謝修萍

摘 要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施加快了我國農(nóng)村改革發(fā)展的進程，農(nóng)村的發(fā)展需要良好的生態(tài)環(huán)境作為支撐。目前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護還面臨著如執(zhí)法隊伍落后、村民環(huán)境權益無法得到實質(zhì)保障、村民法治意識淡薄等問題。良法也需善治，完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法治建設不僅要關注立法，還需要落實好執(zhí)法、守法、司法、監(jiān)督等環(huán)節(jié)。多方面完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法治建設，以法治建設保障鄉(xiāng)村生態(tài)振興工作的開展，使農(nóng)民環(huán)境權益得到切實的維護。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護;法治建設

中圖分類號：F2???? 文獻標識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.15.008

0 引言

我國農(nóng)村土地面積廣闊，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是我國生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。在我國可持續(xù)發(fā)展的進程中，農(nóng)村生態(tài)發(fā)展易被忽視。相比較于城市的環(huán)境法治建設與城市居民環(huán)境權保護，我國在農(nóng)村環(huán)境法治建設與農(nóng)民環(huán)境權保護方面較為薄弱。2017年習近平同志在黨的十九大報告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，生態(tài)振興作為鄉(xiāng)村振興的重要部分，使建設生態(tài)宜居的農(nóng)村被大眾所重視。2018年我國首次將“生態(tài)文明”寫入憲法，再次體現(xiàn)了生態(tài)文明建設在我國法治建設中的重要地位。2021年6月1日正式實施的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》（以下簡稱《鄉(xiāng)村振興促進法》），在遵循憲法的生態(tài)文明主義下，邁出了我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法治建設的重要一步。

1 完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法治建設的意義

我國目前存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的生態(tài)環(huán)境治理模式，人們常把重點聚焦在城市，對于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護不受重視。自我國實現(xiàn)全面脫貧后，如何將全面脫貧成果與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相銜接成為重要議題。與全面脫貧的基本標準不同，鄉(xiāng)村振興對農(nóng)村發(fā)展提出了更高要求，除滿足基本需求外，更要追求更高質(zhì)量的農(nóng)村生活與發(fā)展。生態(tài)環(huán)境作為農(nóng)村賴以生存發(fā)展的基礎，影響著村民的日常生活質(zhì)量，也影響農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營等活動的開展，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理是農(nóng)村尋求振興與發(fā)展的必然選擇。

在所有的社會治理方式中，法治因其具有權威性、程序性、正當性等特點成為社會主要治理方式。2018年“生態(tài)文明”入憲，奠定了我國生態(tài)文明法治的憲法基礎。近年來我國生態(tài)環(huán)境法治建設不斷完善，對城市的生態(tài)環(huán)境法治建設被廣泛關注，相比之下對農(nóng)村的環(huán)境法治建設的研究較少。隨著城市化進程的加快，人口不斷從農(nóng)村涌向城市，工業(yè)生產(chǎn)的污染則逐步轉(zhuǎn)移向農(nóng)村。目前農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境不容樂觀，工業(yè)排放污染、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染、生活垃圾污染等問題頻出。人類對農(nóng)村環(huán)境的污染遠超農(nóng)村生態(tài)自身所能凈化的水平，過去由村民依靠環(huán)境本身凈化能力的思想主導的對農(nóng)村環(huán)境治理方式需要淘汰，依靠法治作為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的基礎已經(jīng)成為必然。完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法治建設不僅有利于推動農(nóng)村生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更能為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供法治保障。

2 當前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法治建設的困境

2.1 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境領域立法欠缺

目前，我國生態(tài)環(huán)境保護法律體系是以《憲法》為支撐，以《中華人民共和國環(huán)境法》為核心的一系列單行法規(guī)組成的中國特色環(huán)境保護法體系。但生態(tài)環(huán)境立法時多受“城市中心主義”影響，導致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護立法數(shù)量占比少、鄉(xiāng)村生態(tài)振興所需法律制度供給不足。雖然有如《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《土地管理法實施條例》等法律、法規(guī)涉及對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護，但是隨著農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境污染的新問題也層出不窮，如城市工業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的污染、農(nóng)村旅游開發(fā)產(chǎn)生的污染、汽車尾氣排放污染等。農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展使農(nóng)村環(huán)境保護不斷產(chǎn)生新的領域，但是針對一些領域的專門立法還存在許多空白。2021年《鄉(xiāng)村振興促進法》的出臺，將農(nóng)村生態(tài)保護單獨列章，明確了政府對農(nóng)村生態(tài)保護的義務，并在其他條文中提及對農(nóng)民環(huán)境權益的保護，以及對城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理。雖然此部法律在一定程度上彌補了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護立法領域的空白，扭轉(zhuǎn)了一貫以城市為中心的環(huán)境保護立法視角，但我國目前仍然沒有一部以農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護為中心的綜合性法律。

2.2 現(xiàn)有法律政策執(zhí)行效果不佳

我國有包含《鄉(xiāng)村振興促進法》《農(nóng)業(yè)法》《畜牧法》在內(nèi)的多部法律法規(guī)中都涉及對農(nóng)村環(huán)境保護的規(guī)范，各級政府規(guī)章、政策中也有對農(nóng)村環(huán)境保護的規(guī)定。有些規(guī)定、政策在落實的過程中，存在農(nóng)村執(zhí)法機構(gòu)的不完善、執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)不高、農(nóng)村居民配合度低等因素，使執(zhí)行效果大打折扣。按照我國行政機關層級與職能的劃分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關作為最基層機關，其職能劃分簡單且人員數(shù)量少，并無專門的環(huán)境保護職能機構(gòu)，也缺乏專業(yè)的環(huán)境保護執(zhí)法人員。政府對農(nóng)村環(huán)境治理呈現(xiàn)出被動保障的特點。執(zhí)法人員對農(nóng)村生態(tài)進行執(zhí)法時欠缺“預防為主、保護優(yōu)先”的意識，把懲戒違法行為放在第一位，出現(xiàn)環(huán)境污染問題后對違法個人或企業(yè)采取罰款、責令改正等剛性執(zhí)法方式，此類執(zhí)法方式雖能起到警示作用，卻無法發(fā)揮良好的教育作用，未能使村民真正地理解法律政策的意義，激發(fā)其主觀能動的去遵守法律，保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。而且一味地依靠事后補救去保護農(nóng)村生態(tài)，也無法完全發(fā)揮法律政策的引導作用，更好地促進鄉(xiāng)村生態(tài)振興。

2.3 農(nóng)村居民環(huán)境法治意識淡薄

隨著全面脫貧的實現(xiàn)，農(nóng)村居民的物質(zhì)生活得到實質(zhì)性的改善，但有些落后的思想觀念與生活習慣還未扭轉(zhuǎn)。當前農(nóng)村的常住人口主要由中、老年人與兒童組成，此類居民受思想觀念、受教育程度、學習能力的限制，對法律制度的認知程度低、對環(huán)境權益保護的積極性低、在生態(tài)環(huán)境方面自治意識不強。雖然已針對農(nóng)村開展普法工作，但在日常生活生產(chǎn)中，農(nóng)村居民的環(huán)境保護法制遵守情況與環(huán)境權益維護現(xiàn)狀并不理想。有村民為了個人利益，無視法律，損害環(huán)境保護資源，甚至有村干部未能正確認識農(nóng)村生態(tài)環(huán)境資源的重要性，以環(huán)境利益為代價換取短期的經(jīng)濟利益，放任村內(nèi)企業(yè)違法排污。除了不能正確認識到實施侵害生態(tài)環(huán)境的行為造成的危害后果外，當自身合法的環(huán)境權益受到侵害時，部分村民也缺乏以法律捍衛(wèi)自身權益的意識與能力，更有部分村民甚至意識不到自身環(huán)境權益正在受到侵害。農(nóng)村居民對生態(tài)環(huán)境法治的意識淡薄在一定程度上給涉及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的法律、法規(guī)以及地方政策的實施帶來阻力。

3 農(nóng)村生態(tài)法環(huán)境治理建設的經(jīng)驗考察

3.1 國內(nèi)實踐啟示

3.1.1 重視基層自治組織的作用

我國農(nóng)村的自主治理有著深厚的歷史底蘊與社會基礎。我國《憲法》中明確了村民委員會作為基層群眾性自治組織的地位。基層治理作為法治建設的組成部分，在推進環(huán)境治理中發(fā)揮重要作用。被評為省級美麗鄉(xiāng)村示范村的永春縣吾江村，在推進生態(tài)環(huán)境治理中，村里的基層自治組織發(fā)揮了關鍵作用。吾江村的書記黃秀萍在建設“美麗鄉(xiāng)村”的過程中，深刻地認識到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的重要性。在她的提議下，村兩委和村民代表對村內(nèi)吾江溪河道的污染問題進行商議，將吾江溪河道整治納入重點脫貧攻堅項目。在吾江溪流域治理的過程中，黃秀萍積極協(xié)商，說服村黨支部書記與村兩委發(fā)揮帶頭作用，在實施觸及到村民個人利益的整治措施時，率先響應號召，以身作則配合整治措施的進行。此外，村兩委和村黨支部書記積極發(fā)動村中黨員與“老人協(xié)會”的理事加入宣傳工作，挨家挨戶上門普法，宣傳農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理后的益處，使整治項目得到村民們的認同與參與。在村兩委與村黨支部書記的帶動下，吾江村村民對村里的生態(tài)環(huán)境治理擰成一股麻繩，共同努力使吾江村成為風景宜人的美麗鄉(xiāng)村。

3.1.2 重視村規(guī)民約的制定與落實

村規(guī)民約廣泛存在于我國農(nóng)村長期的生產(chǎn)生活實踐之中，是我國現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理及鄉(xiāng)村社會秩序維護的重要手段。浙江省賀田村自2008年開展生態(tài)環(huán)境治理工作來，取得一系列優(yōu)秀成果，其治理工作的成功離不開普遍認同的村規(guī)民約和多層級低成本的監(jiān)督體系。賀田村充分意識到村規(guī)民約在基層自治中的重要地位，在推進生態(tài)環(huán)境治理中，對村規(guī)民約進行大量修改，明確村內(nèi)環(huán)境保護的可為與不可為。通過村兩委草擬、村民代表大會與黨員大會討論、進行公示等合法程序使村規(guī)民約力求民主，在修改的過程中形成廣泛的村民共識。為落實好村規(guī)民約與其他生態(tài)治理的相關制度，村里設置了多層級的監(jiān)督體系，將監(jiān)督的權利落實到戶，形成由村級層面的全局監(jiān)督、責任區(qū)的部分監(jiān)督、保潔員的日常監(jiān)督、農(nóng)戶間的相互監(jiān)督組成的層級清晰、成本較低的監(jiān)督體系。通過科學環(huán)保的村規(guī)民約與多層級的監(jiān)督體系，使村民環(huán)保觀念得到轉(zhuǎn)變，促使村民參與生態(tài)環(huán)境保護行動。

3.2 借鑒國外經(jīng)驗對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的立法經(jīng)驗

3.2.1 制定專門領域的農(nóng)村環(huán)境立法

發(fā)達國家的環(huán)境法制建設起步較早，對農(nóng)村環(huán)境立法問題也較早得到重視。將生態(tài)環(huán)境保護作為基本國策的德國，為此制定了多部環(huán)保法規(guī)。在歐盟政策的影響下，德國注重對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護、有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展等方面的銜接，以此為指引，制定了大量的專門領域的法規(guī)，如《生態(tài)農(nóng)業(yè)法》《肥料使用法》《土地整理法》等，形成了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護相融合的、一系列的法律規(guī)范和激勵政策，確立了德國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的底線。在生態(tài)法治的建設上，德國的環(huán)境保護法治堅持實行“城鄉(xiāng)一體化”標準。在生態(tài)環(huán)境的治理中，城市與農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境管理措施一致，標準相當，對應內(nèi)容相近。幾乎無差別的城市與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境立法與治理標準，構(gòu)成了完整的德國生態(tài)環(huán)境法治體系。無獨有偶，屬于發(fā)達國家的韓國在享受“新村運動”帶來的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展成果時，也面臨大量的農(nóng)村環(huán)境問題。為此韓國進行專門立法，頒布了《環(huán)境農(nóng)業(yè)培育法》，并出臺了相關農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的環(huán)保政策，為韓國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護提供保障。

3.2.2 增加農(nóng)村環(huán)境保護方面的條款

除了制定專門的農(nóng)村環(huán)境立法，也有許多國家在對農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境治理時，選擇在原有的法律中增加農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護方面的條款，美國就是其中之一。自1972年《農(nóng)村發(fā)展法》出臺后，美國開啟了農(nóng)村政策制度化的時代。較為完備的生態(tài)環(huán)境保護立法與農(nóng)村發(fā)展法律政策，給美國的農(nóng)村發(fā)展與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境一定的法律保障。在處理專門的農(nóng)村污染問題上，美國選擇在相同領域的法律中加入特別條款和內(nèi)容來應對，如對農(nóng)村用水污染上，在《清潔水法案》中加入特別條款予以整治。作為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展大國，美國政府非常重視鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境保護，在農(nóng)村發(fā)展上堅持走可持續(xù)的路線。美國在修訂《農(nóng)業(yè)法》時，專門增加了可持續(xù)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的相關內(nèi)容。除此之外，美國還在出臺的一系列法律政策中，如《氣候變化政策》《低碳經(jīng)濟法案》《自然資源保護和恢復法》《荒地和景觀河流法》等，不同程度的涉及農(nóng)村環(huán)境保護的內(nèi)容，為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護提供立法保障。

4 完善我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法治建設的建議

4.1 完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護立法

完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的法治建設，要建設完備的法律規(guī)范體系。首先在立法過程中需轉(zhuǎn)變“以城市為中心”的立法意識，堅持“城鄉(xiāng)一體化”。對完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護立法工作具體可從以下兩方面進行。

一是完善地方性農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法制建設。

我國地理環(huán)境組成復雜，不同地區(qū)的農(nóng)村之間的生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀、治理手段、治理要求和治理難點不同。面對復雜多樣的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理需求，需發(fā)揮地方法制建設對社會主義法制建設的完善作用，堅持以憲法為指導，在不違反上位法的前提條件下，發(fā)揮地方人大及其常委會的能動性，因地制宜，制定更符合當?shù)噩F(xiàn)實需要、更易推廣實踐的法規(guī)政策，完善地方法制建設。

二是制定專門的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進，農(nóng)村經(jīng)濟與社會的發(fā)展將坐上快班車，高質(zhì)量的發(fā)展離不開完備的法律體系保駕護航。為有針對性地改善我國當前農(nóng)村生活環(huán)境問題，更好地維護農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，制定一部以農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護為核心的法律勢在必行。

4.2 推進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法治實施

完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的法治建設，要建設高效的法治實施體系。

首先要明確生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的權責分配，將環(huán)境執(zhí)法的責任落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中具體的崗位、個人。并加強對相關執(zhí)法人員的素質(zhì)培訓，制定相應的培訓、考核方案，提升其法律意識素養(yǎng)與執(zhí)法專業(yè)技能。

其次要發(fā)揮基層組織的自治作用，根據(jù)村內(nèi)實際情況修訂符合法律政策且能取得村民普遍共識的村規(guī)民約，制定落實村規(guī)民約的配套制度，發(fā)揮村兩委的帶頭作用，引導村民共同參與村中環(huán)境保護事務。

再次要豐富環(huán)境普法的形式，讓環(huán)保法治教育走進幼、小、中學課堂，從小培養(yǎng)村民環(huán)境法治意識。還可邀請環(huán)境保護專家聯(lián)同村中有影響力的老人合作普法，由專家向村民普法，講授農(nóng)村生產(chǎn)生活中的環(huán)保習慣，再由村中部分老人帶頭影響其他老人轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念與生活習慣，針對不同年齡層次、不同文化水平的人群進行深度科學普法。此外要完善村內(nèi)法律服務崗位，由政府牽頭與當?shù)芈蓞f(xié)開展合作，為村中法律服務事務提供幫扶，使村民的環(huán)境權益受到損害時，能及時、便利地獲得咨詢與幫助的機會，維護村民的環(huán)境權益，也進一步保障農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法治的實施。

4.3 健全多層級低成本的監(jiān)督體系

完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的法治建設，離不開黨和人民的監(jiān)督?；谀壳稗r(nóng)村老齡化的大趨勢，在構(gòu)建監(jiān)督體系的過程中，可從積極老齡化的視角出發(fā)，發(fā)動村中留守老人參與到生態(tài)環(huán)境保護的社會監(jiān)督體系中。具體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把控法治實施過程的全局監(jiān)督，由各村兩委、村民代表、黨員代表等負責好相應的區(qū)域監(jiān)督，如根據(jù)村規(guī)民約的內(nèi)容制定詳細的評分機制，對區(qū)域內(nèi)村民的日常生活行為監(jiān)督、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為監(jiān)督、農(nóng)村工業(yè)生產(chǎn)行為的監(jiān)督，根據(jù)綜合考量對每戶每廠進行環(huán)保評分等。同時可根據(jù)村中財政情況，考慮給予村民自治組織部分資金幫扶，尋找留守老人、部分經(jīng)濟困難農(nóng)民負責小區(qū)域的集中回收垃圾工作與環(huán)境保護監(jiān)督工作，利用其熟悉農(nóng)村環(huán)境、空閑時間較多、活動范圍固定等優(yōu)勢，適量讓其參與到農(nóng)村生態(tài)保護的過程中，并支付一定報酬。此外，還可制定獎勵與懲戒制度，如對村內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護工作提出建議或意見有獎，對舉報違法行為的村民進行獎勵，對被舉報者實施一定懲戒行為等，通過制度激發(fā)鄰里間的相互監(jiān)督的積極性。

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