王志剛 李承怡

內(nèi)容提要：數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟時代的核心生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)要素市場化不僅能夠充分釋放數(shù)據(jù)要素價值，促進數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展，還可以加快其他商品和要素的市場化進程。在數(shù)據(jù)要素市場化的實踐過程中，存在數(shù)據(jù)難以確權(quán)、數(shù)據(jù)價值評估體系缺失、數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象以及監(jiān)管手段滯后等諸多挑戰(zhàn)。未來應(yīng)強化數(shù)據(jù)要素市場化相關(guān)機制建設(shè)，激發(fā)數(shù)據(jù)要素市場活力，為中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展持續(xù)注入數(shù)字化紅利。

中國龐大的市場規(guī)模和蓬勃興起的數(shù)字經(jīng)濟，是支撐未來中國經(jīng)濟增長的主要動力。數(shù)字經(jīng)濟是一種創(chuàng)新特征顯著的新經(jīng)濟形態(tài)，數(shù)字化技術(shù)進步催生各類新業(yè)態(tài)和應(yīng)用場景。由于種種原因，中國數(shù)據(jù)要素市場化程度不高，制約了中國數(shù)字經(jīng)濟活力釋放。培育數(shù)據(jù)要素市場很難一蹴而就，需要建立一套與數(shù)字化發(fā)展相匹配的經(jīng)濟社會規(guī)則體系，如果沒有相對完善的規(guī)則體系，是無法實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展的。

為了更好地促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，近年來政府部門加快了制度建設(shè)進程。2020年4月10日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，將數(shù)據(jù)與土地、勞動力、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素并列在一起，推進數(shù)據(jù)要素市場化被提上議程。2022年3月25日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，其中關(guān)于數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)提出了如下明確要求：“加快培育數(shù)據(jù)要素市場，建立健全數(shù)據(jù)安全、權(quán)利保護、跨境傳輸管理、交易流通、開放共享、安全認證等基礎(chǔ)制度和標準規(guī)范，深入開展數(shù)據(jù)資源調(diào)查，推動數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用?！边@些內(nèi)容涉及眾多領(lǐng)域，為今后的數(shù)據(jù)要素市場化改革指明了方向。預(yù)計隨著數(shù)據(jù)要素市場化進程加速，中國經(jīng)濟的活力與競爭力會進一步提升，數(shù)字化紅利會不斷地集聚和釋放，中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展有了更加堅實的數(shù)字化底座。

一、數(shù)據(jù)要素市場化的內(nèi)涵

（一）數(shù)據(jù)要素的概念及其屬性

在最新版的《牛津英語詞典》中，數(shù)據(jù)被定為：“被用于形成決策或者發(fā)現(xiàn)新知的事實或信息”。國際標準化組織（ISO）將數(shù)據(jù)定義為，對事實、概念或指令的一種特殊表達方式，用數(shù)據(jù)形式表現(xiàn)的信息能夠更好地被用于交流、解釋或處理。歐盟2018年頒布的《通用數(shù)據(jù)保護條例（GDPR）》將個人數(shù)據(jù)定義為能夠直接或間接識別自然人的任何信息。2021年我國頒布的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》（以下簡稱《數(shù)據(jù)安全法》中，將數(shù)據(jù)定義為：“任何以電子或者其他方式對信息的記錄”。從上述定義可以看出，信息是數(shù)據(jù)的內(nèi)容，數(shù)據(jù)是信息的一種表現(xiàn)形式或載體。

近年來，隨著數(shù)字經(jīng)濟的快速發(fā)展，數(shù)據(jù)對個人行為、企業(yè)決策、政府政策制定的影響與日俱增，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展讓數(shù)據(jù)的使用貫穿于整個社會生產(chǎn)過程中，數(shù)據(jù)對生產(chǎn)的貢獻已經(jīng)充分凸顯。因此，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為一種新型生產(chǎn)要素，與土地、勞動力、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素處于并列地位。數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素，本身具有與土地、勞動力、資本等傳統(tǒng)要素不一樣的獨特性質(zhì)，可以簡單歸納為以下三點。

一是虛擬性。這是數(shù)據(jù)要素的核心特征之一，數(shù)據(jù)的生成、采集、儲存和處理都必須依托數(shù)字技術(shù)與設(shè)備，它無法獨立于數(shù)字技術(shù)與設(shè)備而存在。虛擬性是數(shù)據(jù)與土地、勞動力和資本這些傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的最主要差異，也是和知識、技術(shù)與管理這些生產(chǎn)要素的共同點。二是非競爭性。非競爭性的物品被一個使用者消費的同時并不減少它對其他使用者的供給，同一組數(shù)據(jù)可以被多個個人或企業(yè)同時使用，多增加一名使用者不會減少當前使用者的效用，因此數(shù)據(jù)使用的邊際成本為零。三是規(guī)模報酬遞增。數(shù)據(jù)要素的非競爭性進一步導(dǎo)致其具有規(guī)模報酬遞增效應(yīng)，這也意味著數(shù)據(jù)若能被更多家企業(yè)使用，其帶來的社會整體經(jīng)濟價值將更大。

要推動數(shù)據(jù)要素市場化，我們需要理解數(shù)據(jù)是如何創(chuàng)造價值的。根據(jù)前文的定義，數(shù)據(jù)是信息的一種表現(xiàn)形式或載體，數(shù)據(jù)本身并沒有價值，需要經(jīng)過收集、處理后才能轉(zhuǎn)化為新的信息或知識，才具有意義和價值，這就需要投入相應(yīng)的人力、物力、財力。例如，企業(yè)利用數(shù)據(jù)優(yōu)化其資源配置的關(guān)鍵在于，把適當?shù)男畔⒃诤侠淼臅r間以科學(xué)的方式傳遞給適合的人和機器，用數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策替代或輔助經(jīng)驗判斷。因此，數(shù)據(jù)要素的價值在于重建了人類對客觀世界的認知新模式，數(shù)據(jù)要素本身不能直接創(chuàng)造價值，需要與其他生產(chǎn)要素相結(jié)合，例如基于商業(yè)實踐的算法，人工智能和智能化人工進行協(xié)同工作來創(chuàng)造新的價值。

（二）數(shù)據(jù)要素市場化的內(nèi)涵

福利經(jīng)濟學(xué)第一定理認為，在一個完全競爭、完全信息、無交易成本、無外部性、無規(guī)模經(jīng)濟的理想世界里，個人追求自身利益最大化就會促使整個社會達到帕累托最優(yōu)的資源配置狀態(tài)，即自由競爭的市場是帕累托最優(yōu)的。福利經(jīng)濟學(xué)第二定理認為，在完全競爭的市場條件下，自由競爭市場可以使資源配置達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。每個人的福利狀態(tài)取決于他的初始資源稟賦。政府要想調(diào)節(jié)社會間的福利水平，應(yīng)該對每個人的初始資源稟賦進行干預(yù)和調(diào)整。這兩大定理分別從效率、公平的角度論證了市場機制和政府的重要作用。我們現(xiàn)在強調(diào)市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府要更好地發(fā)揮作用，實際上也是要追求效率和公平的統(tǒng)一，促進所有人的福利最大化。

要素的市場化配置意味著要由市場決定生產(chǎn)要素的配置。強調(diào)市場在要素配置中的決定性作用是市場經(jīng)濟的本質(zhì)特征，數(shù)據(jù)的價值需要市場來發(fā)現(xiàn)。市場通過價格信號來配置各類資源，只有通過市場配置才能夠真正地讓數(shù)據(jù)要素流通起來，不斷釋放數(shù)據(jù)要素的價值。數(shù)據(jù)要素市場化配置是尊重價值規(guī)律的表現(xiàn)，在價值決定基礎(chǔ)上市場中的供求關(guān)系決定了數(shù)據(jù)要素價格的上下波動，市場則通過要素價格的上下波動實現(xiàn)對數(shù)據(jù)要素配置的調(diào)節(jié)。通常而言，市場有四大機制在起作用：等價交換機制、信息反饋機制、競爭機制以及風(fēng)險與利益機制。因此，數(shù)據(jù)要素市場化配置必須建立一套完整的數(shù)據(jù)要素市場機制，包括數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、市場定價、市場交易、市場流通以及市場競爭等機制。

（三）數(shù)據(jù)要素市場化的戰(zhàn)略意義

數(shù)據(jù)要素市場化是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容。黨的十九屆四中全會首次明確將“按勞分配為主體、多種分配方式并存”的收入分配制度列入我國社會主義基本經(jīng)濟制度的范疇。其中，“多種分配方式并存”包括按生產(chǎn)要素分配，關(guān)鍵是要明確如何按生產(chǎn)要素來分配收入。數(shù)據(jù)要素是數(shù)字經(jīng)濟時代的關(guān)鍵生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)要素市場化配置是健全生產(chǎn)要素參與收入分配機制的重要舉措。數(shù)據(jù)要素市場化配置需要根據(jù)數(shù)據(jù)要素的特性，建立與其相適應(yīng)的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)體系、市場決定要素價格機制以及要素參與收入分配機制，科學(xué)量化數(shù)據(jù)擁有者、數(shù)據(jù)處理者、數(shù)據(jù)使用者等各類主體對經(jīng)濟的貢獻，確保數(shù)據(jù)要素參與收入分配的高效公平。

數(shù)據(jù)要素市場化是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的主要抓手。數(shù)據(jù)要素本身不能直接創(chuàng)造價值，而是需要與其他生產(chǎn)要素相結(jié)合，通過對勞動、資本、技術(shù)等其他生產(chǎn)要素的全面數(shù)字化智能化改造，顯著提高其生產(chǎn)效率，且往往具有倍增效應(yīng)，從而實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。此外，數(shù)據(jù)要素與經(jīng)濟活動的深度融合創(chuàng)新，深刻改變實體經(jīng)濟的生產(chǎn)方式和組織形態(tài)，催生了大量新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式以及新市場，推動各行各業(yè)進行數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提高各行各業(yè)的生產(chǎn)效率和產(chǎn)品附加值水平。數(shù)據(jù)要素能突破傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的規(guī)模報酬遞減規(guī)律和總量限制，發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的倍增效應(yīng)，形成規(guī)模報酬遞增的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展模式。數(shù)據(jù)要素市場化的意義不僅僅在于促進形成高效運轉(zhuǎn)的數(shù)據(jù)要素市場，隨著數(shù)字化的普及，數(shù)據(jù)要素的充分利用能夠提升其他商品、土地、資本等市場的配置效率。此外，政府治理的數(shù)字化提高了行政效率和宏觀政策的效能，進而推動了公共資源的優(yōu)化配置，帶動全社會資源配置效率得到提升。

二、我國數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展現(xiàn)狀

（一）數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，但數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)滯后

隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等技術(shù)的日臻成熟，全球數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展。根據(jù)中國信息通信研究院發(fā)布的《中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展報告（2022）》顯示，2021年我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模達到45.5萬億元，占GDP比重為39.8%，較“十三五”初期擴張了1倍多。在疫情沖擊和經(jīng)濟下行的雙重壓力下，我國數(shù)字經(jīng)濟名義增速仍然高達16.2%，高于同期GDP增長率3.4個百分點。與此同時，我國數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)滯后，基礎(chǔ)制度體系的建設(shè)和完善仍處于起步階段，數(shù)據(jù)確權(quán)、定價、交易、流通等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的市場規(guī)則尚未完全建立或者依然存在缺失，依舊需要大量的實踐探索。

（二）數(shù)據(jù)交易平臺發(fā)展遭遇困境，數(shù)據(jù)資源質(zhì)量參差不齊

2015-2016年我國大數(shù)據(jù)交易平臺數(shù)量猛增。2015年4月，貴陽大數(shù)據(jù)交易所掛牌運營；同年8月，長江大數(shù)據(jù)交易中心落戶武漢；此后，華中大數(shù)據(jù)交易所、武漢東湖大數(shù)據(jù)交易所、河北京津冀數(shù)據(jù)交易中心也相繼成立；2016年，上海大數(shù)據(jù)交易中心也正式掛牌。這些平臺成立初期，數(shù)據(jù)交易活躍，市場占有率不斷提高，業(yè)務(wù)范圍不斷拓寬；但在熱潮趨于緩和后，多數(shù)交易平臺的線上交易情況并沒有呈現(xiàn)出預(yù)期的活躍度。

圖1 我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模

究其原因，由于數(shù)據(jù)統(tǒng)計和加工標準不一、交易體系不健全以及數(shù)據(jù)資源質(zhì)量參差不齊等問題，導(dǎo)致數(shù)據(jù)要素流通不暢，供給數(shù)量和質(zhì)量都無法滿足數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展的需要。許多企業(yè)對于其企業(yè)數(shù)據(jù)的價值缺乏充分了解，數(shù)據(jù)難以從資源變?yōu)橛袃r值的資產(chǎn)，大量數(shù)據(jù)資源尚未被激活，數(shù)據(jù)采集、加工、分析和應(yīng)用鏈條尚未成型，數(shù)據(jù)資源的有效供給明顯不足。

（三）數(shù)據(jù)要素市場相關(guān)法律制度與政策尚不完善

2017年6月1日，《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》正式施行，是我國第一部全面規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間安全管理的基礎(chǔ)性法律，對個人信息保護，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運行安全、網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)測預(yù)警與應(yīng)急處置制度等方面作出了明確規(guī)定。2021年9月1日，《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》正式施行，是中國首部數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)性立法，確立了數(shù)據(jù)分類分級保護、全流程數(shù)據(jù)安全管理制度，并明確了相關(guān)主體的數(shù)據(jù)安全保護義務(wù)。2021年11月1日，《中華人民共和國個人信息保護法》正式實施，該法確立了個人信息保護原則，明確了個人的信息處理權(quán)利，健全了個人信息保護制度。上述三部法律共同奠定了我國數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的法律基礎(chǔ)，體現(xiàn)出我國在平衡數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和個人信息安全上的重要考量。

在市場監(jiān)管政策方面，數(shù)據(jù)要素市場的反壟斷制度也在不斷完善。2022年6月24日，十三屆全國人大常委會第三十五次會議表決通過了《關(guān)于修改〈反壟斷法〉的決定》，修改后的《反壟斷法》將于2022年8月1日起施行。新的《反壟斷法》界定了數(shù)字經(jīng)濟的壟斷行為及處置方式，為數(shù)據(jù)要素市場的反壟斷提供了法律依據(jù)。此外，目前已有二十余個部委印發(fā)了不同行業(yè)、領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)發(fā)展指引文件，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）也發(fā)布了推進大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)文件。目前，我國已成立26個省市級大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，負責(zé)轄區(qū)內(nèi)數(shù)據(jù)交易市場監(jiān)督管理工作，數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的政策環(huán)境正日趨完善。

我國數(shù)據(jù)要素市場雖已出臺制定了多個法律制度和政策文件，在某些層面形成了相關(guān)規(guī)則，但這些規(guī)則的集成程度不高，法律制度斷層和相關(guān)政策碎片化問題突出，具體領(lǐng)域的單行法與配套法的協(xié)同性存在不足，法律可操作性還有待加強。例如，現(xiàn)有法律對數(shù)據(jù)要素權(quán)屬的規(guī)定仍然是原則性的，操作層面的相關(guān)法律規(guī)章仍處于空白狀態(tài)?，F(xiàn)有法律均不能明確界定數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)并進行充分保護。這其中既有立法技術(shù)帶來的阻礙，也有數(shù)據(jù)經(jīng)濟特性所產(chǎn)生的問題。相較于傳統(tǒng)企業(yè)，數(shù)字平臺具有許多獨特之處，對傳統(tǒng)企業(yè)的規(guī)制措施很難被簡單照搬，一種新的監(jiān)管思路——“數(shù)字守門人（digital gatekeeper）”應(yīng)運而生，歐盟的《數(shù)字市場法》、德國的《反壟斷法第十修正案》等新法案都體現(xiàn)了這一新思想。這種監(jiān)管思路將一部分規(guī)模較大、對經(jīng)濟生態(tài)有顯著影響的數(shù)字平臺認定為數(shù)字守門人，并要求其承擔相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，并進行事先的規(guī)制。這一新的監(jiān)管思路能更好地維護數(shù)字市場的公平競爭環(huán)境，同時減少監(jiān)管成本，值得我國立法機關(guān)借鑒，但法律層面如何具體落地還需更多的分析和論證。伴隨數(shù)字經(jīng)濟的縱深發(fā)展，如何合理權(quán)衡數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)利用之間的關(guān)系仍是需要長期跟蹤和研究的問題。

（四）數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)體系不健全，權(quán)屬界定存在許多難點

產(chǎn)權(quán)是市場交易的前提，市場交易實際上是所有權(quán)的交易，任何商品只有在產(chǎn)權(quán)界定清晰的情況下才能進行，市場價格機制才能發(fā)揮作用。同時，產(chǎn)權(quán)也被用來界定人們在經(jīng)濟活動中如何收益、如何受損，以及他們之間如何進行補償?shù)囊?guī)則，即各類生產(chǎn)要素所有者參與收入分配的規(guī)則。但目前數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)面臨確權(quán)難的問題，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)確立的復(fù)雜性導(dǎo)致數(shù)據(jù)要素市場化配置困難重重。

數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)主要包括數(shù)據(jù)所有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、處置權(quán)、隱私權(quán)和數(shù)據(jù)許可權(quán)等。當前，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定爭議主要集中在所有權(quán)方面。根據(jù)前文論述，數(shù)據(jù)本身并無價值，只有經(jīng)過收集、處理、分析后才具備一定價值。例如，個人用戶數(shù)據(jù)的原始數(shù)據(jù)來源于個人，經(jīng)由企業(yè)采集、處理、加工后具備一定價值，但是圍繞個人用戶數(shù)據(jù)的歸屬問題仍然存在大量爭議。對于個人而言，數(shù)據(jù)蘊藏著海量的個人信息，涉及個人的物權(quán)、人格權(quán)、民事權(quán)、隱私權(quán)等多種權(quán)力，如果數(shù)據(jù)所有權(quán)歸屬于企業(yè)，個人隱私將難以得到有效保護，也難以限制企業(yè)用過度收集的個人信息來謀取不當利潤。對于數(shù)據(jù)處理者——企業(yè)而言，他們在收集處理數(shù)據(jù)過程中付出了勞動力和資本，權(quán)力應(yīng)該得到相應(yīng)的保障，如果數(shù)據(jù)所有權(quán)歸屬于個人，企業(yè)將缺乏收集處理數(shù)據(jù)的激勵，而如果沒有企業(yè)收集處理數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)只是無用信息。此外，數(shù)據(jù)的易復(fù)制、易傳輸和易修改等特性讓數(shù)據(jù)可以被低成本、無限制地復(fù)制，導(dǎo)致數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護困難重重。

由于數(shù)據(jù)所有權(quán)的歸屬問題仍存在大量爭議，在此基礎(chǔ)上衍生的使用權(quán)和收益權(quán)的爭議也非常突出。當前較為通行的做法是，企業(yè)通過個人授權(quán)采集到的數(shù)據(jù)歸企業(yè)所有，開發(fā)利用后的數(shù)據(jù)所產(chǎn)生的收益也歸企業(yè)所有。但是，作為數(shù)據(jù)產(chǎn)生源頭的個人，是否也應(yīng)該享有部分數(shù)據(jù)收益權(quán)？對于數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈中各方主體如何參與收益分配也存在多種不同的觀點，各界尚未形成共識。

（五）數(shù)據(jù)價值評估體系缺失，制約數(shù)據(jù)要素交易規(guī)模增長

不同的數(shù)據(jù)加工方式、使用次數(shù)、數(shù)據(jù)質(zhì)量以及應(yīng)用領(lǐng)域、用戶和場景下，數(shù)據(jù)的價值是不一樣的，導(dǎo)致數(shù)據(jù)的價值評估面臨諸多難點。首先，數(shù)據(jù)的價值隨著不斷的加工處理而改變，單個數(shù)據(jù)本身沒有價值，只有被企業(yè)歸并收集處理后才具有一定價值。加工過程中使用不同的算法和模型所衍生出的新的數(shù)據(jù)資源具有不同價值，因此隨著數(shù)據(jù)的加工，數(shù)據(jù)的價值隨之改變。其次，數(shù)據(jù)的價值隨著使用次數(shù)而改變，由于數(shù)據(jù)的非競爭性和低成本、無限制復(fù)制特點，導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源可以無限次使用，同一數(shù)據(jù)資源可以被多個用戶用于不同的用途，其價值難以以具體數(shù)字來準確衡量。再次，數(shù)據(jù)的價值因用戶的不同而不同。同樣的數(shù)據(jù)可以被不同類型的用戶使用以滿足不同的需求，例如，加油站可以使用GPS數(shù)據(jù)來規(guī)劃加油站的選址；政府則可以用GPS數(shù)據(jù)來更好地規(guī)劃道路建設(shè)。同一數(shù)據(jù)因使用者的不同而產(chǎn)生不一樣的價值，不同使用者的支付意愿不同帶來定價的難題。一種可能的解決辦法是差異化定價，但是可能存在價格歧視問題。最后，數(shù)據(jù)資源的合并將創(chuàng)造更大的價值，不同類型的數(shù)據(jù)相結(jié)合能產(chǎn)生新的信息，將多個數(shù)據(jù)集合并后再加工的價值遠大于對各個數(shù)據(jù)集分別加工后所得價值之和，數(shù)據(jù)資源的集合更具有價值，但是加總后的定價不等于單個數(shù)據(jù)的價格之和，數(shù)據(jù)匯集產(chǎn)生的聚合效應(yīng)不好評估。上述這些問題都是數(shù)據(jù)價值評估體系建設(shè)所面臨的難點，價值評估體系缺失將阻礙數(shù)據(jù)定價機制的建立，制約數(shù)據(jù)交易規(guī)模的增長。

（六）數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象嚴重，數(shù)據(jù)交易流通不暢

當前各類企業(yè)累積了大量的企業(yè)數(shù)據(jù)，但企業(yè)之間處于互相割裂、難以流通的“數(shù)據(jù)孤島”狀態(tài)，嚴重阻礙了數(shù)據(jù)的流通交易。數(shù)據(jù)的價值重點在于其“1+1＞2”的數(shù)據(jù)共享，但我國大數(shù)據(jù)的巨大價值還未被充分開發(fā)利用，具有價值的數(shù)據(jù)大部分集中在政府、工業(yè)企業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)巨頭之中，而企業(yè)之間、企業(yè)與政府之間往往不愿意共享數(shù)據(jù)，各自封閉、分散的數(shù)據(jù)無法發(fā)掘出大數(shù)據(jù)的巨大價值，制約數(shù)據(jù)經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展。

究其原因，要分企業(yè)和政府兩個層面來討論。對企業(yè)而言，基于自身利益考慮，不愿意將自己收集的數(shù)據(jù)進行開放共享，反而試圖進行數(shù)據(jù)壟斷，近年來由于數(shù)據(jù)爭奪引起的平臺糾紛屢見不鮮。在企業(yè)與政府之間，由于缺乏信任導(dǎo)致政企間數(shù)據(jù)共享不順暢，企業(yè)擔心自身數(shù)據(jù)的開放共享會招致監(jiān)管部門的嚴監(jiān)管和強監(jiān)管，導(dǎo)致大量企業(yè)不愿開放共享數(shù)據(jù)。在政府層面，我國政府部門長期以來習(xí)慣于各自為政，主觀上并不會積極共享數(shù)據(jù)，同時也有對于將政務(wù)數(shù)據(jù)對外開放共享可能會造成數(shù)據(jù)泄密、損害國家利益的顧慮。此外，各部門各行業(yè)的信息系統(tǒng)普遍存在建設(shè)標準不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)標準不一致、業(yè)務(wù)與數(shù)據(jù)難互通的問題，導(dǎo)致數(shù)據(jù)高度碎片化、分散化，難以有效融合共享。

（七）數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則滯后于數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)形態(tài)的創(chuàng)新

數(shù)據(jù)要素與實體經(jīng)濟活動的深度融合創(chuàng)新，催生了大量的新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式和新的市場，但監(jiān)管規(guī)則的研究與制定始終滯后于業(yè)務(wù)形態(tài)的創(chuàng)新，往往是出了問題后才強化監(jiān)管。首先，政府監(jiān)管制度存有短板，且滯后于市場，監(jiān)管科技進步較慢，難以應(yīng)對快速發(fā)展的數(shù)字科技。我國實行的是分業(yè)監(jiān)管，例如，銀保監(jiān)會管銀行和保險業(yè)，證監(jiān)會只管證券市場，這一模式俗稱單線條監(jiān)管。但隨著科技的發(fā)展，跨行業(yè)大數(shù)據(jù)不斷融合，不同行業(yè)數(shù)據(jù)管理存在職責(zé)交叉或誰都不管的真空地帶，數(shù)據(jù)治理和監(jiān)管體系亟待建設(shè)和完善。其次，由于當前數(shù)字經(jīng)濟的理論研究仍有不足，人們對于數(shù)據(jù)經(jīng)濟缺乏系統(tǒng)的認識，數(shù)字化進程中存在哪些監(jiān)管空白，缺乏理論指引。再次，現(xiàn)階段對數(shù)字經(jīng)濟實施有效監(jiān)管的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在，如何權(quán)衡取舍數(shù)字經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和風(fēng)險防范，即統(tǒng)籌安全與發(fā)展問題。移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不斷催生新興業(yè)態(tài)，網(wǎng)約車、共享單車、外賣等平臺經(jīng)濟，對于促進經(jīng)濟增長、推動就業(yè)發(fā)展、拉動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)都有非常顯著的作用，但這些新興業(yè)態(tài)涉及主體多且復(fù)雜、容易形成數(shù)據(jù)壟斷、信息透明度較低，易滋生新的風(fēng)險。政府對于這些平臺經(jīng)濟的發(fā)展負有監(jiān)管職責(zé)，但又要避免“一管就死、一放就亂”的監(jiān)管困境，揚長避短，促進平臺經(jīng)濟健康發(fā)展。畢竟，我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展迅速，但是和發(fā)達國家相比依然有很大差距，仍需提升創(chuàng)新發(fā)展能力，為經(jīng)濟與社會發(fā)展提供強有力的數(shù)字化動力。

三、推動數(shù)據(jù)要素市場化建設(shè)的對策建議

數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)是一項長期的系統(tǒng)工程，需要平衡好政府與市場、短期與長期，以及個人數(shù)據(jù)保護與數(shù)字經(jīng)濟國際競爭力提升之間的關(guān)系，形成可持續(xù)的多元協(xié)同治理機制；要充分利用好中國超大規(guī)模市場的優(yōu)勢，讓數(shù)據(jù)要素市場化助推整體經(jīng)濟市場化進程，更好地服務(wù)于中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

（一）分類推動建立數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)制度

數(shù)據(jù)要素存在多種類型，需分門別類明確公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)等不同類型數(shù)據(jù)的生成主體與方式，從而界定不同類型數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)產(chǎn)權(quán)和衍生產(chǎn)權(quán)，推進各類數(shù)據(jù)的分類分級確權(quán)授權(quán)使用。同時，數(shù)據(jù)確權(quán)過程中可優(yōu)先明確數(shù)據(jù)的使用權(quán)和收益權(quán)這類衍生產(chǎn)權(quán)。由于數(shù)據(jù)的非競爭性，不同于傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，在數(shù)據(jù)交易過程中數(shù)據(jù)的所有權(quán)無需發(fā)生轉(zhuǎn)移，并且數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)本身具有可分割性，在數(shù)據(jù)所有權(quán)的歸屬無法達成共識的情況下，可優(yōu)先明確企業(yè)和政府部門等作為數(shù)據(jù)采集者和使用者對數(shù)據(jù)的使用權(quán)和收益權(quán)，利用隱私計算技術(shù)做到“可用不可見”，鼓勵各方積極參與數(shù)據(jù)開發(fā)增值活動，最大限度釋放數(shù)據(jù)要素價值。

（二）積極探索數(shù)據(jù)要素價值評估體系

數(shù)據(jù)資產(chǎn)成為核心生產(chǎn)要素的前提是價值計量與交易流轉(zhuǎn)，數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值評估又是數(shù)據(jù)要素交易的基礎(chǔ)。盡管國內(nèi)外陸續(xù)探索出許多數(shù)據(jù)估值定價方法，但遠未形成統(tǒng)一有序的數(shù)據(jù)估值定價規(guī)則。當前亟需建立科學(xué)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值定價標準和模型。鼓勵第三方對行業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量開展評估認證，支持企業(yè)做好數(shù)據(jù)質(zhì)量管理。鼓勵各方加快研究開發(fā)數(shù)據(jù)要素價值評估模型，鼓勵產(chǎn)學(xué)研合作推動數(shù)據(jù)資產(chǎn)評價，讓數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表，在實踐中建立健全數(shù)據(jù)價值評估體系。根據(jù)數(shù)據(jù)的不同類別和屬性建立多層次的數(shù)據(jù)要素價值評估體系，為數(shù)據(jù)交易定價規(guī)則的制定提供基準，推動各類數(shù)據(jù)交易與流動，在實踐活動基礎(chǔ)上進一步健全數(shù)據(jù)詢價、報價、定價、競價機制，讓制度實現(xiàn)動態(tài)優(yōu)化。

（三）探索建立數(shù)據(jù)要素開放、交易和流通機制

數(shù)據(jù)要素的安全有序流通是完善數(shù)據(jù)要素市場化配置的關(guān)鍵，為了推動數(shù)據(jù)更大范圍、更加充分和有序地交易流通，首先要促進政府與企業(yè)的數(shù)據(jù)開放和共享。明確數(shù)據(jù)開放共享的標準，根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)與功能對數(shù)據(jù)進行分類，例如，涉及公共利益與公共管理的數(shù)據(jù)，企業(yè)應(yīng)當與政府共享；涉及公眾知情權(quán)的數(shù)據(jù)，政府應(yīng)當及時開放；涉及信息安全的數(shù)據(jù)，政府應(yīng)不予開放。同時，需確立數(shù)據(jù)開放共享的激勵機制，使企業(yè)共享數(shù)據(jù)所獲利益大于其壟斷數(shù)據(jù)所獲得的利益。在此基礎(chǔ)上，進一步研究制定公平、開放、透明的數(shù)據(jù)交易規(guī)則，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準化制度和數(shù)據(jù)開放清單，培育數(shù)據(jù)中介服務(wù)提供商，行業(yè)自律和政府監(jiān)管雙管齊下，打造規(guī)范、透明和公平的數(shù)據(jù)交易環(huán)境。

（四）建立完善數(shù)據(jù)治理體系，強化數(shù)據(jù)安全保障能力

構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方參與的數(shù)據(jù)治理體系，注重發(fā)揮政府部門、企業(yè)以及社會組織等多元主體的力量，兼顧好數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)公平等多重目標。數(shù)據(jù)治理要注重數(shù)據(jù)安全，建立健全數(shù)據(jù)分類分級管理制度，明確數(shù)據(jù)提供者、加工者以及使用者等相關(guān)主體的權(quán)力和義務(wù)。同時，數(shù)據(jù)治理也要注重公平，在保護好個人隱私的同時，也要確保數(shù)據(jù)加工者和使用者的勞動成果與收益。數(shù)據(jù)治理還要注重效率，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的價值，秉持包容審慎的監(jiān)管理念，制定開放寬松的政策環(huán)境，為未來的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展留出更大空間。此外，跨境數(shù)據(jù)流動越發(fā)頻繁，歐美個人信息數(shù)據(jù)保護法案的“長臂管轄”權(quán)對我國企業(yè)造成的安全合規(guī)壓力越來越大。須借鑒國際先進做法，積極參與全球數(shù)據(jù)治理新秩序的建立，切實維護好中國的“數(shù)據(jù)主權(quán)”。