趙 斌

內容提要：區(qū)域合作治理機制是深化區(qū)域合作、落實區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段，具有國內外廣泛的理論基礎和實踐經驗。我國區(qū)域重大戰(zhàn)略中的區(qū)域合作治理機制，凝聚了各級政府縱向介入與橫向協(xié)調，政府與社會、市場主體協(xié)同，以及整體推進與示范先行互促之間的合力，具有鮮明的中國特色，但也在合作基礎和組織制度保障、城市主體地位體現、激勵和約束機制、多元治理格局等方面存在突出問題。特定的政治經濟條件和社會歷史背景催生了具有中國特色的區(qū)域合作治理機制，并將隨著經濟社會發(fā)展、制度完善和合作深化而不斷演變，尤其是順應理論和實踐發(fā)展、趨勢演變，以更好解決和突破當前機制面臨的一系列問題和瓶頸。

區(qū)域合作是落實區(qū)域重大戰(zhàn)略的內在要求和推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要手段，而合作治理機制是決定區(qū)域合作成效的關鍵要素之一。國家區(qū)域重大戰(zhàn)略①當前國家區(qū)域重大戰(zhàn)略包括：長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展。中的區(qū)域合作匯聚了從中央到地方、從政府到社會、市場等各層面各領域力量的積極參與和大力支持。抓好合作治理的關鍵主體、聚焦統(tǒng)籌領導和協(xié)調機制、順應區(qū)域治理的發(fā)展趨勢是分析和完善區(qū)域合作治理機制的重點。

本文所探討的區(qū)域合作治理機制，是相關地區(qū)各級政府最主要的、高層次的，具有綜合性和全局性的合作治理機制，是著眼于解決區(qū)域合作重大關鍵問題，把方向、謀大局、定政策、抓落實的統(tǒng)籌領導層面的共治機制。聚焦于合作區(qū)域及重大合作事項由誰治理、怎么治理、治理什么等問題，主要涉及各個層級、各種性質的合作治理主體的組織結構、組織形式及組織關系。局部區(qū)域有代表性的合作治理機制探討，只針對跨省域合作區(qū)，以體現國家重大戰(zhàn)略推進區(qū)域合作的意義。五大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略覆蓋范圍廣、人口經濟占比高，其區(qū)域合作治理機制現狀不僅能夠代表全國的總體情況，而且也能反映我國區(qū)域合作治理機制的最新進展和發(fā)展趨勢。

一、研判區(qū)域合作治理發(fā)展和趨勢的理論基礎

相關理論的梳理，不僅有助于更為客觀、清晰、透徹地認識和評判我國區(qū)域重大戰(zhàn)略中的區(qū)域合作治理機制，而且有助于更具針對性和建設性地分析區(qū)域合作共治機制的特征、模式、問題和對策。

（一）區(qū)域治理理論

區(qū)域治理理論是區(qū)域合作治理領域最重要的理論之一。自20世紀中期形成以來，先后產生了大都市區(qū)政府理論、公共選擇理論、新區(qū)域主義理論三種主要區(qū)域治理理論或流派（朱成燕，2016；曾媛媛等，2013；劉西忠，2014；曹海軍和張毅，2013；馮邦彥和尹來盛，2011a）。與之相對應，形成了集權和單中心的大都市政府模式、多中心的市場競爭模式和網絡化的區(qū)域合作模式三種主要的區(qū)域合作治理模式（朱成燕，2016；洪世鍵和張京祥，2008；馮邦彥和尹來盛，2011b）。一是大都市區(qū)政府理論主張調整行政區(qū)域，組建統(tǒng)一的大都市區(qū)政府。該理論認為地方政府數量眾多、功能重疊、邊界不清等“碎片化”問題是導致大都市區(qū)和城市群區(qū)域分裂和隔離的主要根源。調整行政區(qū)劃、兼并與合并、擴展城市邊界，組建一個統(tǒng)一的大都市區(qū)政府是實現大都市區(qū)治理的理想模式。二是公共選擇理論認為應以多中心的公共管理取代集權的官僚政府組織管理，主張通過多中心架構的民主行政機制和市場機制實現對大都市區(qū)或合作區(qū)的有效治理（臧乃康，2006）。該理論具有鮮明的市場性和競爭性，強調合作區(qū)的治理應利用一系列地方間的協(xié)議、合作與適度競爭，引入平等競爭的新型府際關系，提升區(qū)域治理的內在動力；應將區(qū)域治理的權力重心從單一的大都市區(qū)政府轉移到公民、自由市場和地方政府，標志著區(qū)域合作治理的價值取向從服從權威轉為平等合作。三是新區(qū)域主義理論主張建立多層次、多主體的合作網絡以實現區(qū)域高效協(xié)同治理。該理論認為政治參與者、商業(yè)協(xié)會、企業(yè)和公眾個體都是治理目標的受眾，強調形成廣泛參與的、合作性的、開放性的區(qū)域治理結構，促進市民社會的廣泛參與，創(chuàng)建治理的合法性，提高治理的能力（朱成燕，2016；全永波，2012）。新區(qū)域主義認為區(qū)域治理是多種主體協(xié)商談判的過程，而不是通過科層制或競爭（張緊跟，2010）。

（二）集體行動理論與制度性集體行動理論

區(qū)域合作是各地區(qū)作為特殊的“個體”或“集團”參與的集體行動，將政府視為“理性人”的集體行動理論是區(qū)域合作治理領域的重要理論。制度性集體行動理論則進一步聚焦區(qū)域合作或政府合作行為，以合作收益、合作成本、合作風險等關鍵要素解構區(qū)域合作行為的“黑箱”，是當前較為成熟的區(qū)域治理理論和區(qū)域合作治理的主流分析框架（鎖利銘等，2018）。

集體行動理論以奧爾森《集體行動的邏輯》為主要代表，沿著個人理性→搭便車→集體無理性→集體行動困境的邏輯演繹（沈榮華和何瑞文，2014）。該理論認為在個人謀求自身利益時，理性的社會結果并不會自動出現，個人理性并不必然導致集體理性，而是往往帶來集體無知與集體困境。如何避免搭便車行為，走出集體行動的困境，是集體行動理論研究的核心，也是指導區(qū)域合作治理機制完善的重要參考。相關理論或結論主要有（沈榮華和何瑞文，2014；李煒，1999；馮巨章，2006）：一是小集團組織成本低，便于達成內部一致，往往比大集團更容易實現集體行動。二是實施有選擇性的激勵措施，“賞罰分明”，有助于實現集體行動。三是個體參與者對包括社會地位在內的公眾身份的關注，有助于促成集體行動。四是通過與制度緊密結合的，包括社會規(guī)范、社會信任和社會網絡等在內的社會資本①社會學視閾下的社會資本指的是個體或組織間的信任、共識與互惠關系等（郭漸強和楊露，2019）。的有效運作，可避免搭便車或機會主義行為，實現集體行動。從個體理性走向集體理性，是一個強迫和激勵的過程，也就是制度化的過程。②這也說明了合作治理機制化、制度化對推動區(qū)域合作的重要性。

制度性集體行動理論由美國佛羅里達州立大學Feiock教授等人于2004年提出，是以政府及其部門為主要研究對象，從制度分析研究視角，以解決制度性集體行動困境為主要內容的公共政策和公共治理領域的理論分析框架（鎖利銘等，2018）。該理論認為，地方政府合作行為及合作機制的選擇基于三大關鍵因素：合作收益、交易成本（合作成本）和合作風險，而降低合作成本、提高合作凈收益、規(guī)避合作風險是推動地方政府走向合作的主要動力（Feiock et al.，2009）。根據合作機制的效力是否來源于社會嵌入、合同、法律或政治權力，并按照合作自主性程度由高到低排列，制度集體行動理論提出了嵌入性網絡、約束性契約、委托授權、強制權力四種處理集體行動困境的合作治理機制（如圖1）。

圖1 解決制度性集體行動困境的合作機制

第一，嵌入性網絡機制是指地方政府通過密切的政治、經濟和社會關系網絡以自組織機制等形式達成合作。緊密聯系的網絡關系不僅能減少責任推卸、增強可信承諾、提高區(qū)域社會資本、增強相互信任，還能最大限度地保留地方自治權。第二，約束性契約機制是指地方政府通過簽署具備法律約束力的合作協(xié)議開展合作，組建各種區(qū)域組織，相互間結成伙伴關系，該方式保留了地方政府的自治性并提供了一個較為正式的解決外部性問題的機制。第三，委托授權機制是指在授權模式下，將原來涉及不同地理區(qū)域的跨界問題集中在一個具有特定功能的地區(qū)內，以此組織地方政府開展合作，實現功能性管制、協(xié)調參與主體間的利益關系、促進資源共享。其方式主要包括兩種：更高層級的政府通過委托權力機構并提供資金等要素支持；通過成立具有單一功能或多元功能的特別區(qū)，并組建專門的管理機構。第四，集權管理/強制權力機制指的是通過上級政府的介入將分權化的地方政府進行集權化整合，創(chuàng)建新的政府單元或者對下級政府直接進行權力合并，即更高級別政府通過改變空間或功能邊界來解決地方單元的“碎化”和外部性問題。這種方式產生的成本較高，不僅可能會遭到地方政府的抵制，還可能會降低地方政府根據轄區(qū)居民偏好靈活供給公共產品的能力。

不同合作機制具有不同的合作成本和合作風險。一般來說，當自治程度較高，合作范圍較小時，交易成本低；當自治程度較低，合作范圍較大時，交易成本高；高成本的合作機制有助于應對和規(guī)避合作風險。

二、區(qū)域重大戰(zhàn)略中區(qū)域合作治理機制發(fā)展現狀及問題

（一）區(qū)域重大戰(zhàn)略中區(qū)域合作治理機制發(fā)展現狀

五大國家區(qū)域重大戰(zhàn)略中的區(qū)域合作及其治理，凝聚了中央和省、市等各級地方政府縱向介入與橫向協(xié)調，政府與社會、市場主體協(xié)同，以及整體推進與示范先行互促之間的合力。

1.長三角一體化發(fā)展

全域層面。國家層面主要是推動長三角一體化發(fā)展領導小組。省級層面主要是三級運作機制，即三省一市主要領導座談會作為決策層，長三角區(qū)域合作與發(fā)展聯席會議①常務副?。ㄊ校╅L參加。作為協(xié)調層，長三角區(qū)域合作辦公室、長三角區(qū)域合作與發(fā)展聯席會議辦公室、重點合作專題組作為執(zhí)行層。其中，長三角區(qū)域合作辦公室實現了三級運作和合署辦公的有機對接和實體化、專職化運行。城市層面主要是在各城市輪值召開的由市長或分管市長參加的長三角城市經濟協(xié)調會。

長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)。采用“理事會+執(zhí)委會+發(fā)展公司”三層次架構的合作治理機制。蘇浙滬聯合成立一體化發(fā)展示范區(qū)理事會，作為重要事項的決策平臺，兩省一市常務副?。ㄊ校╅L輪值擔任理事長。理事會下設立實體化組織——一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)行委員會，作為開發(fā)建設管理機構，設生態(tài)和規(guī)劃建設組、營商和產業(yè)發(fā)展組、公共和社會發(fā)展組、政策法規(guī)組、綜合協(xié)調組等5個工作小組。兩省一市共同遴選具有豐富開發(fā)經驗的市場化主體，共同出資成立一體化發(fā)展示范區(qū)發(fā)展公司，受一體化示范區(qū)執(zhí)行委員會委托，負責基礎性開發(fā)、重大設施建設和功能塑造等。

2.粵港澳大灣區(qū)建設

全域層面。國家層面主要是粵港澳大灣區(qū)建設領導小組。另外，國家發(fā)改委和粵港澳政府四方每年定期舉辦磋商會議，協(xié)調解決大灣區(qū)發(fā)展中的重大問題和合作事項。省級層面主要是泛珠三角區(qū)域（“9+2”）合作行政首長聯席會議、粵港合作聯席會議、粵澳合作聯席會議等。城市層面暫無覆蓋全域的綜合性合作治理機制。

深圳前海深港現代服務業(yè)合作區(qū)。一是實施法定機構管理機制，設立可實行企業(yè)化管理但不以營利為目的法定機構——深圳前海深港現代服務業(yè)合作區(qū)管理局，負責人由深圳市政府任命。二是建立中央層面的部際聯席會議制度——深圳前海深港現代服務業(yè)合作區(qū)建設部際聯席會議制度以及之后的促進廣東前海南沙橫琴建設部際聯席會議制度。三是成立前海深港聯合工作組，下設金融政策、法治環(huán)境、專業(yè)服務暨CEPA先行先試、投資推廣、規(guī)劃建設5個專責小組。另外，深港合作會議對深化合作也發(fā)揮了重要作用。四是設立咨詢委員會作為高層決策咨詢、參謀機構，委員會由內地及香港知名專家學者和業(yè)界人士組成。五是合作區(qū)管理局依法設立企業(yè)負責合作區(qū)開發(fā)建設運營，依法享受資產收益等出資人權利。

3.京津冀協(xié)同發(fā)展

國家層面主要包括：京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組；國家組織成立的京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會，掛靠中國工程院，分為規(guī)劃和交通小組、能源環(huán)境小組、首都功能定位與適當疏解小組和產業(yè)小組四個小組；國家相關部委按照專業(yè)領域牽頭聯合三省市成立的若干個專項領導小組。省級層面主要是三級會商制度，即京津冀三省市常務副?。ㄊ校╅L定期會晤、京津冀政協(xié)主席聯席會議、京津冀協(xié)同辦主任聯席會議、各部門常態(tài)化會商。城市層面暫無覆蓋全域的綜合性合作治理機制。

4.長江經濟帶發(fā)展

國家層面主要是推動長江經濟帶發(fā)展領導小組。另外，《長江保護法》規(guī)定，國家層面將建立長江流域協(xié)調機制，并設立咨詢委員會，統(tǒng)一指導、統(tǒng)籌協(xié)調長江保護和綠色發(fā)展等工作。省級層面暫無包含全域的合作治理機制，而是分上中下游地區(qū)的省際協(xié)商機制，其中長江上游地區(qū)省際協(xié)商合作聯席會根據會議需要邀請中下游地區(qū)相關省市有關負責人參加。城市層面目前主要有長江沿岸中心城市經濟協(xié)調會，其覆蓋沿岸27個主要城市，上海、重慶、武漢、南京、合肥5市擔任協(xié)調會常設主席方，市長聯席會議是協(xié)調會最高組織和活動形式，每兩年輪流在常設主席方城市召開，共同研究流域經濟合作的重大課題。

5.黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展

國家層面主要是推動黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展領導小組。此外，水利部黃河水利委員會和推進黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展工作領導小組也發(fā)揮著重要的統(tǒng)籌協(xié)調和實施保障作用。省級層面目前主要有黃河經濟協(xié)作區(qū)省區(qū)負責人聯席會議，每年由各?。▍^(qū)）輪流組織舉辦，2020年升級為黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展協(xié)作區(qū)聯席會議，各方參會人員也由之前的各?。▍^(qū)）相關部門負責人升級為各?。▍^(qū)）相關負責同志。城市層面暫無覆蓋全域的綜合性合作治理機制，不過，山東省正牽頭建立黃河流域區(qū)域性中心城市發(fā)展聯盟，黃河流域省會（首府）城市法治協(xié)作聯席會議是其中的重要成果。

（二）區(qū)域重大戰(zhàn)略中區(qū)域合作治理機制存在的主要問題

合作基礎和組織制度保障不牢、城市主體地位體現不足、激勵和約束機制不暢、多元治理格局不全是當前區(qū)域重大戰(zhàn)略中合作共治機制存在的主要問題。

第一，區(qū)域合作治理機制整體上仍較為松散和隨意，大多缺乏有效的合作網絡支撐和有約束力的組織制度保障，難以突破行政分割壁壘。一是共治機制往往較為松散，多屬臨時性安排，缺乏契約約束和實體化、組織化、制度化保障，隨意性較大。例如，容易受地方主政官員意志支配，聯席會議召開時間、方式、頻率等不穩(wěn)定，且易流于“喝喝茶、開開會、念念稿”等形式主義，難以突破地方“本位主義”而實現深度對接。二是由于社會和市場力量參與不足、信息反饋機制不暢等原因，共治機制的合作基礎不牢，部分由外力強行推動的區(qū)域合作治理的基礎更為薄弱。三是多層級合作治理機制拉長了決策、協(xié)調、執(zhí)行和反饋的傳導鏈條，且信息傳導多是單向，可能會弱化各級政府打破行政分割壁壘的凝聚力。

第二，城市全覆蓋的協(xié)商共治機制建設滯后，作為合作主要單元的城市的主體地位未能得到有效體現，制約了合作利益訴求的表達、協(xié)商和合作收益最大公約數的實現。城市是我國區(qū)域治理和合作的重要基本單元，在地方考核評估、公共服務供給、財政收支等重大事項中擁有較高的獨立自主權，是公共選擇理論所倡導的多中心區(qū)域治理模式的主角。城市群也是各區(qū)域重大戰(zhàn)略中的關鍵形態(tài)，能否滿足城市的利益訴求直接決定了區(qū)域合作治理機制的成效。因此，發(fā)揮好城市主體作用并處理好城市之間的關系是完善區(qū)域合作治理機制的重要手段。由前面梳理可知，除了合作相對成熟的長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略，其他區(qū)域重大戰(zhàn)略暫無覆蓋全域城市的綜合性合作治理機制①當然，這些地區(qū)城市之間建立了不同層次、不同專項領域的合作治理機制，如粵港澳大灣區(qū)城市民政部門聯席會議，但與長三角城市經濟協(xié)調會相比，作用和影響較小、層次較低。，或由于制度差異、地位不對等（如粵港澳大灣區(qū)、京津冀協(xié)同發(fā)展）或由于涉及范圍太大、全域合作推進較晚等，城市之間缺乏溝通利益訴求、尋求收益共贏的平臺支撐。

第三，利益分配及其爭端解決機制對區(qū)域合作治理的支撐明顯不足，導致合作長期面臨參與方合作動力弱、不會“唱紅臉”，以及“搭便車”“鞭打快?！薄傲愫筒┺摹钡葐栴}困擾。利益分配及其爭端解決機制，一方面因協(xié)調處理合作主體之間的關系而部分屬于合作治理機制范疇，另一方面因涵蓋區(qū)域合作的方方面面而更具系統(tǒng)性，是合作治理機制的保障。對于我國區(qū)域重大戰(zhàn)略中的區(qū)域合作來說，一些合作區(qū)域產業(yè)轉移的稅收分享機制長期停留在文件層面，借合作名義爭搶產業(yè)要素和重大項目布局而演化為惡性競爭現象屢見不鮮，利益沖突長期無法解決而合作受阻等，是我國區(qū)域合作中利益分配、補償、協(xié)調和爭端解決機制遲遲未能取得實質性突破的重要表現，已成為制約區(qū)域合作治理效能發(fā)揮的短板。

第四，囿于以行政力量占絕對主導的合作治理格局長期未能突破，多元治理主體缺位明顯且深度融合不足，合作治理效能不高。新區(qū)域主義理論所倡導的多層次、多主體的區(qū)域合作治理網絡遠未形成。區(qū)域合作治理仍以行政力量“單兵突進”為主，具有破除地區(qū)、部門等利益分割壁壘優(yōu)勢和效率優(yōu)勢的社會及市場力量作用發(fā)揮不足。屬地管理背景下，區(qū)域合作治理難以突破“本位主義”“地方保護主義”“行政區(qū)經濟”等制約，合作治理容易陷入集體行動困境之中。社會和市場力量作為主體參與合作區(qū)治理仍十分滯后，所發(fā)揮的大多也僅是輔助性的決策咨詢和參謀作用，難以向實際決策權和利益分配權邁進。政府、社會和市場相互之間缺位、錯位、越位問題較為突出，深度融合不足，多元治理格局構建任重道遠。

三、共同經驗做法、典型特征及表現形式

五大國家區(qū)域重大戰(zhàn)略在一般性區(qū)域合作治理機制實踐、多層次共治體系構建、先行區(qū)共治機制探索、治理主體和決策體系多元化、實體化管理組織機構建設等方面積累了許多經驗，發(fā)揮了重要的引領和示范作用。

（一）領導小組、聯席會議、座談會、協(xié)調會議等嵌入式網絡機制和約束性契約機制是我國區(qū)域重大戰(zhàn)略中應用最為廣泛的區(qū)域合作治理機制。這類合作治理機制具有相對易于構建、便于組織實施和交易成本低等特點，合作各方保留了較高的自主權，且通過簽訂合作契約、寫入相關規(guī)劃文件等方式保障其合法性、有效性、權威性和常態(tài)化運作。一般分為領導決策層面和具體執(zhí)行層面，并設置了相配套的辦公室等組織形式負責組織協(xié)調和實施保障工作。這種合作治理機制既是解決跨區(qū)域問題、推動區(qū)域合作的重要力量，又是合作各方溝通交流、建立合作網絡的重要方式。

（二）建立覆蓋從中央到地方的多層級且層層相扣、立體化的合作治理體系以推動區(qū)域合作是我國區(qū)域重大戰(zhàn)略實施的重要共識或經驗。五大區(qū)域重大戰(zhàn)略均在國家層面設立了高規(guī)格的發(fā)展或建設領導小組。涉及的各省域層面、城市層面則成立了相應的合作治理機制，且各相關省份一般是國家層面合作治理機制的組成成員，各相關城市又是省域層面合作治理機制的構成單元。長三角一體化合作治理機制在這方面最為典型。這是一種源于自下而上逐步深化的合作，經歷30余年的發(fā)展已形成從中央到地方各方力量相互交織、協(xié)同推進的合作治理體系。這種層層相扣、環(huán)環(huán)相嵌的立體化合作治理體系有助于體現我國區(qū)域重大戰(zhàn)略的全局高度和國家發(fā)展戰(zhàn)略意圖，保障重大事項的有效推進、監(jiān)督和落實，降低區(qū)域合作中的交易成本（尤其是信息成本）和合作風險（尤其是背叛合作風險），規(guī)避集體行動中的部分“搭便車”行為，突破集體行動困境的制約。

（三）由決策層、協(xié)調層、執(zhí)行層構成的三層共治機制已成為我國區(qū)域重大戰(zhàn)略中區(qū)域合作治理機制的典型特征。從中央到地方縱向政府之間所形成的就是一種由決策到協(xié)調、執(zhí)行的多層級治理機制。同一層級政府之間大多也構建了這種三層共治機制。一般是地方主要領導所參加的領導小組或定期會議作為決策層，地方分管領導主導協(xié)調層，發(fā)揮著承上啟下的重要作用，地方發(fā)展改革部門以及為推進區(qū)域重大戰(zhàn)略所成立的辦公室等機構牽頭，各相關部門、各專項工作小組作為執(zhí)行層落實決策層和協(xié)調層的決策部署，推進開展具體工作。這體現了政府各層級、各部門之間的分工合作，理順了由決策到實施落地的行政傳導鏈條，有利于凝聚發(fā)展合力。

（四）充分發(fā)揮地方主觀能動性，鼓勵各類合作先行區(qū)或合作平臺先行先試，探索建立各種靈活多樣的治理機制是我國區(qū)域重大戰(zhàn)略中區(qū)域合作治理機制不可或缺的重要內容。（制度性）集體行動理論認為，小集團往往更容易實現集體行動，合作成本相對也更低，區(qū)域合作內生動力源于一定合作風險下的合作凈收益。各區(qū)域重大戰(zhàn)略涉及的地區(qū)范圍較大、主體較多，而其內部部分區(qū)域和主體探索建立合作區(qū)及治理機制，合作主體之間的溝通協(xié)商更加充分，能更好體現各方真實利益訴求，合作治理機制可能更為有效。這是各地探索靈活多樣的合作治理機制并建立符合本地區(qū)發(fā)展實際的合作區(qū)的重要途徑，也能為全域性的合作治理機制的建立和完善提供經驗和借鑒。長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建立理事會決策機制和執(zhí)委會實體組織、深圳前海深港現代服務業(yè)合作區(qū)實施法定機構管理機制、深汕特別合作區(qū)先行“飛地”合作模式就是其中的典型。

四、具有中國特色的區(qū)域合作治理機制模式總結或趨勢判斷

上述一系列特征乃至問題，是區(qū)域重大戰(zhàn)略中具有中國特色的區(qū)域合作治理機制的重要表征，其模式、類型以及發(fā)展趨勢，深植于我國宏微觀環(huán)境之中并深受其影響。特定的政治經濟條件和社會歷史背景催生了具有中國特色的區(qū)域合作治理機制，并將隨著經濟社會發(fā)展、制度完善和合作深化而不斷演變，尤其是更好解決和突破當前機制面臨的一系列問題和瓶頸。

（一）縱向力量介入和橫向自我治理及其相互關系是區(qū)域合作治理機制的決定性因素之一。單一制政治體制、政府強大的資源掌控能力、“行政區(qū)經濟”下的區(qū)域分割壁壘、市場力量和社會組織發(fā)展相對滯后、區(qū)域合作的初級階段及合作的效益不斷釋放等共同催生了我國以行政力量占主導、自上而下推動的科層制治理模式為主的區(qū)域共治機制，并將長期占據主導地位。

（二）區(qū)域合作治理中合作地區(qū)之間的橫向政府間關系本質上取決于其實力和地位的對比，據此我國區(qū)域重大戰(zhàn)略中的區(qū)域合作治理機制可劃分為單中心化的中心獨立模式、中心主導模式，以及多極化的多極共治模式和互動對接模式。其中，中心獨立和多極共治模式更為普遍，但中心主導和互動對接模式更為有效。相比于縱向政府間關系，新區(qū)域主義理論和公共選擇理論更加重視橫向政府間關系，其合作與競爭關系及其程度是區(qū)域共治機制模式劃分的重要依據。單中心化的模式適用于合作區(qū)域中某一地區(qū)具有多方面的絕對優(yōu)勢的情形。中心獨立模式屬于較為松散的合作治理模式，由于意愿不強、能力不足等原因，中心地區(qū)未能在區(qū)域治理中發(fā)揮凝聚合力、有效推動合作的作用，京津冀地區(qū)合作治理接近此類模式。中心主導模式意味著中心地區(qū)有與其他有合作需求的地區(qū)開展合作并主導合作治理的意愿和能力，在區(qū)域合作治理機制中發(fā)揮了關鍵性作用并推動合作取得實質性進展。受制于區(qū)域壁壘，該模式在各大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中仍較少。例如，深圳、上海等中心城市與周邊地區(qū)基于產業(yè)合作所建立的合作區(qū)（如“飛地”）的治理接近此類模式。多極化的模式適用于合作各方發(fā)展水平、地位等異質性程度相對較低或多極化明顯的情形。多極共治模式是我國較為常見的區(qū)域合作治理模式，大多也較為松散?；訉幽Ｊ綄儆谳^為有效的多中心模式，不同于多極共治模式，其合作治理關系較為緊湊，合作各方的積極性和主動性較高，在共治機制中均有效發(fā)揮了作用，長三角地區(qū)城市之間的合作相對最接近該種模式。

（三）“理性人”假設和分權視角下，屬地化的管理、相互競爭的考核形成了區(qū)域合作治理以轄區(qū)經濟發(fā)展為主的目標機制和外源性動力機制。新發(fā)展格局構建中，隨著產業(yè)分工的深化和區(qū)域發(fā)展互補性的增強，注重區(qū)域統(tǒng)一大市場和公共服務建設主動對接的內源式區(qū)域合作治理機制將更加重要。構建新發(fā)展格局對暢通國內大市場提出了新的更高要求，而且隨著國內市場的重要性不斷提升，合作方主動對接共同做大區(qū)域統(tǒng)一市場的動機日益強烈，而建立健全溝通協(xié)調、組織管理等區(qū)域共治機制是前提、基礎和保障。

（四）以非正式組織、行政協(xié)議為主要手段的治理模式貫穿從決策、協(xié)調到執(zhí)行的合作全過程，未來將逐步走向區(qū)域治理組織實體化、正式化、權威化和治理依據法治化。非常設性組織機構、“契約行政”是我國區(qū)域合作治理機制的顯著特點。但隨著區(qū)域合作的不斷推進，尤其是各方更加重視實質性合作、釋放合作的經濟社會效應，紛紛“向合作要發(fā)展”，并希望良好的合作經驗和做法能穩(wěn)定下來且制度化，服務于區(qū)域合作的共治機制也需適應和滿足這種轉變和要求。治理組織實體化、正式化、權威化和治理依據法治化正是應此而發(fā)展，且具有國內外良好的實踐基礎和理論依據。

（五）不同地區(qū)正逐步探索和實踐與我國發(fā)展階段和發(fā)展實際相適應的區(qū)域合作治理機制與模式。例如，在合作發(fā)展較為領先的長三角地區(qū)，城市作為關鍵的治理主體，為推動和落實合作發(fā)揮了重要的作用。長三角區(qū)域合作辦公室、長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)行委員會體現了合作治理組織管理機制的實體化專職化運行趨勢①另外，川渝兩地省級部門分別成立的推動成渝地區(qū)雙城經濟圈建設聯合辦公室已互相派駐工作人員，根據長三角區(qū)域合作辦公室的發(fā)展歷程，川渝兩地有望共同成立聯合辦公室。，邀請知名企業(yè)家和智庫代表的理事會決策機制體現了決策體系的包容性和多元化趨勢。深圳前海深港現代服務業(yè)合作區(qū)體現了吸收國際經驗破除行政分割、建設有中國特色的區(qū)域合作治理機制的重要方向。具體表現為吸收境內外優(yōu)秀人才且企業(yè)化管理的法定機構——合作管理局，匯聚境內外知名學者和業(yè)界人士且作為高層決策咨詢和參謀的咨詢委員會，還有正在探索的引入社會和市場力量參與的理事會決策機制、獨立自主的薪酬委員會等。隨著《長江保護法》的出臺，上中下游地區(qū)分別成立的省際協(xié)商合作機制將被打通，圍繞利益協(xié)調和分配的區(qū)域合作治理法治化、組織化、社會化以及流域全覆蓋，將成為我國跨流域區(qū)域合作的重要發(fā)展方向。

如圖2所示，當前科層制下從中央到地方自上而下的強管理關系特征明顯，但同級政府之間對合作治理機制的共同管理、不同層級共治機制之間的銜接相對較弱。對此，組織實體化、主體多元化、依據法治化和治理雙向化是區(qū)域重大戰(zhàn)略中區(qū)域合作治理機制的四大發(fā)展趨勢。

圖2 我國多層級區(qū)域合作治理機制現狀及發(fā)展趨勢研判或建議

五、順應理論、實踐要求和區(qū)域合作發(fā)展規(guī)律完善合作治理機制

區(qū)域重大戰(zhàn)略的跨區(qū)域性決定了區(qū)域合作的必要性。同時，隨著生產要素跨區(qū)域流動的日益頻繁，發(fā)達地區(qū)謀求擴大經濟腹地和要素支撐、欠發(fā)達地區(qū)尋求發(fā)達地區(qū)產業(yè)要素轉移和外溢的需求日益強烈，以及生態(tài)環(huán)境聯防聯治共建共保的需要不斷提升，區(qū)域合作的動力會進一步增強。而順應理論和實踐發(fā)展、趨勢演變的區(qū)域合作治理機制的探索和完善就成為推動和落實區(qū)域重大戰(zhàn)略的關鍵舉措之一。

（一）積極引導或組織開展形式多樣的官方與非官方交流活動，加強加密合作方之間的政治、經濟、社會等關系網絡。制度性集體行動理論劃分的四種合作機制中，嵌入式網絡機制交易成本最低，在現有區(qū)域合作中應用廣泛，有效前提下是優(yōu)先選擇，深入實施和完善的意義重大。而合作各方緊密聯系的網絡關系是嵌入性網絡機制規(guī)避合作風險、促進合作、凝聚發(fā)展合力的最大基礎和保障，同時也是構建新區(qū)域主義理論所主張的治理網絡的重要基礎。因此，通過推動合作方之間各種官方和民間的交流合作，厚植嵌入式網絡機制的合作關系網絡基礎并順應地方合作需求，在當前完善區(qū)域合作治理機制、構建合作治理網絡的有效舉措中實施性價比最高。這包括互相派駐行政管理等方面工作人員、加強發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略對接、強化跨部門跨層級府際交流協(xié)作、建立常態(tài)化信息共享機制、破除阻礙要素合理流動的區(qū)域性壁壘、增強彼此之間信任、共同培育跨區(qū)域社會和市場組織等。

（二）繼續(xù)大力支持和鼓勵各地在區(qū)域重大戰(zhàn)略背景下，以局部區(qū)域為載體，積極開展區(qū)域合作治理機制的探索和實踐，構建更多的合作平臺和有效的共治模式。區(qū)域重大戰(zhàn)略所涉及區(qū)域是國家大力支持和要素加速集聚的重點地區(qū)，政策落地和要素集聚又會以其中部分區(qū)域為核心，這些承載地的跨區(qū)域性是體現其區(qū)域重大戰(zhàn)略意義和全局意義的重要特征。因此，以更易于實現有效合作的小范圍區(qū)域為載體，積極探索和實踐區(qū)域合作模式和治理機制（趙崢和李粉，2020），既能承接區(qū)域重大戰(zhàn)略積極的輻射帶動作用，又能以體現國家發(fā)展大局意識的合作區(qū)為抓手，深入推進區(qū)域重大戰(zhàn)略走深走實。對此，首先，應明確將以合作治理機制為抓手構建區(qū)域性合作平臺作為落實區(qū)域重大戰(zhàn)略的核心任務之一。其次，合作各方應讓渡部分行政管轄權（魏向前，2016），賦予合作區(qū)較大的自由發(fā)展權和較高的管理決策權。第三，注重合作區(qū)共治模式的因時因地制宜和動態(tài)調整，如考慮合作區(qū)所承擔的功能和地位、合作方發(fā)展實力對比情況、經濟發(fā)展水平、市場化程度等，切忌“一刀切”。第四，注重合作治理機制的宣傳、推廣和應用。

（三）強化契約約束，積極推進區(qū)域協(xié)同立法，因地制宜探索和實踐委托授權機制或強制權力機制，打破行政分割壁壘，構建和諧、務實、高效的區(qū)域合作治理機制，更好應對合作風險和日益紛繁的合作事務。基于（制度性）集體行動理論，處理好協(xié)調不足、背叛合作等風險，妥善處置紛繁復雜的合作事務是區(qū)域合作治理機制所要解決的核心問題，因地制宜實施各類共治機制勢在必行。新區(qū)域主義理論實踐中重視加強與現有政府機構權力的互補與協(xié)調，建立區(qū)域協(xié)調的政治實體。從中央到地方各級政府的高度重視和積極介入、部分地區(qū)先行先試，為在區(qū)域重大戰(zhàn)略中探索和實踐約束力更強、合作成本更高但抵御合作風險和處理合作事務能力更強、組織形式更為正式的區(qū)域合作治理機制提供了條件和空間。對此，一是要積極探索實踐區(qū)域協(xié)同立法，確保合作治理機制各要素以法律法規(guī)或規(guī)章制度等形式確定下來，降低背叛合作風險。二是善于引入和利用中央或上級政府發(fā)揮背書合作、組建高層次協(xié)調組織甚至是管理機構、調動資源、高位協(xié)調利益關系等作用，由外向內打破行政分割壁壘。三是在上級政府的委托授權下共同建立實體化、專職化的合作治理機構，構建集中高效的溝通協(xié)商決策機制。四是在充分研究論證基礎上根據地方發(fā)展實際，適度考慮調整行政區(qū)劃，或直接調整，或采取“飛地”托管、成立上一級政府直管區(qū)等方式間接調整。

（四）依托城市群、專項領域合作等已有合作機制，積極構建以全域城市為主體單元的合作治理機制，完善區(qū)域合作治理體系。首先，可在城市群已有共治機制基礎上構建覆蓋全域城市的綜合性合作共治機制。其次，對于區(qū)域內行政級別不對等的城市之間如何構建綜合性合作治理機制，一是可依托省級層面共治機制或由所在省級政府領銜，二是將環(huán)境保護、公共服務等專項領域合作治理機制拓展升級，三是從直轄市區(qū)縣與地級市之間切入。第三，依托長江流域、黃河流域各城市之間在生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)補償、航運等方面獨特的合作機制構建綜合性合作共治機制。第四，區(qū)域核心城市之間合作治理機制、專項領域或部門之間協(xié)商共治機制、對口幫扶機制等均是構建覆蓋全域城市的合作治理機制的重要依托。第五，由于涉及城市及合作事務較多，宜采用約束性契約機制或委托授權機制。

（五）以合作收益為核心構建激勵和約束機制，突破行政分割壁壘，打造利益共同體，實現激勵相容、約束共存、合作共治。（制度性）集體行動理論認為，賞罰分明的選擇性收益是走出集體行動困境的重要手段；合作凈收益是區(qū)域合作的關鍵，不僅取決于集體性收益和合作成本，還與個體層面的選擇性收益密切相關，包括地方政府及合作參與人的聲譽、信任、地位、社會資本等；利益分配不公是三大合作風險之一。而以利益配置為主的激勵和約束機制始終是完善區(qū)域合作治理機制的“牛鼻子”。

首先，激勵約束機制的核心在于人，尤其是作為區(qū)域合作治理主要參與者的地方官員，對其考核評估應適度突破行政區(qū)界限，增加區(qū)域總體發(fā)展水平（特別是相對落后地區(qū)）、合作收益等跨區(qū)域因素和指標的權重（魏向前，2016；臧乃康，2010；羅若愚和鄒玲，2012）。并以國家戰(zhàn)略所應具有的全域“一盤棋”視野，積極推進交叉任職，打通跨區(qū)域任職升遷通道，切實發(fā)揮好合作治理機制中人的主觀能動性。其次，構建區(qū)域利益共同體，以成本共擔、收益共享推進合作共治。弱化合作區(qū)內重大基礎設施和產業(yè)布局的位置屬性、強化共用屬性及衍生利益配置，更好發(fā)揮區(qū)域重大戰(zhàn)略的輻射帶動效應，并就地區(qū)生產總值、財稅等核心指標建立科學合理的分配和共享機制。積極推進生產要素流動和環(huán)境保護等帶來的外部性問題內部化、區(qū)域開發(fā)建設成本-收益共同核算和集體決策，形成集體性收益、個體選擇性收益與合作區(qū)域發(fā)展相互促進的格局。第三，完善信息雙向傳導反饋機制，推動自上而下縱向政府介入力量與自下而上的合作自發(fā)性在激勵和約束合作行為中協(xié)同發(fā)力。第四，注重社會化市場化機制引入和組織制度建設，形成區(qū)域合作治理機制中激勵和約束的合理預期和保障。

（六）推動區(qū)域合作治理主體和決策體系多元化，打造政府、社會和市場力量協(xié)同共治格局。破解集體行動困境或區(qū)域合作治理難題的核心在于統(tǒng)籌協(xié)調各主體之間關系基礎上處理合作事務。隨著區(qū)域合作所面臨的事務不斷增加，許多合作治理問題是政府難以單獨應對和解決的?？紤]到社會和市場力量具有較強的靈活性、較好的專業(yè)性和信息優(yōu)勢、較高的資源配置效率、較弱的區(qū)域和部門利益屬性等特點，將其引入合作治理機制十分必要。這是形成新區(qū)域主義理論中網絡式區(qū)域治理結構，以及體現公共選擇理論所強調的市場性和競爭性的關鍵。政府、社會和市場力量協(xié)同共治格局，有利于合作各方構建密切的政治、經濟和社會關系網絡，踐行市場經濟契約精神，推動合作收益和成本的顯性化、區(qū)域和部門利益的淡化；為集體和個人積累社會聲譽、信任、影響力或地位等社會資本；便于授權共建協(xié)同高效的委托治理機構，甚至是為上級政府的強制介入提供政治、經濟和社會等多方面更為靈活和便利的渠道，以降低合作成本。對此，首先，通過優(yōu)化座談會、咨詢會等傳統(tǒng)方式，或借鑒推廣理事會決策機制、法定機構管理機制等創(chuàng)新性途徑，賦予社會和市場力量參與區(qū)域合作治理的決策權。其次，積極培育協(xié)會、聯盟、團體等社會和市場組織，尤其是跨區(qū)域組織，為治理和決策體系多元化奠定基礎。第三，建立健全合作治理組織或機構對社會和市場信息、問題、訴求的接收和正負反饋機制，促進政府、社會和市場各方對于區(qū)域合作治理事務的深度對接。

（七）建立健全戰(zhàn)略規(guī)劃對接和協(xié)調機制、爭端交流和解決機制，更好發(fā)揮共治機制在保障合作各方把握正確合作方向、提升合作效率，推動合作務實深化等方面的積極作用。區(qū)域合作是否成功取決于能否在正確的合作方向上堅持做正確的事。而區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃對接和協(xié)調機制有利于合作主體找準合作發(fā)展方向，共同為深化合作謀劃布局。有效的區(qū)域合作治理機制是代表各方利益的合作主體表達利益訴求、協(xié)調利益沖突、尋求利益最大公約數的平臺。從這個角度理解，爭端交流和解決機制是區(qū)域合作治理機制的重要支撐。對此，首先，應建立常態(tài)化的各層面各領域的規(guī)劃和項目對接機制，互相參與規(guī)劃及項目編制、實施、調整和評估工作，并就彼此共同涉及和關心的問題深度交流協(xié)商，共同編制重要合作領域的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃及實施方案。其次，由縱向行政力量介入，建立實體化的戰(zhàn)略規(guī)劃部門并獲得相關方的權利讓渡，在國土空間、基礎設施和公共服務等方面主導合作區(qū)規(guī)劃編制和實施、重大項目審批和評估等。第三，建立政府、市場力量、社會組織等覆蓋各類主體的訴求和爭端表達、協(xié)商、仲裁機制。尤其是可參考德國柏林—勃蘭登堡地區(qū)的“分歧臺階”制度，建立自下而上逐級協(xié)調，直至問題解決的爭端處理機制，更好發(fā)揮基層政府在處理區(qū)域合作治理問題的信息優(yōu)勢。