文/倪逸豐（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 湖南長(zhǎng)沙 410125）

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)均等化中的職能定位

隨著“服務(wù)型政府”建設(shè)的不斷深入推進(jìn)，政府職能轉(zhuǎn)變成為政府改革的重點(diǎn)，政府職能轉(zhuǎn)變也是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的前提條件。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求關(guān)系社會(huì)民生福祉的公共服務(wù)趨于均等化，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位則左右著公共服務(wù)均等化發(fā)展的水平。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)充當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的主要提供者角色，這是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給主體的單一性、公共服務(wù)分散性等特點(diǎn)決定的；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)協(xié)助上級(jí)政府提供公共服務(wù)，這是由公共產(chǎn)品的層次性特點(diǎn)決定的，要求各級(jí)政府在公共服務(wù)供給上各司其職；再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)與引導(dǎo)職能，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織積極參與公共服務(wù)事業(yè)，提供公共服務(wù)；第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)準(zhǔn)確把握公共服務(wù)的非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性特征，克服公共服務(wù)供給過(guò)程中市場(chǎng)的缺陷，在逐步引入市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)，做好政策與制度保障；最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)強(qiáng)化公共服務(wù)供給過(guò)程中的監(jiān)督職能，將“上級(jí)監(jiān)督”與“群眾監(jiān)督”結(jié)合起來(lái)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的數(shù)量與質(zhì)量。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)均等化問題分析

1.公共服務(wù)均等化問題

結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的實(shí)際情況，從社會(huì)保障、義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施四個(gè)維度，調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)均等化問題。

社會(huì)保障維度：隨著國(guó)家對(duì)社會(huì)保障制度的不斷深入改革，逐步建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這給廣大農(nóng)村地區(qū)的老年群體提供了一定程度的養(yǎng)老支持。但總體上看，社會(huì)保障水平是存在區(qū)域差異的，而且從保障對(duì)象群體的行業(yè)劃分來(lái)看，不同行業(yè)間也存在差異，尤其是農(nóng)村與城市之間的公共服務(wù)均等化問題較為突出。城鄉(xiāng)居民的籌資模式和保障力度不同，社會(huì)保障項(xiàng)目的覆蓋范圍存在較大差異，區(qū)域不平衡問題仍然突出。

義務(wù)教育維度：鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育一直以來(lái)是公共服務(wù)不均等的重要表現(xiàn)，為改變這一現(xiàn)狀，國(guó)家從政策層面不斷加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村教育資源的投入力度，比如強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)，優(yōu)化教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，建立學(xué)校間的教師交流制度，以及城鄉(xiāng)學(xué)校間的幫扶政策，加強(qiáng)城鎮(zhèn)教師執(zhí)教力度，做好教師培訓(xùn)工作等，而且還聯(lián)合師范類院校建設(shè)“專項(xiàng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師培養(yǎng)”項(xiàng)目等，這些政策都取得了突出的效果。但城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間、地區(qū)之間的基礎(chǔ)教育設(shè)施、管理、教育水平等依然存在差異，區(qū)域間教育資源配置不平衡，學(xué)校間的優(yōu)質(zhì)教育資源不公平，農(nóng)民工子女與“留守兒童”的義務(wù)教育問題日益突出等。

公共醫(yī)療衛(wèi)生維度：隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)醫(yī)療和公共衛(wèi)生事業(yè)投入的不斷加大，以及在基礎(chǔ)醫(yī)療保障制度層面的不斷完善，極大地改善了農(nóng)村地區(qū)衛(wèi)生服務(wù)條件，比如實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的覆蓋，提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)療設(shè)備與醫(yī)療技術(shù)水平等。但面對(duì)群眾的基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)需求，我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生支出比重還較低，而且區(qū)域分布不平衡，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源分布不均，城鎮(zhèn)醫(yī)療技術(shù)較為薄弱，就醫(yī)的便捷性也不高。

基礎(chǔ)設(shè)施維度：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是典型的公共產(chǎn)品和服務(wù)，在“國(guó)民待遇原則”的基礎(chǔ)原則上，公共服務(wù)及公共產(chǎn)品需要具有顯著的社會(huì)效益和惠民屬性，而且在不同社會(huì)民眾群眾中應(yīng)是均等的，公平的，應(yīng)對(duì)所有社會(huì)公民一視同仁。但實(shí)際上，受到復(fù)雜因素的影響，公共基礎(chǔ)設(shè)施的布局和覆蓋建設(shè)，在空間與時(shí)間上均存在不均衡的問題，公共服務(wù)及公共產(chǎn)品層面的基礎(chǔ)設(shè)施依然存在較為顯著的城鄉(xiāng)二元化特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，包括人均公園綠地面積、燃?xì)馄占奥实?，以及公共基礎(chǔ)設(shè)施的后期維護(hù)，都有待加強(qiáng)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)不均衡問題的背后，一方面反映了城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀因素，另一方面也反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)均等化中的職能發(fā)揮問題。一是由于長(zhǎng)久以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并未重視公共服務(wù)建設(shè)，使其公共服務(wù)職能缺位，實(shí)踐力度跟不上；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)于公共服務(wù)并未有明確的規(guī)劃和方案，且在職能缺位的情況下，上級(jí)政府指派的公共服務(wù)一定程度上影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能的發(fā)揮；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)供給主體和方式單一；四是對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管力度不夠，不能有效建立起市場(chǎng)協(xié)商機(jī)制；五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能發(fā)揮沒有充分體現(xiàn)群眾需求。

2.問題的原因分析

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)公共服務(wù)供給的重視程度不高，公共服務(wù)意識(shí)不足，過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視了公共服務(wù)職能的發(fā)揮，政府工作重點(diǎn)尚未從“唯發(fā)展經(jīng)濟(jì)論”到“經(jīng)濟(jì)與民生并重”上轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，造成職能缺位、越位、錯(cuò)位等問題，影響公共服務(wù)均等化發(fā)展。二是在公共服務(wù)供給、公共產(chǎn)品提供方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作實(shí)踐中的財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等，在有限的財(cái)權(quán)下，公共服務(wù)供給的自主性受限，這也導(dǎo)致其公共服務(wù)職能無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)，影響政府職能發(fā)揮。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)供給方面的市場(chǎng)化程度不高，社會(huì)參與度不高，制度約束力不足。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)均等化建設(shè)中的公共責(zé)任缺失，而且也缺乏對(duì)公共服務(wù)供給過(guò)程的監(jiān)督管理機(jī)制。

三、公共服務(wù)均等化中政府職能發(fā)揮對(duì)策

1.落實(shí)“服務(wù)型政府”職能，改革財(cái)政體制

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)從傳統(tǒng)的工作觀念中轉(zhuǎn)變出來(lái)，樹立公共服務(wù)理念，堅(jiān)持以民為本，重視民眾對(duì)公共服務(wù)的實(shí)際需求，實(shí)現(xiàn)官本位向民本位的轉(zhuǎn)變，結(jié)合實(shí)際需求滿足不同人民群體的公共服務(wù)和產(chǎn)品需求。“服務(wù)型政府”職能建設(shè)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)均等化建設(shè)中要從全能型政府向有限政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，要從發(fā)展型政府向監(jiān)管型政府職能轉(zhuǎn)變，要從管制型政府向現(xiàn)代科層制政府職能轉(zhuǎn)變。在重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作重心需要向民眾公共服務(wù)供給上轉(zhuǎn)移，明確政府職能，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，可嘗試分離審批權(quán)與執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，從而提升公共服務(wù)均等化建設(shè)的直接性與有效性。

另一方面，要對(duì)目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)財(cái)政體制進(jìn)行改革，以公共服務(wù)均等化為改革思路導(dǎo)向，突出公共服務(wù)均等化建設(shè)的需求，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)供給方面的財(cái)權(quán)和事權(quán)，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政自主權(quán)，遵循“財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配”的原則，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)均等化建設(shè)方面提供更多的資金支持，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政補(bǔ)助的物質(zhì)條件。比如面對(duì)上級(jí)政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指派的公共服務(wù)任務(wù)，在下派任務(wù)的同時(shí)也應(yīng)保證對(duì)應(yīng)的物資、財(cái)政支持。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)和引導(dǎo)作用，積極引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)投資主體的多元化建設(shè)，多渠道籌集資金，為公共服務(wù)均等化建設(shè)提供更多的保障。

2.完善供給機(jī)制，建立監(jiān)督機(jī)制

一是要進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)決策機(jī)制，加強(qiáng)官民一體化建設(shè)，打通民情信息“上下傳達(dá)”通道，使公共服務(wù)滿足群眾最需要、最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)的需求，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)決策模式的“自上而下”向“自下而上”的轉(zhuǎn)變。二是豐富鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給模式，構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體和社會(huì)主體有序參與的模式，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，鼓勵(lì)各種形式的村民自治，著力形成政府與社會(huì)團(tuán)體相互合作的供給機(jī)制。三是要建立多渠道監(jiān)督機(jī)制，積極引入第三方監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督，縮減鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給中的社會(huì)資本逐利空間。四是加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政決策的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)財(cái)政審批透明化、公開化，決策科學(xué)化、民主化。

3.統(tǒng)籌發(fā)展，建立均等化公共服務(wù)體系

要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)均等化建設(shè)的實(shí)際情況，進(jìn)一步確立強(qiáng)化各級(jí)政府提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的制度規(guī)定，制定公共服務(wù)均等化建設(shè)的戰(zhàn)略，正視客觀存在的差距，在財(cái)政、資源、能力的范圍內(nèi)，以群眾真實(shí)的、最迫切的需求為導(dǎo)向，滿足群眾對(duì)公共服務(wù)和產(chǎn)品的需求，并在制度上給予保障。積極尋求上級(jí)政府的支持和城市資源的支援，各級(jí)政府之間、城鄉(xiāng)之間相互促進(jìn)。可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)、社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為政府績(jī)效考評(píng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。要加快建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)投入穩(wěn)步增長(zhǎng)機(jī)制，通過(guò)穩(wěn)步增長(zhǎng)的公共服務(wù)投入，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的提升。

4.公共服務(wù)均等化的政策支撐

要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的實(shí)際，制定精準(zhǔn)的政策以及具體的實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)資本和資源投入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)均等化建設(shè)中。制定相應(yīng)的財(cái)政支持制度，通過(guò)政策引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門把財(cái)務(wù)資金按實(shí)際情況投向公共服務(wù)領(lǐng)域。要進(jìn)一步完善利益需求表達(dá)和考核評(píng)價(jià)機(jī)制，建立基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制，將公共服務(wù)績(jī)效納入政府考核問責(zé)體系，從而提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)均等化建設(shè)積極性與主動(dòng)性。