張立華，趙雅坦

（洛陽理工學(xué)院，河南 洛陽471023）

黨的十九大報告指出，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。還提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、有約束力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”[1]，將公共財政預(yù)算的績效管理寫入黨的代表大會報告中，這標(biāo)志著黨和國家對財政支出的關(guān)注度正在加強(qiáng)。因此，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，探索合理高效的財政支出資金管理方式是當(dāng)前高質(zhì)量發(fā)展的重要保證。而河南省作為人口大省、財政大省在財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面的研究具有一定的典型意義。

財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化可以通過財政支出效益進(jìn)行評價。財政支出效益是指政府為滿足社會公共需要進(jìn)行的財力分配與所取得的社會實際效益之間的比例關(guān)系，基本內(nèi)涵是政府資源分配的比例性和政府資源運(yùn)用的有效性。理解財政支出效益的內(nèi)涵需要把握兩個方面：第一，財政支出的外在合比例性是衡量財政支出效益的前提?！巴庠诤媳壤浴笔侵竿ㄟ^政府渠道分配的資源總量在整個社會經(jīng)濟(jì)資源合理有效配置中的客觀比例要求。第二，財政支出內(nèi)在合比例性是衡量財政支出效益的根本標(biāo)準(zhǔn)。所謂“內(nèi)在合比例性”是指在財政支出外在合比例的基礎(chǔ)上，財政支出在不同性質(zhì)、不同類型的社會共同需要之間的分配比例合理，其實質(zhì)是財政支出在不同支出構(gòu)成要素之間的分配比例合理。內(nèi)在合比例性反映了財政內(nèi)部的分配結(jié)構(gòu)狀況[2]。本文以高質(zhì)量發(fā)展為背景，結(jié)合河南省具體情況，主要通過“內(nèi)在合比例性”對河南的財政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究分析。以高質(zhì)量發(fā)展為背景的財政支出結(jié)構(gòu)必須是合理的、科學(xué)的、集約的、高效的、有效率的、有效益的，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會均衡、協(xié)調(diào)、快速、健康發(fā)展。

1 河南省財政支出結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀分析

2015年實行的《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，中央預(yù)算和地方各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算[3]。一般公共預(yù)算是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、維護(hù)國家安全、維持國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算。本文所做的財政支出結(jié)構(gòu)分析均指一般公共預(yù)算支出。

1.1 河南省財政支出結(jié)構(gòu)總體規(guī)模分析

1.1.1 絕對規(guī)模

河南省從2011年到2020年一般公共預(yù)算支出絕對規(guī)模呈逐年增加趨勢（見表1），且一般公共預(yù)算支出與一般公共預(yù)算收入關(guān)系密切，支出絕對規(guī)模的增長步調(diào)基本與收入絕對規(guī)模的增長步調(diào)一致。2016年至2020年河南省的一般公共預(yù)算收支基本保持了平衡，在平衡基礎(chǔ)上略有結(jié)余，反映出河南省財政總體發(fā)展?fàn)顩r良好，還反映出河南省一般公共預(yù)算支出與地區(qū)GDP的關(guān)系。表1數(shù)據(jù)顯示地區(qū)GDP隨著一般公共預(yù)算支出的增長而增長，說明河南省一般公共預(yù)算支出對地區(qū)GDP的增長具有促進(jìn)帶動作用。

表1 河南省2011—2020年一般公共預(yù)算支出絕對規(guī)模 億 元

1.1.2 相對規(guī)模

河南省從2011年到2020年一般公共預(yù)算支出增長率均為正值，在2011到2014年間增長率逐年下降，2014年有一個小低谷，為7.80%；2015年之后呈波動狀態(tài)，至2020年最低，低至2.1%。從表2也可以看出一般公共預(yù)算支出的增長率隨著一般公共預(yù)算收入增長率的變化而變化；也反映出了河南省一般公共預(yù)算支出與地區(qū)GDP的關(guān)系，地區(qū)GDP隨著一般公共預(yù)算的增長而增長，地區(qū)GDP增長率也基本隨著一般公共預(yù)算支出的變化而變化。河南省一般公共預(yù)算支出占地區(qū)GDP的比重比較平穩(wěn)，2011—2020年基本在16%—19%之間波動。

表2 河南省2011—2020年一般公共預(yù)算支出相對規(guī)模 %

1.2 河南省財政支出職能結(jié)構(gòu)分析

河南省近年來一般公共預(yù)算支出按照支出功能進(jìn)行分類的結(jié)構(gòu)構(gòu)成大體相似，2019年河南省一般公共預(yù)算支出為10 163.93億元，在一般公共預(yù)算支出的23項具體支出中，教育支出達(dá)到1 810.71億元，占比最高，為17.8%，也是唯一一項超過1 800億元的支出；社會保障和就業(yè)支出，超過了1 400億元，占比14.3%；城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、一般公共服務(wù)和農(nóng)林水事務(wù)等三項支出均超過了1 000億元，在1 000億元—1 400億元之間；衛(wèi)生健康支出接近1 000億元，公共安全支出接近500億元；其余支出均在400億元以下?？梢钥闯?，河南一般公共預(yù)算支出的功能結(jié)構(gòu)基本合理，政府在財政支出中能夠重點保障民生，但是該支出結(jié)構(gòu)依然存在繼續(xù)優(yōu)化的空間。

1.3 河南省財政支出地區(qū)結(jié)構(gòu)分析

河南省下轄18個省轄市，表3列出了河南省2019年各省轄市的一般公共預(yù)算支出及人均一般公共預(yù)算支出，反映了河南省財政支出的地區(qū)結(jié)構(gòu)。各市的財政支出一方面與各市政府的財政能力有關(guān)，這是最主要的因素，但另一方面也與省里的轉(zhuǎn)移支付相關(guān)。河南省2019年各市一般公共預(yù)算支出排前五的是鄭州、南陽、周口、洛陽、駐馬店，其中鄭州以1 910.67億元遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其他省轄市。而排在倒數(shù)五名的分別為濟(jì)源、鶴壁、漯河、三門峽、焦作，都沒有超過300億元，其中最低的是濟(jì)源，僅有77.51億元。這與各市的面積、人口、經(jīng)濟(jì)、交通等密切相關(guān)。人均一般公共預(yù)算支出中 ，省會鄭州位列第一，其余各市雖有差別，但差別不大。

表3 河南省2019年各省轄市一般公共預(yù)算支出及人均一般公共預(yù)算支出

1.4 河南省財政支出結(jié)構(gòu)比較分析

按照財政支出與國家職能的關(guān)系，可以將財政支出分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)類支出、教科文衛(wèi)類支出、社會保障類支出以及行政管理類支出等[4]。可將河南省財政支出按照這四類分別與北京、上海、廣東這三個發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行比較。

1.4.1 經(jīng)濟(jì)建設(shè)類支出比較分析

經(jīng)濟(jì)建設(shè)類支出是指用于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的支出，主要包括節(jié)能環(huán)保支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出、農(nóng)林水支出、交通運(yùn)輸支出、資源勘探信息等支出、商業(yè)服務(wù)業(yè)等支出、金融支出以及糧油物資儲備支出等。由表4可以看出，從2010年至2019年河南、北京、上海、廣東經(jīng)濟(jì)建設(shè)類財政支出占財政一般公共預(yù)算支出的比重平均值分別為30.91%、35.84%、49.40%及31.72%，河南經(jīng)濟(jì)建設(shè)類支出占財政支出的平均比重最低，上海經(jīng)濟(jì)建設(shè)類財政支出占一般公共預(yù)算支出的比重最大。河南與北京、上海、廣東三個發(fā)達(dá)地區(qū)相比，經(jīng)濟(jì)建設(shè)類財政支出比重變化歷年明顯低于北京和上海，2010年、2011年、2017年、2018年、2019年高于廣東，其余年份均低于廣東。

表4 2010—2019年河南、北京、上海、廣東經(jīng)濟(jì)建設(shè)類支出占一般公共預(yù)算支出比重 %

從經(jīng)濟(jì)方面看，2019年河南、北京、上海、廣東人均GDP分別為56 388元、164 220元、157 279元、94 172元，北京、上海、廣東依然以絕對的優(yōu)勢高于河南，這雖然與歷史的、政治的等各方面原因密切相關(guān)，但是從財政角度來看，河南在財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化方面與發(fā)達(dá)地區(qū)仍有差距。

1.4.2 教科文衛(wèi)類支出比較分析

教育、科學(xué)技術(shù)、文化和醫(yī)療衛(wèi)生支出是財政支出中的重要項目，這些事業(yè)的發(fā)展在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著越來越大的作用。從國家一般公共預(yù)算支出來看，主要包括教育支出、科學(xué)技術(shù)支出、文化旅游體育傳媒支出、衛(wèi)生健康支出。由表5可以看出河南、北京、上海、廣東從2010年至2019年的十年間教科文衛(wèi)類支出占財政一般公共預(yù)算支出的比重分別為28.41%、27.74%、25.49%和32.55%，其中廣東最高，河南高于北京和上海而排名第二。河南在教科文衛(wèi)類支出中具有一定的優(yōu)勢。教科文衛(wèi)類財政支出雖然沒有直接用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但對經(jīng)濟(jì)建設(shè)間接影響很大。河南在教科文衛(wèi)類財政支出占比中與發(fā)達(dá)地區(qū)相差不大，甚至高于某些發(fā)達(dá)地區(qū)，但是一定要注意提高資金使用效益。

表5 2010—2019年河南、北京、上海、廣東教科文衛(wèi)類支出占財政支出比重 %

1.4.3 社會保障類支出比較分析

社會保障類支出是用于社會保障制度的運(yùn)行，為居民的最低生活水準(zhǔn)提供保障的一種支出形式。社會保障支出可以調(diào)節(jié)分配關(guān)系，保障社會公平，縮小貧富差距，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本部分主要選取財政一般公共預(yù)算中的社會保障和就業(yè)支出、住房保障支出作為統(tǒng)計口徑，計算出社會保障類支出占一般公共預(yù)算支出的比重，以此作為依據(jù)將河南與北京、上海、廣東這三個發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行比較。河南2010—2019年十年間社會保障支出占財政一般公共預(yù)算的平均比重最高，為16.97%，超過北京、上海和廣東。這說明河南省在維護(hù)社會公平，保障民生方面投入了比較大的財力。

1.4.4 行政管理類支出比較分析

行政管理類支出是國家執(zhí)行政治職能和社會職能的保證，一國政府不僅要為公民提供國家防務(wù)和社會安定，還要通過法律、行政和社會管理處理和協(xié)調(diào)公民之間的相互關(guān)系，維系正常的社會關(guān)系以及商務(wù)關(guān)系，同時通過外交活動維系正常的國際關(guān)系。本部分的統(tǒng)計口徑是將國家一般公共預(yù)算中的一般公共服務(wù)支出、外交支出、國防支出、公共安全支出作為行政管理支出，然后將河南行政管理支出占財政支出的比重與北京、上海、廣東進(jìn)行比較分析。

表6 2010—2019年河南、北京、上海、廣東社會保障類支出占財政支出比重 %

由表7可以看出，河南、北京、上海、廣東在2010—2019年的行政管理支出占財政一般公共預(yù)算支出的平均比重分別為16.69%、13.56%、10.31、18.74%，河南略低于廣東，但是卻高于北京和上海，說明河南在行政管理方面的支出仍有優(yōu)化的空間。

表7 2010—2019年河南、北京、上海、廣東行政管理類支出占財政支出比重 %

2 河南省財政支出結(jié)構(gòu)存在的問題

2.1 財政支出結(jié)構(gòu)總體問題

2.1.1 財政支出規(guī)模膨脹，收支矛盾加劇

近年來，河南省財政支出的絕對規(guī)模呈逐年增加趨勢。雖然一般公共預(yù)算年終結(jié)余十年間均為正值，但是結(jié)余數(shù)量較小，且一般公共預(yù)算的收入總計與一般公共預(yù)算的支出總計得到的結(jié)余，即這里的一般公共預(yù)算收入總計是中央給予了大量的政府補(bǔ)助和政府發(fā)行債券等之后的收入；一般公共預(yù)算支出總計中雖然也有河南上解給中央的部分，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于中央給予的補(bǔ)助。單獨看河南省的一般公共預(yù)算收支，收入是遠(yuǎn)小于支出的。另外河南省2015年以來一般公共預(yù)算支出增長基本高于收入增長，這大大增加了財政的風(fēng)險。另外，一些外部因素也推動了收支矛盾的加劇。2019年以來，面對經(jīng)濟(jì)下行壓力，國家密集出臺各項減稅降費政策。2020年初以來，面對突如其來的新冠肺炎疫情，實體經(jīng)濟(jì)受到較大影響。為復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)，國家稅務(wù)總局河南省稅務(wù)局印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推動減稅降費政策紅利直接惠及市場主體的通知》，出臺18條措施，推動減稅降費工作向縱深發(fā)展[5]。各種因素疊加，使河南省收支矛盾加劇，財政面臨較大壓力。

2.1.2 財政支出效益較低，宏觀調(diào)控能力弱

財政支出占地區(qū)GDP的比重反映財政支出的相對規(guī)模。2011年至2020年河南省財政一般公共預(yù)算支出占地區(qū)GDP的比重雖然有所波動，但總體趨勢是上升的，說明財政支出的相對規(guī)模呈上升趨勢。財政支出規(guī)模的增加要與效益的提升相匹配才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。財政支出效益內(nèi)涵首先表現(xiàn)出的就是內(nèi)源性效益，其很重要的一個方面就是財政支出總量效益。河南省財政支出占地區(qū)GDP的比重逐年增加，說明河南集中了更多的資源用于宏觀調(diào)控，但是這十年間的地區(qū)GDP增長率卻經(jīng)歷了一個先降后升再降的過程，且2015年之后的地區(qū)GDP增長率基本低于財政支出增長率。由此不難看出，河南財政資金的使用效益相對來講還不夠高，雖然集中的資源越來越多，但是對于宏觀調(diào)控的能力較弱，沒有讓資金的支出產(chǎn)生較好的社會經(jīng)濟(jì)效益。

2.2 財政支出結(jié)構(gòu)配置問題

河南財政支出結(jié)構(gòu)在行政管理支出、科教文衛(wèi)支出、農(nóng)林水務(wù)支出、基礎(chǔ)設(shè)施與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)支出、環(huán)保支出、社會保障與就業(yè)支出等方面配置不合理，同時存在省域內(nèi)地區(qū)間支出不平衡問題。

2.2.1 財政支出職能結(jié)構(gòu)不合理

財政支出內(nèi)源效益的另一個重要方面即財政支出結(jié)構(gòu)效益，這里的結(jié)構(gòu)主要是指按照財政職能所劃分的結(jié)構(gòu)。要提高財政支出結(jié)構(gòu)效益，關(guān)鍵是要確定一個合理的支出比例。但是關(guān)于財政支出職能結(jié)構(gòu)各部分的比例并沒有一個明確的優(yōu)劣標(biāo)準(zhǔn)。在河南的財政支出職能結(jié)構(gòu)中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)類支出占了比較大的比例，但是與北京、上海、廣東相比，河南在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的投入顯然不夠。在教科文衛(wèi)支出比例方面，河南在四個省市中排名第二，具有一定的優(yōu)勢，但是對教育、科技、文化和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的支出對經(jīng)濟(jì)的影響是間接的，支出不一定很多，最重要的是提高效益，能讓教科文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展充分轉(zhuǎn)化為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力。在社會保障類支出比例方面，河南位列第一，這與河南的省情有關(guān)，以2019年的數(shù)據(jù)為例，當(dāng)年河南、北京、上海、廣東這四個地區(qū)的居民人均可支配收入分別為23 902.7元、67 755.9元、69 441.6元和39 014.3元，河南最低，因此社會保障類支出最高也是有原因的。但在支出的同時必須注重效益的提高。行政管理類支出比例方面，河南雖然低于廣東，但也明顯高于北京和上海，這部分支出應(yīng)盡可能減少，將財政資金更多用于能明顯發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益的方面。

2.2.2 財政支出地區(qū)結(jié)構(gòu)不均衡

河南下轄18個省轄市，財政支出地區(qū)結(jié)構(gòu)總體較為合理，但是也并非完全均衡?；诔鞘惺孜欢鹊目剂?，許多省份通過“強(qiáng)省會”來提高整個省的地位，尤其是中西部地區(qū)的城市，資源有限、城市吸引力不高，容易被發(fā)達(dá)地區(qū)的虹吸效應(yīng)所干擾，因此更需要通過集中資源發(fā)展省會城市這種做法來提升影響力[6]。河南省對省會鄭州市的財政投入較大，雖然近些年河南財政支出有逐漸向其他省轄市傾斜的趨勢，但財政支出地區(qū)結(jié)構(gòu)仍然不夠均衡，成為河南經(jīng)濟(jì)均衡高質(zhì)量發(fā)展的阻礙之一。

2.3 財政支出結(jié)構(gòu)管理問題

2.3.1 預(yù)算總體管理不規(guī)范

當(dāng)前河南省在財政支出預(yù)算管理和財政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等方面不夠規(guī)范。雖然河南省2016年以來已經(jīng)制定出臺省直機(jī)關(guān)辦公用房維修改造、大型會展招商活動、專家評審勞務(wù)費、陳列展覽等8個省級財政項目支出標(biāo)準(zhǔn)，2020年又出臺信息化項目相關(guān)支出標(biāo)準(zhǔn)，極大推動了河南省項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，夯實了預(yù)算管理基礎(chǔ)，但在財政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)方面仍有較大空間。另外，預(yù)算統(tǒng)籌力度不足，政府過“緊日子”意識尚未牢固樹立，財政支出預(yù)算規(guī)模安排不合理，一般性支出控制不夠嚴(yán)格，沒有充分發(fā)揮財政政策逆周期調(diào)節(jié)作用。預(yù)算約束不夠有力，資源配置使用效率有待提高。預(yù)算管理信息化、現(xiàn)代化程度不高。

2.3.2 預(yù)算執(zhí)行管理不精細(xì)

預(yù)算執(zhí)行管理是財政管理的重要組成部分，關(guān)系到黨和國家政策的貫徹落實，關(guān)系到財政職能的發(fā)揮和財政資金使用效率效益的提高。細(xì)化預(yù)算執(zhí)行，能夠為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和績效評價提供可靠的依據(jù)。項目預(yù)算執(zhí)行是加強(qiáng)支出進(jìn)度管理、提高預(yù)算執(zhí)行均衡性和效率的重要抓手。河南省在預(yù)算執(zhí)行過程中總體執(zhí)行管理良好，但是也存在預(yù)算執(zhí)行管理不精細(xì)等問題，如財政支出預(yù)算進(jìn)度緩慢、預(yù)算不準(zhǔn)確、預(yù)算審批不及時，資金分配不及時，項目進(jìn)度緩慢等具體問題。

2.3.3 預(yù)算績效管理不到位

在中央統(tǒng)一的制度框架下，河南省結(jié)合預(yù)算管理實際，圍繞事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價、評價結(jié)果應(yīng)用等重點環(huán)節(jié)，進(jìn)一步細(xì)化了要求。但在具體實施過程中，河南省預(yù)算績效管理不夠到位，表現(xiàn)在預(yù)算績效管理職責(zé)不明確，尤其是事前績效評估究竟由各部門財務(wù)科室完成還是由業(yè)務(wù)科室完成沒有厘清，易造成互相推諉。另外，預(yù)算評估方法簡單不全面，績效目標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，績效運(yùn)行監(jiān)控約束力不強(qiáng)，績效評價不嚴(yán)格等都導(dǎo)致預(yù)算績效管理產(chǎn)生偏差。

3 高質(zhì)量發(fā)展背景下河南財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的政策建議

3.1 以質(zhì)量變革為基礎(chǔ)，豐富財政收入來源

3.1.1 藏富于民，豐富財源

面對當(dāng)前不斷反復(fù)的新冠肺炎疫情、嚴(yán)峻的國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢、減稅降費政策以及收支矛盾加劇的背景，河南首先要做的是從源頭解決這個問題，即做大地區(qū)GDP這塊蛋糕，這需要河南通過一系列放權(quán)讓利的體制改革和治理方式變革，提高經(jīng)濟(jì)效率，使經(jīng)濟(jì)迅速崛起，在發(fā)展中謀求收支矛盾的解決。河南作為農(nóng)業(yè)大省，應(yīng)首先保障糧食生產(chǎn)，這是最基本的戰(zhàn)略要求；另外，河南應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，在全省做好工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局和引導(dǎo)，積極推動戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)制造業(yè)的發(fā)展；還要依托鄭州航空港、鄭州的交通優(yōu)勢、河南自由貿(mào)易試驗區(qū)等大力發(fā)展對外貿(mào)易，增發(fā)中歐班列，出臺措施促進(jìn)跨境電商新業(yè)態(tài)的發(fā)展；采取各種促消費措施，提振消費需求，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另外，在減費降稅的大背景下，為緩解財政支出壓力，河南也可以引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新各種金融信貸產(chǎn)品，通過增加專項貸款、再貸款等措施強(qiáng)化信貸支持，大力促進(jìn)中小微企業(yè)的發(fā)展?？偠灾ㄟ^經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展尤其是提高人均GDP，讓人民富裕起來，以此奠定財政支出的基礎(chǔ)，緩解收支矛盾。稅務(wù)部門也應(yīng)全力做好稅收征繳工作，避免因工作不嚴(yán)造成稅款流失。

3.1.2 嚴(yán)控支出，加強(qiáng)調(diào)控

河南嚴(yán)控財政支出應(yīng)從以下方面著手：一是在全省范圍內(nèi)倡導(dǎo)財政“過緊日子”的觀念，從思想源頭上引導(dǎo)各級行政事業(yè)單位樹立節(jié)約的理念；二是加強(qiáng)預(yù)算的剛性約束，讓各級、各部門在預(yù)算范圍內(nèi)妥善集約安排使用資金，壓減非剛性、非重點項目支出，將預(yù)算資金用在刀刃上；三是加強(qiáng)預(yù)算追加管理，對于一般性預(yù)算追加應(yīng)嚴(yán)格管控，一般不予追加；四是對各級行政事業(yè)單位、國有企業(yè)的國有資產(chǎn)進(jìn)行摸排調(diào)查，全面厘清國有資產(chǎn)現(xiàn)狀，盤活閑置資產(chǎn)資金，按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行合理使用利用；五是加強(qiáng)預(yù)算資金支出管理，嚴(yán)格按時間進(jìn)度合理控制支出，防止年底突擊花錢。對于以較少支出完成工作或項目的部門一方面應(yīng)做好支出和效益的評估，合理安排下一年度預(yù)算，另一方面對相關(guān)部門進(jìn)行表彰或獎勵，樹立節(jié)約典范。在杜絕浪費，嚴(yán)控支出的基礎(chǔ)上，要讓有限支出發(fā)揮出最大的宏觀調(diào)控作用，這需要聯(lián)合政產(chǎn)學(xué)研各方人士，認(rèn)真研究政府與市場的關(guān)系，共同探討財政政策的傳導(dǎo)機(jī)制及效果，用有限的支出達(dá)到最好的財政政策效果。

3.2 以效率變革為主體，提升財政支出效益

3.2.1 合理配置，多維發(fā)展

河南省在安排利用財政資源時，一方面應(yīng)注重多維發(fā)展，全盤兼顧，即財政一般公共預(yù)算中的各方面支出都應(yīng)保障到；另一方面，應(yīng)對比發(fā)達(dá)地區(qū)，結(jié)合省情，根據(jù)各方面事業(yè)的重要程度合理安排相關(guān)支出。經(jīng)濟(jì)建設(shè)類支出對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生直接的促進(jìn)作用，對經(jīng)濟(jì)的拉動作用較為明顯，因此河南可以適度提高經(jīng)濟(jì)建設(shè)類支出的比重。在保持教科文衛(wèi)類支出總體比重的同時，河南可適度調(diào)高科學(xué)技術(shù)的支出比重。另外，在大力發(fā)展教育的同時應(yīng)高度重視人才的流出問題，采取相應(yīng)措施吸引人才。社會保障類支出方面，一定要重視支出的效益，在做好各類社會保障，鞏固脫貧攻堅成果的同時，繼續(xù)做好扶智、扶志，而不是簡單地轉(zhuǎn)移支付。行政管理類支出比重方面，應(yīng)嚴(yán)格控制壓縮行政管理支出，杜絕在行政管理中出現(xiàn)的浪費現(xiàn)象，嚴(yán)格審批和公開“三公”經(jīng)費，控制辦公面積，減少各種節(jié)會、培訓(xùn)、差旅費用，少搞“面子工程”，將節(jié)省出的財政資金用于更需要的地方。

3.2.2 協(xié)調(diào)均衡，統(tǒng)籌發(fā)展

河南省在財政支出方面應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，既考慮到省會鄭州的首位度效應(yīng)，做大做強(qiáng)鄭州，通過鄭州的強(qiáng)大來支撐引領(lǐng)河南的發(fā)展，同時也應(yīng)考慮到其他省轄市在發(fā)展中所面臨的瓶頸與需求。以跨境電商為例，跨境電商作為對外貿(mào)易的新業(yè)態(tài)，有較好的發(fā)展前景，能對外貿(mào)起到極大的促進(jìn)作用。河南省的鄭州、洛陽、南陽先后于2016年、2019年及2020年獲批第二批、第四批以及第五批跨境電商綜合試驗區(qū)，這是發(fā)展的契機(jī)，如果能建好跨境電商綜試區(qū)將會推動本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展、優(yōu)化營商環(huán)境，促進(jìn)跨境電商迅速發(fā)展對河南也是一個潛在優(yōu)勢。但對于洛陽與南陽來講，所面臨的不僅是人才的缺乏，更是財力的不足。河南在統(tǒng)籌財政支出時應(yīng)盡可能綜合考慮，協(xié)調(diào)均衡，專事專議，避免各市因財力原因停滯不前。因此，要實現(xiàn)河南省整體高質(zhì)量發(fā)展，必須協(xié)調(diào)財政支出的地區(qū)結(jié)構(gòu)，這是財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要的一環(huán)，也是協(xié)調(diào)發(fā)展、共同富裕的關(guān)鍵。

3.3 以動力變革為保障，規(guī)范財政支出管理

3.3.1 完善預(yù)算，健全機(jī)制

為進(jìn)一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，河南應(yīng)健全預(yù)算管理體系，加強(qiáng)預(yù)算管理工作。一是預(yù)算管理應(yīng)發(fā)揮制度化的科學(xué)效能。河南應(yīng)從上到下要求各級各部門根據(jù)自己的實際情況制定出臺科學(xué)合理的預(yù)算管理文件，對預(yù)算管理從分析、考核、編制、執(zhí)行、追加預(yù)算、決算、權(quán)責(zé)建立完整完善嚴(yán)格審慎的制度，對預(yù)算工作進(jìn)行科學(xué)有效地指導(dǎo)。二是全面提高各級各部門財務(wù)部門的預(yù)算管理能力，既要要求財務(wù)人員提高素質(zhì)，具備專業(yè)的財會知識，又要要求財務(wù)人員具備科學(xué)的預(yù)判能力和高度的責(zé)任心。與此同時還應(yīng)建立全員參與制度，各部門的業(yè)務(wù)科室人員應(yīng)積極配合財務(wù)人員做好各項預(yù)算的研判預(yù)測工作[7]。三是各級財政之間、財政部門與其他部門之間要建立高效穩(wěn)定的互聯(lián)互通機(jī)制，定期定時進(jìn)行各項工作的溝通交流，以達(dá)到信息對稱，為科學(xué)地安排預(yù)算及各項專項資金奠定基礎(chǔ)。

3.3.2 嚴(yán)格執(zhí)行，精準(zhǔn)落實

河南要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)必須嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理，精準(zhǔn)細(xì)化落實到每一個項目。一是要將預(yù)算管理執(zhí)行過程中所涉及的所有部門串聯(lián)起來，建立授權(quán)審批制度，分級審批，杜絕違規(guī)，出現(xiàn)問題要追究相應(yīng)授權(quán)人的責(zé)任。二是將預(yù)算管理執(zhí)行工作做實做細(xì)，精準(zhǔn)到每個項目，全面跟蹤監(jiān)督每個具體項目的執(zhí)行情況，要求各單位或部門應(yīng)定期制定報告書，以便及時發(fā)現(xiàn)項目預(yù)算執(zhí)行過程中的問題，有針對性地對相關(guān)部門進(jìn)行指導(dǎo)。三是根據(jù)財政政策的傳導(dǎo)機(jī)制，科學(xué)制定預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度并及時推動預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度，避免因預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢導(dǎo)致財政政策失效，確保財政政策順利有效實施落實[7]。

3.3.3 注重績效，提高效益

提高資金使用效益是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的重要方面。要提高財政資金使用效益，河南省就必須將財政預(yù)算績效管理的理念和方法深度融入財政預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算、評價等整個全流程中，構(gòu)建全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，注重財政支出的成本效益分析，不僅關(guān)注財政資源在不同財政支出項目上的配置效率，還應(yīng)關(guān)注財政資源在每一支出項目上的使用效率。加強(qiáng)預(yù)算績效管理，一是要重視預(yù)算績效管理制度建設(shè)，完善績效目標(biāo)制定方法，明確績效目標(biāo)制定主體責(zé)任，確定監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督主體，科學(xué)制定績效評估方法，使績效預(yù)算管理有標(biāo)準(zhǔn)有依據(jù)。二是嚴(yán)格執(zhí)行財政預(yù)算績效管理，對績效目標(biāo)不明確，使用效益不明顯的項目，收回存量資金或暫停后續(xù)資金安排。對長期低效或無效資金應(yīng)嚴(yán)格落實回收機(jī)制，統(tǒng)籌安排使用，并取消或削減后期資金。三是強(qiáng)化預(yù)算績效管理問責(zé)原則，明確預(yù)算支出責(zé)任和管理責(zé)任，將預(yù)算績效情況逐步納入政府績效考核范圍，促進(jìn)政府職能部門履職能力的提升。四是構(gòu)建財政預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡(luò)化信息化加強(qiáng)信息互聯(lián)互通，便利預(yù)算績效管理工作。