范麗邦 李椰 周心宇

一、研究背景及意義

黨的十八大以來，黨中央提出堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，加大保障房建設(shè)投入力度，城鄉(xiāng)居民住房條件明顯改善。進(jìn)入新發(fā)展階段，住房發(fā)展的矛盾已從總量短缺轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性供給不足，從粗放滿足面積的數(shù)量要求轉(zhuǎn)向?qū)Ω哔|(zhì)量好環(huán)境的要求，現(xiàn)有條塊式、碎片化的住房服務(wù)，已不能滿足人民群眾對(duì)住房高質(zhì)量服務(wù)的需求。目前在住房服務(wù)體系的劃分上，特別是基于全周期的角度探索住房服務(wù)的研究有待完善。

本文站在住房領(lǐng)域行政管理和服務(wù)的角度，通過選取我國(guó)湖北省為研究樣本，系統(tǒng)梳理和界定湖北省住房全生命周期所包含的階段和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為進(jìn)一步探索構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的住房全生命周期服務(wù)體系打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、住房全生命周期服務(wù)體系研究

1.住房全生命周期服務(wù)定義

本論文研究的住房，包含提供居住的空間場(chǎng)所、與空間場(chǎng)所鄰近的實(shí)質(zhì)環(huán)境，以及建筑物內(nèi)、外部分。

住房服務(wù)指政府有關(guān)部門圍繞住房本身及住房相關(guān)政策制度、行業(yè)規(guī)劃、配套設(shè)施等，根據(jù)相關(guān)部門的工作職責(zé)并結(jié)合民意需求，在政府工作目的、內(nèi)容、程序和方法上，給住房使用者、住房建設(shè)者及行業(yè)發(fā)展提供指導(dǎo)、幫助與管理。同時(shí)，利用法律法規(guī)及政策，對(duì)相關(guān)社會(huì)公眾，以及社會(huì)組織的行業(yè)行為進(jìn)行規(guī)范約束。

本論文所指的住房全生命周期是圍繞住房這一標(biāo)的物，通過建材制造運(yùn)輸和住房規(guī)劃設(shè)計(jì)兩個(gè)主要環(huán)節(jié)孕育住房的產(chǎn)生，并通過住房建造的實(shí)際建設(shè)活動(dòng)將規(guī)劃設(shè)計(jì)理念轉(zhuǎn)化為住房實(shí)體；隨后通過住房運(yùn)行維護(hù)等措施，保護(hù)、加強(qiáng)或提升住房實(shí)體質(zhì)量、安全及使用功能；最后隨著城市建設(shè)需要或住房使用壽命的要求，通過住房滅失活動(dòng)結(jié)束住房實(shí)體生命，將可回收利用的建材投入新的住房生產(chǎn)中。

住房服務(wù)提供者即住房相關(guān)主管部門和監(jiān)管部門，一般指主管住房領(lǐng)域的政府部門或政府行政主管部門。

住房服務(wù)對(duì)象包含住房建設(shè)單位、住房使用者和擁有者，以及其他市場(chǎng)主體。

本論文所研究的住房全生命周期服務(wù)，指在住房全生命周期中，以住房相關(guān)主管部門、監(jiān)管部門為主的服務(wù)提供者，向以住房建設(shè)單位、住房使用者和其他市場(chǎng)主體為主的住房服務(wù)對(duì)象，履行的各項(xiàng)行政權(quán)責(zé)、公共服務(wù)和管理職能。

2.階段劃分方法

（1）歸納總結(jié)法。以2020年10月湖北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳出版的《住房城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)依法行政工作手冊(cè)（上中下冊(cè)）》為研究基礎(chǔ)，通過梳理法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，抓取政策核心內(nèi)容及關(guān)鍵詞，提煉出住房涉及的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、工程審批、建設(shè)管理、信息化管理等服務(wù)事項(xiàng)，作為全生命周期服務(wù)體系構(gòu)建的政策基礎(chǔ)。

（2）參考借鑒法。參考湖北省工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度，將其與住房相關(guān)的審批事項(xiàng)、審批流程納入住房全生命周期體系，作為住房服務(wù)的重要組成部分。

3.階段劃分原則

（1）全面性原則。在住房全生命周期服務(wù)的階段劃分中，不僅考慮住房建設(shè)單位這單一主體，還要將住房相關(guān)主管部門、監(jiān)管部門、住房建設(shè)單位、住房相關(guān)配套服務(wù)機(jī)構(gòu)納入考慮范圍。

（2）節(jié)點(diǎn)原則。指在住房全生命周期服務(wù)的階段劃分過程中考慮所產(chǎn)出的“階段交付物”。每個(gè)階段具有關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)工作成果，以標(biāo)志該階段工作完成，使得各階段間形成有機(jī)承接，具有明確起點(diǎn)和終點(diǎn)。

（3）連貫性原則。指每個(gè)階段中的服務(wù)內(nèi)容并非為割裂的個(gè)體，各服務(wù)內(nèi)容具有內(nèi)在的相互關(guān)聯(lián)性，例如前提條件、互為技術(shù)手段、相互并存等。

（4）一致性原則。指住房服務(wù)事項(xiàng)中存在涉及全生命周期各個(gè)階段或某幾個(gè)階段的事項(xiàng)。同時(shí)，由于政府服務(wù)能力及監(jiān)管水平的提升，部分服務(wù)內(nèi)容或在原階段基礎(chǔ)上向前向后延伸。

4.各階段服務(wù)內(nèi)容

按照住房全生命周期的階段劃分，住房全生命周期服務(wù)將具體分為住房籌建階段、住房建設(shè)階段、住房使用階段和住房滅失階段，各階段的服務(wù)內(nèi)容將圍繞其具體關(guān)鍵事項(xiàng)展開。

圖1 住房全生命周期四階段涉及的關(guān)鍵事項(xiàng)

（1）住房籌建階段服務(wù)

住房籌建階段服務(wù)指住房實(shí)體產(chǎn)生之前的各項(xiàng)活動(dòng)，以住房需求評(píng)估及規(guī)劃設(shè)計(jì)為起點(diǎn)，工程建設(shè)許可的核發(fā)為終點(diǎn)，具體包括住房所涉及的需求評(píng)估及規(guī)劃、信息化平臺(tái)建設(shè)、住房信息可視化管理、企業(yè)資信管理、企業(yè)招投標(biāo)行為管理、從業(yè)人員資質(zhì)管理、特種作業(yè)及特殊工種人員管理、新材料及新技術(shù)推廣應(yīng)用（規(guī)劃設(shè)計(jì)）、立項(xiàng)用地規(guī)劃許可，以及工程建設(shè)許可等11大服務(wù)內(nèi)容。其中，除住房需求評(píng)估及規(guī)劃、立項(xiàng)用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可外，余下8項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容均貫穿整個(gè)住房全生命周期。其中，新材料及新技術(shù)推廣應(yīng)用同時(shí)存在于住房籌建階段和住房建設(shè)階段。

圖2 住房籌建階段服務(wù)涉及的關(guān)鍵事項(xiàng)

對(duì)于較為復(fù)雜的事項(xiàng)，根據(jù)相關(guān)服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行子項(xiàng)拆分，例如立項(xiàng)用地規(guī)劃許可包含了10項(xiàng)子服務(wù)內(nèi)容，分別為：項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、招拍掛取得建設(shè)用地、項(xiàng)目建設(shè)區(qū)域評(píng)估、項(xiàng)目建議書審批、選址意見書核發(fā)及建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、可行性研究報(bào)告審批、建設(shè)用地規(guī)劃許可證核發(fā)、節(jié)能審查、國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)證劃撥、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查。

（2）住房建設(shè)階段服務(wù)

住房建設(shè)階段服務(wù)指住房實(shí)體產(chǎn)生所涉及的具體工程建設(shè)活動(dòng)，包括施工許可證核發(fā)、施工過程監(jiān)管、住房相關(guān)配套建設(shè)管理、新材料及新技術(shù)推廣運(yùn)用（建筑施工）、白蟻防治（住房建設(shè)）、項(xiàng)目綜合驗(yàn)收、建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案7大服務(wù)內(nèi)容。住房建設(shè)階段服務(wù)以建筑工程施工許可證核發(fā)為起點(diǎn)，建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案為終點(diǎn)。在此階段，存在兩項(xiàng)跨階段的服務(wù)事項(xiàng)，分別為新材料與新技術(shù)推廣應(yīng)用外，以及白蟻防治。

圖3 住房建設(shè)階段服務(wù)涉及的關(guān)鍵事項(xiàng)

住房建設(shè)階段其大部分服務(wù)內(nèi)容是較為復(fù)雜的事項(xiàng)。其中，首個(gè)服務(wù)事項(xiàng)——施工許可階段包含了7項(xiàng)子服務(wù)內(nèi)容，分別為：消防設(shè)計(jì)審查、工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)核發(fā)、雷防護(hù)裝置設(shè)計(jì)審核、施工圖設(shè)計(jì)文件審查、涉及城市綠地、樹木審查、施工招標(biāo)文件澄清或修改備案、建筑工程施工許可證核發(fā)。施工過程監(jiān)管包含了住房建設(shè)階段的建筑工程質(zhì)量管理、施工安全生產(chǎn)管理，以及安全事故調(diào)查3項(xiàng)子服務(wù)內(nèi)容。

除此之外，住房相關(guān)配套建設(shè)管理這一服務(wù)內(nèi)容又包含了住房供排水建設(shè)管理、住房燃?xì)饨ㄔO(shè)管理、建筑物照明管理，以及市政交通園林綠化配套管理等4項(xiàng)子服務(wù)內(nèi)容。項(xiàng)目綜合驗(yàn)收具體包括項(xiàng)目規(guī)劃條件核實(shí)、建設(shè)用地檢查核驗(yàn)、建筑工程消防驗(yàn)收或備案、人防工程竣工驗(yàn)收備案、配套綠化工程竣工核實(shí)驗(yàn)收及園林綠化工程竣工驗(yàn)收備案、建設(shè)工程城建檔案驗(yàn)收等6項(xiàng)子服務(wù)內(nèi)容。

住房建設(shè)階段服務(wù)內(nèi)容的終點(diǎn)——建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案，具體包含了城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施竣工驗(yàn)收備案、燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案、建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案等3項(xiàng)子服務(wù)內(nèi)容。

（3）住房使用階段服務(wù)

住房使用階段服務(wù)指住房實(shí)體產(chǎn)生后，圍繞住房實(shí)體或住房使用者進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)交易、房屋租賃、裝飾裝修、使用維護(hù)維修、物業(yè)管理、公積金使用等事項(xiàng)，以“一證兩書”管理為起點(diǎn)，危房鑒定為終點(diǎn)。具體包含“一證兩書”管理、不動(dòng)產(chǎn)登記、住房交易、房屋租賃、物業(yè)管理、房屋安全管理、住房本體及設(shè)備設(shè)施維護(hù)維修、住房使用階段的白蟻防治工作、住宅室內(nèi)裝飾裝修、既有住宅改造，以及危房鑒定等11大服務(wù)內(nèi)容。其中，白蟻防治為跨階段服務(wù)，同時(shí)存在于住房建設(shè)階段與住房實(shí)用階段。

圖4 住房使用階段服務(wù)涉及的關(guān)鍵事項(xiàng)

（4）住房滅失階段服務(wù)

住房滅失階段服務(wù)指住房實(shí)體受到城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃影響、房屋使用年限到期或經(jīng)鑒定住房將會(huì)危及使用者及第三者的安全，按照有關(guān)規(guī)定將住房實(shí)體執(zhí)行征收拆遷活動(dòng)，以征收拆遷與拆除為起點(diǎn)，住房實(shí)體消失為終點(diǎn)。住房滅失階段服務(wù)具體包含危房拆除重建或改造、國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償。

圖5 住房滅失階段服務(wù)涉及的關(guān)鍵事項(xiàng)

三、湖北省住房全生命周期服務(wù)下一步發(fā)展思考

（1）建立大數(shù)據(jù)平臺(tái)，盡快解決數(shù)據(jù)不互通問題。目前，湖北省在積極探索住房全生命周期服務(wù)同時(shí)可同步完善全省住房大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，通過以住房為單元，構(gòu)建涉及住房規(guī)劃、建設(shè)、銷售、租賃、物業(yè)服務(wù)等綜合性數(shù)字化信息平臺(tái)，持續(xù)推進(jìn)信息化建設(shè)，提升住房建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理數(shù)字化水平。

（2）加強(qiáng)對(duì)住房全生命周期的質(zhì)量管理。質(zhì)量乃房屋生命之根基，建立以質(zhì)量為核心的全生命周期管理，是探索住房體檢和住宅安全動(dòng)態(tài)管理乃至提升居住品質(zhì)不可或缺的重要環(huán)節(jié)。

（3）研究推動(dòng)住房全生命周期服務(wù)信息管理體系構(gòu)建。整合集成全省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行業(yè)信息資源，構(gòu)建“數(shù)字住建”，實(shí)現(xiàn)信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同，通過搭建住房全生命周期管理信息系統(tǒng)，使得新一代信息技術(shù)與住房深度融合，住房行業(yè)基本實(shí)現(xiàn)數(shù)字化，智能化技術(shù)得到廣泛應(yīng)用，住建行業(yè)現(xiàn)代化治理能力進(jìn)一步提升。