鄭方輝 王 正 柳 潔

一、問題提出：“以評促建”補齊區(qū)域法治建設“短板”

推進法治國家、法治政府、法治社會“三位一體”法治建設是實施全面依法治國的基本方略。作為法治建設的有機組成部分，區(qū)域法治建設是一個衍生的俗成概念，用以區(qū)別以行政區(qū)劃為基礎的地方法治發(fā)展模式，可視為一種地方法治現(xiàn)象和新的法治形態(tài)。①文正邦：《區(qū)域法治——深化依法治國方略中嶄新的法治形態(tài)》，《甘肅社會科學》2008年第6期。所謂區(qū)域，相對于全國整體而言，但并不一定以地方行政區(qū)域為單元，如“長三角”、“珠三角”地區(qū)；所謂法治，廣義上包含法治政府和法治社會，以及立法、司法等法治活動，狹義上也可特指為法治社會。黨的十九大明確提出2035年基本建成法治社會的總體目標，2020年《法治社會建設實施綱要（2020-2025年）》將這一目標進一步定位于建設信仰法治、公平正義、保障權利、守法誠信、充滿活力、和諧有序的社會主義法治社會。從法治建設進程上分析，基于不同歷史階段中心任務不同，工作舉措和側重點有異，過去20多年來，我國特別強調(diào)法治政府建設，狹義上的區(qū)域法治（社會）建設明顯滯后于（地方）法治政府建設，甚至出現(xiàn)二者背離的現(xiàn)象。②胡曉利：《法治政府和法治社會一體建設研究》，《理論月刊》2017年第4期。新時期“三位一體”法治理念的提出，改變此種狀況勢在必行，也勢必能行。有組織就有管理，有管理就有評價。審視法治建設的寶貴經(jīng)驗，基于“以評促建”的科學原理，法治評價可以為推進法治建設提供價值工具、度量“標尺”和內(nèi)在動能。

從技術層面看，評價是高度技術化和專業(yè)化的活動，指標體系決定評價的科學性。學理上，區(qū)域法治評價的功能實現(xiàn)很大程度上取決于指標體系的有效性和認同性。從全球實證經(jīng)驗來看，多層級法治評價指標體系中，主觀評價和客觀評價相結合是行之有效的通行做法。相對而言，西方國家及國際組織更加重視主觀評價，國內(nèi)地方實踐則以客觀評價為主，并融入社會評議。由于“主觀評價和客觀評價綜合采用與評價效果呈正相關性”，③嚴潔：《公民評價政府績效的抽樣調(diào)査設計與可靠性分析——以北京市為例》，《四川大學學報（哲學社會科學版）》2010年第1期。這種做法具有較高的科學性和適應性，同時呈現(xiàn)主觀評價結果和客觀評價結果。梳理文獻，在近十年各地實踐探索中，尤其是媒體公布的第三方法治評價中，其結果均有一個共同的特征，即客觀評價普遍高于主觀評價。例如：錢弘道公布的2012年度余杭法治指數(shù)，政府內(nèi)部自我評價與民眾評價二者存在錯位；④錢弘道：《2012年度余杭法治指數(shù)報告》，《中國司法》2013年第11期。倪星采用多層線性模型對2015年度全國廉情調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公眾對不同層級政府的清廉感知存在著差序格局；⑤倪星、李珠：《政府清廉感知：差序格局及其解釋——基于2015年度全國廉情調(diào)查的數(shù)據(jù)分析》，《公共行政評論》2016年第3期。陳磊對2014年度廣西壯族自治區(qū)的法治政府建設績效評價發(fā)現(xiàn)，政府服務、本地治安等主觀評價明顯偏低；⑥陳磊：《法治政府績效滿意度實證研究——基于2014年廣西的抽樣調(diào)查》，《學術論壇》2016年第5期。王敬波分析2014—2017年全國地方法治政府評價結果發(fā)現(xiàn)，各地政府形式上建立了有關行政決策的制度，但社會公眾評價及認可度較低。⑦王敬波：《我國法治政府建設地區(qū)差異的定量分析》，《法學研究》2017年第5期。邱佛梅分析2017年度廣東省法治政府建設績效評價數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，公眾滿意度明顯低于專家評議和客觀指標評分。⑧邱佛梅：《法治社會評價:理念、體系與實證分析》，《社會治理法治前沿年刊》2018年12月。類似的研究結果眾多，均呈現(xiàn)與上述研究相同或相近的特點。不過，對于主客觀評價結果落差的成因及其影響，已有文獻并未展開充分討論，更未給出令人信服的解釋。

自2015年開始，基于第三方立場，作為層次分析法特例，依據(jù)專家咨詢調(diào)查，我們構建了主客觀評價互補互證的區(qū)域法治評價指標體系，并在廣東省開展實證研究。先后3次針對“珠三角”城市的評價結果發(fā)現(xiàn)（有效樣本量為68432）：主觀評價與客觀評價結果差異較大。由于“珠三角”城市的特殊性和示范性，探究此種現(xiàn)象的背后邏輯、形成機理與落差成因，以及對法治社會建設的影響，對于理性審視法治建設績效、補足法治建設短板具有重要的理論與現(xiàn)實意義。源于此種認識，本文立足于現(xiàn)實問題及典型現(xiàn)象，構建區(qū)域法治評價指標體系，并以“珠三角”城市為對象測量法治指數(shù)。進一步針對測量結果的結構性落差，對主觀評價低于客觀評價的成因做出詮釋。事實上，我國法治建設為了人民，人民群眾是法治建設的主體，由此，人民群眾評價及其滿意度是檢驗法治建設績效的終極標準，也是探討提高法治社會建設水平路徑的邏輯起點。

二、指標體系：實現(xiàn)客觀評價與主觀評價的互補互證

指標體系被視為法治評價的“世界難題”。從邏輯出發(fā)，構建我國區(qū)域法治建設評價指標體系，必須遵循“客觀與主觀相結合的基本原則”①徐漢明、張新平：《社會治理法治建設指標體系的設計、內(nèi)容及其評估》，《法學雜志》2016年第6期。，實現(xiàn)客觀評價與主觀評價的互補互證。一般而言，客觀評價基于客觀指標，以客觀數(shù)據(jù)為依據(jù)，反映所評價現(xiàn)象的客觀存在的狀態(tài)，②王稱心、蔣立山主編：《現(xiàn)代法治城市評價：北京市法治建設狀況綜合評價指標體系研究》，北京：知識產(chǎn)權出版社，2008年，第31頁。但法治帶有強烈的價值性，量化并非易事。同時因為數(shù)據(jù)采集、選取等過程本身具有主觀性和滯后性，加之存在有形無形的“信息壁壘”，導致政府部門公開數(shù)據(jù)難以全面、及時，效用度不高。主觀評價是指人們對法治狀況的個體感受及體驗后的態(tài)度與偏好，關注于“觀察、分析、歸納與描述一些軟指標”，反映法治建設成效的優(yōu)劣。③萬方亮：《有限理性視角下法治評估的模式重構及邏輯遵循》，《行政法學研究》2020年第4期。但主觀評價是一種個體體驗，受主體經(jīng)驗、情感、環(huán)境等眾多因素影響，內(nèi)置一系列環(huán)境條件，可能產(chǎn)生較大的誤差，導致評價結果信度不高，難以全面反映出真實狀況及特征。由此，從可行性、必要性的角度，學界普遍認為，單一的客觀評價或主觀評價“均不能全面科學地進行評估法治”，④王利軍：《論法治評估指標設計的基本原則》，《西南民族大學學報（人文社會科學版）》2019年第9期。兩者相融合成為理性選擇。從機理上看，客觀評價與主觀評價的融合，一是功能互補。主觀指標可以彌補客觀指標的效度不足，而客觀指標可以補充主觀指標信度的缺失。就適用范圍而言，主觀評價的適用范圍更為廣泛，在客觀評價不適應、不可行的情形之下，尤其是衡量法治的產(chǎn)出和影響，可以通過主觀評價予以補充。二是功能互證。體現(xiàn)為主、客觀指標相互佐證，以修正結果，減少誤差。一方面，客觀指標能夠驗證主觀指標的非理性程度。⑤王利軍：《論法治評估指標設計的基本原則》，第94頁。另一方面，通過相關的主觀測量指標，從“實施成效”倒推“運行態(tài)勢”，能夠證真或證偽客觀測量指標的可行性。⑥張德淼、李朝：《中國法治評估指標體系的生成與演進邏輯——從法治概念到評測指標的過程性解釋》，《理論與改革》2015年第2期。簡言之，主客觀評價的互補互證能有效增強指標體系的效度和信度，降低系統(tǒng)誤差。正因為如此，國內(nèi)外較成熟的法治評價無例外采用客觀評價與主觀評價相結合的方法。如“世界銀行WGI法治評價”，收集和匯總了30個權威機構的數(shù)據(jù)來源，涵蓋了市民、企業(yè)家、公共和私人機構專家的觀點和經(jīng)歷；“余杭法治指數(shù)”包括了主客觀兩方面的基礎數(shù)據(jù)：群眾滿意度調(diào)查、內(nèi)外組評分和專家組評審。

基于以上認識，借鑒國內(nèi)外法治評價的經(jīng)驗做法，同時充分考慮到我國法治評價的社會環(huán)境及技術條件，如群眾法治意識較為淡薄、社會參與度不足、滿意度調(diào)查技術不成熟，以及政府法治信息公開滯后、數(shù)據(jù)信息不全面，等等，在既有的研究基礎上，依據(jù)新時期法治建設的目標方針“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，設定為評價維度（一級指標）。之后，對一級指標內(nèi)涵進行分解，作為層次分析法特例，參照專家咨詢調(diào)查統(tǒng)計結果遴選二級、三級指標，最終形成主、客觀評價互補互證的區(qū)域法治評價指標體系，并逐級賦予指標權重。如表1。①值得說明的是，該套指標體系最初于2015年設計，并在2017、2019年進行了兩輪修訂，評價維度指向立法、執(zhí)法、司法和守法四個層面組成的全方位法治建設系統(tǒng)。2020 年《法治社會建設實施綱要（2020-2025年）》提出未來5年的重點建設任務以及“建設信仰法治、公平正義、保障權利、守法誠信、充滿活力、和諧有序的社會主義法治社會”，為指標體系完善提供了價值標準指引。指標體系設計參考鄭方輝，羅驍：《法治社會第三方評價：體系、實證與審視》，《理論探討》2018年第3期。其中：社會評議包括公眾（群眾）滿意度和專家（專業(yè)人士）評議，公眾（群眾）滿意度又區(qū)分為針對一級指標的總體滿意度和針對二級指標的分項滿意度。這樣處理既考慮到“公眾（群眾）”（主要針對結果性指標）和“專家”（主要針對過程性指標）的分工和評議的有效性，又兼顧到技術上的可行性。值得說明的是：法治的價值性決定其不易量化性和指標遴選的相對性。包括法治評價在內(nèi)的社會評價是人類的主動作為，服務于特定的目的。某種意義上說，社會評價均是“一家之言”，法治評價也不例外。

三、案例實證：主客觀評價結果形成落差

（一）案例選擇

“珠三角”城市是粵港澳大灣區(qū)（以下簡稱大灣區(qū)）的核心區(qū)域（大灣區(qū)包括廣東省的廣州、深圳等內(nèi)地“珠三角”9市，以及香港、澳門地區(qū)，是由11市共同組成的城市群）。作為我國經(jīng)濟發(fā)展活躍、法治水平較高的區(qū)域之一，“珠三角”地區(qū)有基礎、有條件、有能力，更有責任走在法治建設的前列。2019年2月發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）標志著“粵港澳大灣區(qū)城市群建設”被納入國家頂層設計，成為國家發(fā)展戰(zhàn)略中的重要一環(huán)，同時《綱要》也提出要加快大灣區(qū)法治建設與協(xié)同發(fā)展，這從特定的角度表明這一區(qū)域法治建設的特殊性和示范性。按照《綱要》要求，近年來，“珠三角”城市不斷加大法治建設投入，強化法治供給，但不同機構針對這一區(qū)域有關法治調(diào)查與評價結果卻顯示，區(qū)內(nèi)群眾的法治獲得感及滿意度與法治供給的投入呈現(xiàn)落差，進而影響法治目標的實現(xiàn)。事實上，“一國兩制”以粵（“珠三角”城市）為主是大灣區(qū)最根本的屬性，能發(fā)揮巨大的統(tǒng)合作用②董皞、張強：《推進粵港澳大灣區(qū)建設的法律制度供給》，《法學評論》2021年第5期。，區(qū)域法治建設對于提升區(qū)內(nèi)整體法治水平、實現(xiàn)國際一流灣區(qū)、促進國家法治建設水平意義重大。此外，與內(nèi)地其他城市比較而言，“珠三角”城市是我國經(jīng)濟發(fā)展和法治建設的高水平區(qū)域，其經(jīng)驗對于內(nèi)地其他城市的法治社會建設以及內(nèi)地其他城市與港澳的協(xié)同治理具有示范性。

指標體系重在應用。不論是發(fā)揮“以評促建”的驅動功能，還是積累經(jīng)驗、提供樣本，對“珠三角”城市法治建設水平進行“指數(shù)”量化具有現(xiàn)實意義。為此，自2015年開始，運用表1中的指標體系，通過滿意度測量（調(diào)查覆蓋區(qū)內(nèi)縣級以上行政區(qū)域）和專家評議，①調(diào)查對象為18-70歲常住人口；調(diào)查時間為每年1月至2月，主要采用定點攔截方式，以性別、年齡，戶籍為配額條件。共計收回合格問卷68432（2015年25150；2017年21122，2020年22160），合格率95%。之后采用SPSS軟件錄入，樣本結構基本吻合當?shù)爻Ｗ∪丝诳傮w結構。專家評議調(diào)查對象為法學理論專家、法律行業(yè)專家（法官、檢察官、律師等)、黨政公職人員和其他專業(yè)人士（法治新聞媒體人、企業(yè)家等）。調(diào)查時間為每年3月至4月。通過郵件、電話、網(wǎng)絡等方式，發(fā)放問卷（每年有效問卷200）。客觀評價指標數(shù)源于官方統(tǒng)計源、相關職能部門協(xié)助查詢、網(wǎng)頁搜索統(tǒng)計分析和第三方機構數(shù)據(jù)源。評價體系中，法律法規(guī)合法性審查率、違法決策引發(fā)群體上訪率、民事案件申請執(zhí)行率三項客觀指標數(shù)據(jù)缺失，本文采用其他12項客觀指標。我們連續(xù)三次（2015-2020）取得“珠三角”城市區(qū)域法治指數(shù)，如表2。

表1 區(qū)域法治評價指標體系（權重：%）

表2 2015—2020年度“珠三角”城市區(qū)域法治評價結果

（二）評價結果及落差

依據(jù)主觀評價指標，統(tǒng)計結果顯示，2015—2020年“珠三角”城市主觀評價逐年提高。其中，群眾滿意度和專家評議結果均呈上升趨勢，且提升幅度較大，相同年度各市主觀評價呈現(xiàn)地域差異。如2020年，各地主觀評價差距明顯，深圳比中山高17.92%。同時，縱向來看，各市主觀評價增幅不同。廣州、深圳、珠海、佛山等經(jīng)濟發(fā)展水平較高的城市，其評價結果連續(xù)排名前4。此外，群眾滿意度均低于專家評議結果。依據(jù)客觀評價指標，2015—2020年9市均值為86.05，處于較高水平。三次評價中，每一次各市結果之差不大，其中：2020年，深圳比中山高8.03%，較為明顯。

同時，從指數(shù)值來看，同一年度中，各地市主觀評價普遍低于客觀評價，特別是群眾滿意度明顯低于專家評議和客觀評價。以2020年為例，區(qū)內(nèi)9市的主觀評價均低于客觀評價；其中，廣州2020 年主觀評價為87.97，低于客觀評價（90.83）；群眾滿意度（85.1）明顯低于專家評議（90.84）及客觀評價（89.92）。同時，主客觀評價的差距呈現(xiàn)地域差異。如2020年廣州主客觀評價之差為2.86，中山為10.31。但同一城市不同年度中，主客觀評價差距呈縮小趨勢。如2015—2020年三次評價中，中山主客觀評價的落差分別為18.86、10.43和10.31。如圖1。

圖1 2015—2020年度“珠三角”城市法治評價主、客觀指標落差值比較

比對上述評價結果不難判斷，主觀評價呈現(xiàn)“短板”現(xiàn)象。相對于客觀指標，群眾法治滿意度不高、獲得感不強，換言之，法治建設的客觀效果與群眾主觀感受不盡一致，建設成效低于群眾的心理預期。但與此同時，主客觀評價的差距逐年縮小的事實又充分說明，區(qū)內(nèi)法治建設客觀效果與群眾期望呈不斷契合的態(tài)勢。同時，各市之間指數(shù)值及主客觀評價差值較為明顯，并且與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平呈現(xiàn)較強正相關關系。相對而言，主觀評價與經(jīng)濟發(fā)展的互動關系更為密切；改革試點城市的法治建設效果顯著。立法先行的廣州、深圳、珠海主觀評價較高，說明法治改革能夠較好地契合群眾的法治需求。

四、結果詮釋：地方法治供給與群眾需求存在偏差

（一）原因詮釋

首先，法治供需結構性失衡。隨著“三位一體”法治進程的推進，群眾的法治需求發(fā)生結構性升級，由總量需求轉向品質(zhì)需求。然而，法治供給跟不上法治需求結構性升級的變化，從而產(chǎn)生法治供需結構性失衡。突出表現(xiàn)為：一是法治供給與法治需求存在落差。即政府法治供給相對于群眾法治需求偏好是過量的或不足的，說明法治資源配置未達到帕累托最優(yōu)，存在效率損失。①龔鋒、盧洪友：《財政分權與地方公共服務配置效率——基于義務教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務的實證研究》，《經(jīng)濟評論》2013年第1期。這是由于政府法治投入中，行政支出的供給因素主導作用強、需求因素影響較弱，②盛見：《“需求響應”視角下養(yǎng)老服務供需錯配問題及其解決對策》，《中州學刊》2021年第2期。但政府實際法治供給與群眾法治需求存在或多余或不足的落差，群眾獲得感不強、滿意度不高就成為情理之中的現(xiàn)象；二是法治供給與法治需求發(fā)生錯位。即政府法治供給與群眾法治需求不契合，供需錯配導致供給無效或低效，造成法治資源的閑置與浪費。依據(jù)公共選擇理論，政府法治供給往往更為關注政績顯性度等相關利益偏好，必然降低對群眾法治需求的響應。短期內(nèi)也可能因投入增加，達成所謂客觀效果“立竿見影”，但難以提高群眾對基本公共服務的滿意水平。③王歡明、諸大建、馬永馳：《中國城市公共服務客觀績效與公眾滿意度的關系研究》，《軟科學》2015年第3期。歷史經(jīng)驗表明，法治供需結構性失衡，導致群眾對法治建設產(chǎn)生失望感和挫敗感。而這種挫敗感一旦形成，就會成為一種心理定勢，影響人們對法治的主觀評價。④張淑鈿：《粵港澳大灣區(qū)城市群建設中的法律沖突與法律合作》，《港澳研究》2017年第3期。

其次，法治理念偏差與人治思維慣性。用法治思維和法治方式化解社會矛盾，這是十八大以來中央對地方各級政府的要求，然而，受法治理念偏差以及長期人治思維慣性影響，法治建設的客觀成效與群眾實際感知之間存在差距：一是法治理念偏差影響法治建設客觀評價。地方政府對法治的人際理解差異容易產(chǎn)生法治理解偏差或者實質(zhì)內(nèi)容地方化、部門化，⑤邱佛梅、譚瑋：《“三位一體”法治建設背景下的法治社會評價體系構建》，《法治社會》2018年第1期。部分地方政府把法治片面理解為“政績之治”，將提升法治建設客觀評價作為“法治任務”，熱衷于各種形式主義，甚至衍生法治“大躍進”現(xiàn)象，導致客觀評價“虛高”。如某市積極加大法制供給，2015年3月15日到2019年12月31日共出臺了12部新法規(guī)，集中關注城市綜合治理與市容環(huán)境等問題，與之相應“科學立法”方面評分較高，但“民主立法滿意度”偏低；二是人治思維慣性影響群眾主觀感知。長期以來我國社會治理由政府包攬，民主觀念和社會協(xié)同觀念缺乏，傳統(tǒng)人治思維和權力本位突出，社會治理方式也容易受家族關系、裙帶關系的影響，法律制度執(zhí)行偏差、選擇性執(zhí)行等問題大量存在。如在基層和農(nóng)村地區(qū)的社會治理中，依靠村規(guī)民約，甚至“權威人員治理”而拋棄法律的事情屢見不鮮。這種情形容易降低群眾對地方政府法治建設效果的實際感知。

再次，法治建設中群眾缺席與缺位。群眾是現(xiàn)代民主政治和法治國家的主體，也是法治建設的內(nèi)在驅動力。然而，從社會心理的角度上考慮，市場經(jīng)濟的運行邏輯中對自利行為的刺激，降低了人們的合作意愿與公共責任感。①陳福平：《強市場中的“弱參與”：一個公民社會的考察路徑》，《社會學研究》2009年第3期。具體而言：一是群眾參與不足或參與缺席?；趯ψ陨砝娴臋嗔?，以及對政府社會治理的慣性依賴，群眾參與法治建設的積極性和認識度不夠。而一旦這種淡漠成為群眾的普遍習慣，將抑制群眾參與法治社會建設實踐；二是群眾參與責任缺位。主要表現(xiàn)為參與機制、渠道缺失導致參與量不足、參與度不夠，群眾在法治建設中的責任和功能無法充分實現(xiàn)。以群眾參與立法為例，盡管一些城市立法過程中也委托“專家立法”和“第三方立法”，但總體來說，群眾參與立法的法律、法規(guī)草案較少，參與人數(shù)不多、環(huán)節(jié)較少、參與度較淺。群眾在法治建設的缺席與缺位，成為政府法治建設客觀成效與群眾主觀感知之間的“壁壘”，進而引發(fā)主客觀評價結果的落差。從區(qū)內(nèi)歷年評價結果看，群眾對立法立規(guī)參與度、重大民生決策民調(diào)的滿意度普遍低于客觀指標評價，即是群眾參與不足對評價結果影響的實證。

最后，系統(tǒng)性誤差。主觀評價低于客觀評價的另一個原因在于系統(tǒng)性誤差，又可分為兩種情況：一是主動性的，主要針對客觀評價。客觀評價以客觀指標為依據(jù)，客觀指標相對“敏感”，甚至涉及“一票否定”及官員前途，因而一些地方“報喜不報憂”，抬高、扭曲指標值，以顯示政績，但“群眾的眼睛是雪亮的”，二者必然形成落差；二是被動性的，法治不易衡量、不易測量的屬性決定一些指標即使“客觀”，也難以反映實際情況，如小概率的刑事發(fā)案率與絕大多數(shù)群眾治安滿意度并非簡單的線性關系，基于政府法治數(shù)據(jù)信息透明度、公開性不足，群眾滿意度評價往往帶有盲目性，并且傾于負面。此外，抽樣調(diào)查技術再完善，理論上仍舊存在系統(tǒng)性誤差，更何況現(xiàn)階段我國民意調(diào)查的條件并不成熟，各種可預期的誤差較多，從而影響主觀評價的準確性。

（二）負面影響

一是加劇法治建設的不均衡。一方面，加劇法治建設的外部不均衡。在我國當前的法治建設中，存在著較大程度的法治政府建設與法治社會建設背離的現(xiàn)象，②胡曉利：《法治政府和法治社會一體建設研究》，第100頁。法治社會建設在很大程度上被忽視或弱化了。主觀評價低于客觀評價，表明群眾在法治社會建設中的獲得感、幸福感、安全感低于政府客觀績效，長此以往影響群眾參與法治社會建設的積極性，加劇法治政府建設與法治社會建設的差距；另一方面，加劇法治建設的內(nèi)部不均衡。面對主觀評價低于客觀評價的結果，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)以及改革先行地區(qū)往往關注主觀評價的提升，積極加大群眾所需的法治供給，從而有效提升法治建設效果的群眾感知和法治建設整體水平；而欠發(fā)達地區(qū)以及尚未推行法治改革的地區(qū)，更多聚焦于經(jīng)濟發(fā)展，無法平衡法治供給，自然也會忽視了群眾的法治需求。從而導致法治建設陷入“強者更強，弱者更弱”的區(qū)域性不均衡狀態(tài)，2015—2020年“珠三角”城市法治建設評價結果從一個角度佐證了這種區(qū)域的不均衡性及發(fā)展趨勢。

二是模糊法治評價的價值導向。主觀低于客觀的評價結果與政府主導的法治評價結果相悖，影響法治建設的真實“政績”。囿于治理資源的有限性，部分地方政府往往選擇教育、引導群眾認識政府政績的低成本方式來凸顯法治建設成效，導致法治評價失去價值導向功能和理性中立。具體表現(xiàn)為：第一，扭曲法治內(nèi)涵。只關注加大法治公共產(chǎn)品供給量，忽視真實法治需求，法治公共產(chǎn)品供給與群眾法治需求之間缺失銜接，甚至脫離自身的實力，制造“無效供給”，增加了不必要法治成本，扭曲了法治內(nèi)涵；第二，忽視法治評價的價值導向功能。過分強調(diào)法治社會的硬性建設及其可視性，將群眾滿意度作為一種增進群眾對政府績效認識的工具，甚至是應對考評的道具，忽視群眾真正的法治需求和法治獲得感；第三，陷入法治評價的技術陷阱。部分地方政府迷信和熱衷于“法治項目”，視評價為“政績工程”；唯數(shù)字化思維，過分關注法治投入與產(chǎn)出的指標量化，以至出現(xiàn)“官出數(shù)據(jù)”和“法治競爭”等不良現(xiàn)象。①邱佛梅：《法治社會評價:理念、體系與實證分析》，第165頁。

三是削減法治建設的內(nèi)在動力。法治建設為了人民、依靠人民，人民群眾是法治社會建設的重要主體，也是法治建設的力量源泉。然而，缺乏市民社會的長期發(fā)展和浸潤為法治及其現(xiàn)代化準備的豐富土壤和堅實基礎條件，使得我國法治建設呈現(xiàn)出缺少補給和根基，難以落地的“失重狀態(tài)”。②陳金釗：《用法治方式滿足公民對美好生活的向往——關于法治發(fā)展不平衡、不充分的斷思》，《河北法學》2018年第4期。群眾參與不足將導致法治建設缺乏內(nèi)驅動力，“讓人民群眾滿意”的目標難以實現(xiàn)。主觀評價低于客觀評價，表明法治建設中群眾的缺席與缺位，長此以往，將導致群眾對政治生活及社會活動的漠不關心、對客觀世界的潦草屏蔽，以及對與自身生活息息相關的民主法治建設麻木不仁，也會形成一種具有抑制效應的“弱參與”現(xiàn)象，使得群眾在社會參與中互助和信任的能力逐步下降。③陳福平：《強市場中的“弱參與”：一個公民社會的考察路徑》，第109頁。進而，挫傷群眾參與法治建設的積極性、主動性和創(chuàng)造性，削減法治建設的社會動力。

四是弱化法治建設的社會信任?；诜ㄖ闻c群眾信任之間的關系：群眾越尊崇法治，法治就越可靠。④伍德志：《論法治評估的“偽精確”》，《法律科學（西北政法大學學報）》2020年第1期。法治社會信任來源于群眾內(nèi)心的法治尊崇，而主觀評價低于客觀評價，體現(xiàn)了群眾對法治建設缺乏認同和信任。因為群眾滿意度的重要影響因素之一是政體認同度或政府的政治合法性和公信力⑤Christensen.T.&L?greid.P.,“Trust in Government:The Relative Importance of Service Satisfaction,Political Factors,and Demography”,Public Performance&Management Review,vol.28,no.4(June 2005),pp.487-511.。具體而言：主觀評價低于客觀評價將導致國家權力代表的政府官員不被信任。引發(fā)群眾對政府法治建設客觀評價結果失真以及“注水數(shù)據(jù)”“粉飾政績”等多方質(zhì)疑，直接或間接影響政府法治行為的公信力，甚至合法性。同時，主觀評價低于客觀評價還將導致作為國家權力規(guī)則的法律不被尊崇。群眾對法律本身的公平正義缺乏信任，法治遵從感較低，對政府法治治理方式的認同感較低，守法的社會心理基礎比較脆弱，⑥李娜：《“積習難返”：日常性違規(guī)的生成機理及其后果》，《思想戰(zhàn)線》2018年第3期。一些領域出現(xiàn)普遍違法，進而危害群眾獲得感、幸福感、安全感，破壞了信任基礎，弱化法治建設的社會信任。

五、改善路徑：法治建設應不斷滿足群眾法治需求

（一）以追求群眾滿意度最大化創(chuàng)新法治建設的理念導向

《法治社會建設實施綱要（2020-2025年）》提出要“健全群眾滿意度測評制度，將群眾滿意度作為檢驗法治社會建設工作成效的重要指標”。因而，法治建設中既要重視法治的硬件建設，更要關注法治的滿意度。尤其是對于群眾不滿意的地方，“知其然更要知其所以然”，弄清背后的驅動因素及導致不滿的原因，有針對性地加以改進。為此，應把握好法治建設的出發(fā)點和歸宿點，拋棄“工具主義法治”以及傳統(tǒng)人治思維，樹立群眾滿意度最大化的理念導向，構建與群眾利益對接、由群眾“共建”“共治”的法治建設機制，實現(xiàn)社會公平正義、保障社會成員合法權益，使社會肌體充滿活力、社會生活和諧有序，建設成果由人民共享，增強人民群眾的“獲得感、幸福感、安全感”①方世榮、孫思雨：《論公眾參與法治社會建設及其引導》，《行政法學研究》2021年第4期。，讓群眾真正掌握法治建設的主動權。

（二）平衡法治建設供求關系，提高法治公共產(chǎn)品質(zhì)量

改善目前我國的法治供給不能滿足社會需求的現(xiàn)狀，應優(yōu)化法治建設供求關系，提高法治公共產(chǎn)品質(zhì)量。具體而言：一是構建“需求”導向的法治建設供求關系。突出強調(diào)法治供應者需要在充分了解和尊重群眾偏好的基礎上優(yōu)化其供給結構以平衡好各類公共服務之間的配比，讓有限的公共資源能優(yōu)先滿足最迫切、最緊要的需求，以最大化發(fā)揮其效用并提升社會的整體福利，②洪曙、武鍶芪：《基于獲得感提升的基本公共服務供給結構優(yōu)化研究》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2019年第12期。進而實現(xiàn)法治建設的內(nèi)外均衡發(fā)展。二是遏制形式主義，切實提高法治產(chǎn)品供給質(zhì)量。法治供給的公共產(chǎn)品主要包括立法產(chǎn)品（如法律法規(guī)、立法評估等）、行政產(chǎn)品（如行政指導、法治宣傳教育等）、司法產(chǎn)品（如法律援助、人民調(diào)解等）。第一，增強立法的科學性，提高法律體系覆蓋率。正視在不少領域，法律、法規(guī)對群眾、社會組織的行為，還缺乏應有的調(diào)控標準，從而形成了社會行為規(guī)制的死角和盲區(qū)等問題③史丕功、任建華：《法治社會建設的價值選擇及主要路徑》，《山東社會科學》2014年第9期。。第二，強化行政合法性，如完善社會管理決策的民意反映機制，暢通群眾參與和民意表達機制。第三，彰顯司法公正性，加強司法透明程度和司法公信力，提高司法主體獨立性和審判獨立滿意度，推進司法干預問責制度化等。應基于供求關系理論重新調(diào)適法治社會建設的投入結構，加大基本民生需求中，教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務法治保障，有效增加群眾的法治認同感及提升法治社會建設效果。

（三）積極引導群眾參與法治建設，形成理性的法治預期

通過暢通群眾合理訴求的表達機制，積極引導群眾參與立法、行政和司法過程，發(fā)揮群眾作為法治建設主體的驅動功能；同時，通過群眾切身參與、了解法治建設進程，形成對法治的合理信任和尊崇，實現(xiàn)對法治建設實踐的合理預期，避免非理性狀態(tài)下形成的盲目的過高法治預期。具體而言：一是引導立法中的群眾參與，如參與立法調(diào)查、立法聽證等；培養(yǎng)群眾的主體意識和權利義務觀念，培育守法的社會環(huán)境，讓法治成為群眾普遍共識和行為自覺。二是加大行政中的群眾參與，促成在一定程度上限制政府權力，“倒逼”政府及公共政策規(guī)范化和法治化，促使政府和群眾形成合力，提高決策民主性，推動社會“善治”發(fā)展。④鄭方輝、邱佛梅：《和諧共建視角下的法治政府與法治社會關系》，《法治社會》2017年第3期?；诘褪杖肴后w、低學歷群體，以及弱勢群體滿意度普遍較低的事實，應更加關注及創(chuàng)造條件讓弱勢群體參與法治建設。三是強化司法中的群眾參與，促使群眾了解司法運作，提升司法公信力，并對司法活動形成監(jiān)督效應，提升司法公正。四是建立起靈活高效的依法參政平臺和渠道。充分發(fā)揮國家機關、社會組織和基層群眾自治組織以及新聞傳媒的社會利益表達功能。

（四）推進法治信息公開，完善評價技術體系

針對系統(tǒng)性誤差導致主客觀評價的現(xiàn)實落差，一是要破除部門和地方信息壁壘，多管齊下，推進法治信息透明和公開，防止法治信息失真導致客觀評價失真，尤其是司法、執(zhí)法方面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)應全面、及時向社會公布。陽光是遏制數(shù)據(jù)造假的防腐劑，也是防止一些地方報喜不報憂抬高指標值的最好利器。二是明晰評價的功能定位，不斷改進和完善評價技術體系，主要是指標體系，凸現(xiàn)關鍵指標評價，增強主、客觀評價的互補性與互證性，增大主觀評價權重，科學論證評價周期。同時，培育第三方評價主體，推進委托第三方評價。

區(qū)域法治評價是我國地方法治建設進程中推進治理方式變革創(chuàng)新的重要舉措。我國社會主義制度決定法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，實現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉。①卓澤淵：《習近平法治思想要義的法理解讀》，《中國法學》2021年第1期。換言之，法治建設目的在于實現(xiàn)“公民對公共服務績效的感知、評價與公共服務運作的實際績效是一致的”②王佃利、劉保軍：《公民滿意度與公共服務績效相關性問題的再審視》，《山東大學學報（哲學社會科學版）》2012年第1期。。當然，主客觀評價的“無縫隙契合”實際上不存在，相互之間的“縫隙”因服務類型和環(huán)境的不同呈現(xiàn)出較大差異。③周志忍：《論政府績效評估中主觀客觀指標的合理平衡》，《行政論壇》2015年第3期。對“珠三角”城市而言，縮小主客觀評價的落差至關重要的是踐行以人民為中心的發(fā)展理念，滿足人民群眾對法治建設的新要求、新期待，增加人民群眾對法治建設的獲得感和滿意度。