP 合同約定，部分項(xiàng)目的大中修費(fèi)用是政府另行審定、撥付。對于政府付費(fèi)類項(xiàng)目或可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目，收入相對可控穩(wěn)定，則成本管控尤為重要；衡量項(xiàng)目利潤水平，一般可以采用資本收益率等指標(biāo)來考慮。

對于 PPP 項(xiàng)目的運(yùn)營管理，需強(qiáng)化績效考核，設(shè)置定性及定量的考核要求，重點(diǎn)關(guān)注運(yùn)營收益層面的定量考核。根據(jù)項(xiàng)目的管理需求，年度或季度等頻次落實(shí)。主要的經(jīng)濟(jì)管理指標(biāo)，可歸納為如下（使用者付費(fèi)收入達(dá)標(biāo)情況、政府回款金額達(dá)標(biāo)情況、政府回款及時(shí)性、政府績效考核達(dá)標(biāo)情況、實(shí)際運(yùn)營成本/預(yù)算運(yùn)營成本偏離度、資本金稅后 IRR 達(dá)標(biāo)情況等指標(biāo)）。搭配《項(xiàng)目運(yùn)營工作月報(bào)》《項(xiàng)目年度運(yùn)用報(bào)告》《大中修、專項(xiàng)工程特殊簽報(bào)》等手段進(jìn)行數(shù)據(jù)采集、管理跟蹤。同時(shí)，也需設(shè)置相適應(yīng)的獎(jiǎng)懲手段，激勵(lì)項(xiàng)目公司在基本達(dá)標(biāo)的前提下，不斷挖掘增量收益、實(shí)現(xiàn)降本增效。示例運(yùn)營項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)管理績效考核指標(biāo)列于表 2。

表2 運(yùn)營項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)管理績效考核指標(biāo)一覽表

2.3.2 運(yùn)用數(shù)字化賦能的技術(shù)手段

采用數(shù)字化賦能手段，是提升 PPP 項(xiàng)目運(yùn)營水平的重要方式，也是響應(yīng)國家“做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)”的戰(zhàn)略要求。在運(yùn)營實(shí)踐中，利用大數(shù)據(jù)、5G、AI 等技術(shù)手段，建立集中統(tǒng)一的云控管理平臺，打造全要素?cái)?shù)字化的基礎(chǔ)設(shè)施。從社會資本角度，最為關(guān)心仍是運(yùn)營階段項(xiàng)目整體服務(wù)水平的達(dá)標(biāo)與經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)。一系列組合的數(shù)字化模塊，本質(zhì)是社會資本管理資產(chǎn)、調(diào)配資源、監(jiān)控資金的重要工具。從資產(chǎn)端角度對于項(xiàng)目各項(xiàng)設(shè)施設(shè)備進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測，確保質(zhì)量達(dá)標(biāo)、運(yùn)營正常、服務(wù)穩(wěn)定。貫穿以全生命周期理念，在資產(chǎn)監(jiān)控中，摸清設(shè)施運(yùn)行老化規(guī)律；從資源端角度，根據(jù)時(shí)間反饋等實(shí)時(shí)信息，對于人員、材料、設(shè)備等等資源進(jìn)行及時(shí)調(diào)配，結(jié)合資產(chǎn)折舊、設(shè)施老化的規(guī)律，著重引導(dǎo)設(shè)施維護(hù)策略從目前短周期的計(jì)劃養(yǎng)護(hù)轉(zhuǎn)向長周期的規(guī)劃養(yǎng)護(hù)，通過實(shí)踐“大修化小修、小修化為日常維養(yǎng)”的理念，達(dá)到延緩設(shè)施衰老、降低運(yùn)維成本的目的，從而減少頻繁維修和“休克療法”；從資金端角度，動(dòng)態(tài)反饋項(xiàng)目的收入、成本和利潤情況，構(gòu)建評價(jià)體系，利用數(shù)據(jù)的對比分析，提高管理效率、優(yōu)化管理管成本、挖掘利潤增量。

3 結(jié) 語

在宏觀政策背景下，圍繞國家政策鼓勵(lì)的“兩新一重”等領(lǐng)域，“適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資”，也為社會資本提供了更多歷史機(jī)遇。基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，離不開社會資本的助力，運(yùn)營能力的提升、精細(xì)化管理水平的實(shí)現(xiàn)，是為了更好地滿足市場需求、完成時(shí)代使命。市場上已經(jīng)形成大量的沉淀的存量基礎(chǔ)設(shè)施，公募 REITS 的誕生與推行也是解決資產(chǎn)盤活、加速投資內(nèi)在循化的重要手段。政府持續(xù)鼓勵(lì)引領(lǐng)社會資本通過投資參與新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)，對于優(yōu)質(zhì)的存量 PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)通過出讓項(xiàng)目股權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)等權(quán)利，達(dá)到資產(chǎn)盤活、資金回籠、資本升值等作用。具備持有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、具備優(yōu)質(zhì)的運(yùn)營管理能力的社會資本，將獲得更多政策傾斜和資本支持。