王宏哲

（中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 102249）

處分體系是法治建設(shè)的重要組成部分。黨的紀(jì)律處分體系和國家紀(jì)律處分體系已先后構(gòu)建完成，二者集成創(chuàng)新而成的“黨和國家處分體系”已經(jīng)成為黨和國家監(jiān)督體系的運(yùn)行基礎(chǔ)。黨和國家處分體系包括三種處分，即黨的紀(jì)律處分、國家監(jiān)察處分和機(jī)關(guān)單位處分。我國《監(jiān)察法》的制定，特別是《公職人員政務(wù)處分法》的頒布，實(shí)現(xiàn)了黨的紀(jì)律處分體系和國家紀(jì)律處分體系的統(tǒng)一整合，黨和國家處分體系被整體建構(gòu)并完善，已成為中國特色社會主義法治體系和國家治理體系的重要組成部分。進(jìn)一步完善黨和國家處分體系，使其成為一個如法律體系一樣內(nèi)在統(tǒng)一的規(guī)范體系是堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系的必然要求。概念，特別是元概念/基礎(chǔ)概念的確定和統(tǒng)一，是規(guī)范體系建構(gòu)的首要知識任務(wù)，很多理論和實(shí)踐問題多是由概念的不確定性所引起的。本文以“處分”概念為研究對象，通過對“處分”的分離與獨(dú)立、平行與沖突等進(jìn)行梳理，為紀(jì)律和法律規(guī)范體系中的“處分”概念之統(tǒng)一提供解決方案，期許為黨和國家處分體系的統(tǒng)一與完善提供一個確定的概念基礎(chǔ)。

一、兩次外部分離

在三種處分制度中，黨的“紀(jì)律處分”是一個長期使用且為黨章規(guī)定了的官方概念①，其內(nèi)涵和外延的確定性程度最高，而監(jiān)察處分與機(jī)關(guān)單位處分對應(yīng)的“處分”概念卻一直處于變動之中?！疤幏帧备拍畹姆蛛x與獨(dú)立是從遠(yuǎn)到近的?！靶淌绿幏帧笔恰疤幏帧币辉~最先的“概念牢籠”，它距離該詞現(xiàn)有含義最遠(yuǎn)。“處分”與“行政”的糾纏是長期復(fù)雜的，但二者最終還是分道揚(yáng)鑣，各歸其位。

（一）“處分”與“刑事”的概念分離

“處分”有兩個基本含義：其一指“處罰”或“懲治”，意為懲罰；其二指處置。如把“處分”內(nèi)涵確定為“處罰”，在我國，黨和國家給予公職人員的處罰分為四種：刑事處罰、黨紀(jì)處罰、監(jiān)察處罰與機(jī)關(guān)單位處罰。在性質(zhì)上，刑事處罰屬于法律中最嚴(yán)重的處罰方式，黨紀(jì)處罰屬于中國共產(chǎn)黨的紀(jì)律處罰，監(jiān)察處罰屬于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)給予公職人員的國家紀(jì)律處罰（法律化了的紀(jì)律）［1］，機(jī)關(guān)單位處罰則是內(nèi)部紀(jì)律處罰。從名稱上看，這四種處罰經(jīng)歷了從新中國成立初期的模糊借用到發(fā)展中的相互分離，再到現(xiàn)在相對清晰。這一過程不僅是黨和政府關(guān)系發(fā)展的體現(xiàn)，也是紀(jì)律體系和法律體系不斷細(xì)化、體系化發(fā)展的結(jié)果。

黨紀(jì)處分是黨和國家紀(jì)律處分體系的基礎(chǔ)和核心，國家紀(jì)律處分（監(jiān)察處分）和機(jī)關(guān)單位處分均以其為標(biāo)準(zhǔn)完成各自的構(gòu)建。由于處分依據(jù)的規(guī)范是紀(jì)律，所以兩者被合稱為“紀(jì)律處分”。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》這一規(guī)范性文件之名稱就是這種命名的典型體現(xiàn)。監(jiān)察處分是具有社會主義特色的紀(jì)律處分，它具有國家性，即監(jiān)察處分是國家紀(jì)律處分?！皺C(jī)關(guān)單位處分”指《公務(wù)員法》以及之下的如《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《人民法院工作人員處分條例》《檢察人員紀(jì)律處分條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等規(guī)定的針對公務(wù)員的紀(jì)律處分。“機(jī)關(guān)單位”是“機(jī)關(guān)”和“單位”的合成，也是公務(wù)員所在不同機(jī)構(gòu)之稱謂，前者主要指各種國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，后者主要指事業(yè)單位和國有企業(yè)等機(jī)構(gòu)。如果把監(jiān)察機(jī)關(guān)的處分稱之為機(jī)關(guān)單位的“外部處分”，機(jī)關(guān)單位處分則是“內(nèi)部處分”，即本機(jī)關(guān)單位給予其工作人員的懲戒措施。比較以上四種處分，“黨紀(jì)處分”是描述最為規(guī)范、外延最為確定的一個概念，其不僅表述了紀(jì)律處分的主體，也表述了其作為黨的紀(jì)律處分的這一性質(zhì)。

“處分”概念的不確定性發(fā)生在國家范圍內(nèi)。處分概念的第一次分離是發(fā)生在刑事與“處分”之間的。在1997年《刑法》修改之前，“刑事處分”概念存在于《刑法》和其他法律文件中，是一個典型的“法言法語”。1950年1月1日，最高人民法院在對上海市人民法院《關(guān)于處理對不知情的第三人買得的漢奸房產(chǎn)應(yīng)否沒收的問題》的答復(fù)中，指出“沒收漢奸財產(chǎn)是對漢奸罪犯刑事處分的一種”。此時，“處分”僅表達(dá)“懲處”或“處罰”之意，而“刑事”與“處分”的合成，意在表達(dá)懲處的“刑事性”。再如，1953年8月20日，最高人民法院在對最高人民法院華東分院的《關(guān)于婚姻問題的復(fù)函》（法行字第5875號）中指出，“在處理具體案件時，可視各地區(qū)貫徹婚姻法的情況及案件情節(jié)的輕重，影響的大小，酌予較輕的刑事處分（包括緩刑和訓(xùn)誡）”。在這里，“處分”與“刑事”的結(jié)合又表達(dá)出更為寬泛的意思，紀(jì)律性質(zhì)的“訓(xùn)誡”也因其處罰的“輕微性”被納入刑事范圍。“刑事處分”一詞進(jìn)入《刑法》文本，增強(qiáng)了其法言法語之地位。1979年《刑法》第三十一條規(guī)定：“由于犯罪行為而使被害人遭受經(jīng)濟(jì)損失的，對犯罪分子除依法給予刑事處分外，并應(yīng)根據(jù)情況判處賠償經(jīng)濟(jì)損失?！钡谌l規(guī)定：“對于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以免予刑事處分，但可以根據(jù)案件的不同情況，予以訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失，或者由主管部門予以行政處分?！痹谶@個階段，“處分”沒有被專有，而是作為一個普通概念被使用的?！疤幏帧迸c“刑事”的正式分離發(fā)生在1997年《刑法》中，表現(xiàn)為用“刑事處罰”替代了“刑事處分”，后者從刑法文本中被全部剔除。如將原第三十一條修改為第三十六條，修改后的內(nèi)容為：“由于犯罪行為而使被害人遭受經(jīng)濟(jì)損失的，對犯罪分子除依法給予刑事處罰外，并應(yīng)根據(jù)情況判處賠償經(jīng)濟(jì)損失?！睂⒃谌l修改為第三十七條，修改后的內(nèi)容為：“對于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以免予刑事處罰，但是可以根據(jù)案件的不同情況，予以訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失，或者由主管部門予以行政處罰或者行政處分?！边@樣，“處分”一詞從刑事領(lǐng)域中分離出來，這是“處分”變成一個紀(jì)律專用名詞的關(guān)鍵一步。

（二）“處分”與“行政”的概念分離

反觀監(jiān)察處分和機(jī)關(guān)單位處分的歷史會看到：“處分”與“行政”的結(jié)合是長久和緊密的，這源于處分對象和處分機(jī)關(guān)的“行政性”。

“行政工作人員”時期的“行政處分”。1949年9月27日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》第十八條規(guī)定政務(wù)院設(shè)人民監(jiān)察委員會，并規(guī)定“人民監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)監(jiān)察政府機(jī)關(guān)和公務(wù)人員是否履行其職責(zé)”。人民監(jiān)察委員會給予公務(wù)人員的處分稱之為“行政處分”。1951年9月4日，中央人民政府發(fā)布的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》第十三條規(guī)定：“最高人民檢察署行使檢察權(quán)時，凡認(rèn)為應(yīng)予刑事制裁者，應(yīng)向最高人民法院提起公訴。如認(rèn)為應(yīng)予以行政處分者，應(yīng)移送政務(wù)院人民監(jiān)察委員會處理之。”可見，一方面，“行政處分”概念因其處分對象的行政性而獲得正當(dāng)性；另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)自新中國成立開始就被規(guī)定在行政范圍內(nèi)。在行政與監(jiān)察的糾纏中，監(jiān)察屬性讓位于行政屬性，“處分”的“行政性”獲得了其性質(zhì)上的正當(dāng)性?！耙话阏J(rèn)為，我國行政處分制度的正式確立是從1957年國務(wù)院頒布的《國家行政機(jī)關(guān)工作人員獎懲暫行規(guī)定》開始的?！保?］該規(guī)定將行政處分的性質(zhì)定義為紀(jì)律處分，在文本中用“行政處分”與“紀(jì)律處分”兩個概念相互替換。同時，該規(guī)定對核心概念“行政機(jī)關(guān)工作人員”進(jìn)行了界定。其第十四條規(guī)定：“本規(guī)定適用于各級國家行政機(jī)關(guān)中經(jīng)地方各級人民代表大會選舉擔(dān)任國家行政職務(wù)的人員，和各級國家行政機(jī)關(guān)任命的工作人員，以及企業(yè)、事業(yè)單位中由國家行政機(jī)關(guān)任命的工作人員。”這個定義一直延續(xù)到1990年國務(wù)院發(fā)布的《行政監(jiān)察條例》，其第二條規(guī)定的行政監(jiān)察處分對象亦為“國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員”，處分名稱亦是“行政處分”。在這個階段，無論從處分主體、處分對象，還是處分性質(zhì)視角，“行政”和“處分”融為一體，行政任免機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)給予的紀(jì)律處分均命名為“行政處分”。

“公務(wù)員”時期的“行政處分”。第一階段是狹義“公務(wù)員”時期。1988年4月9日，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過了《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，提出“建立和推行國家公務(wù)員制度”。1993年8月，國務(wù)院通過了《國家公務(wù)員暫行條例》，其中第三條規(guī)定：“本條例適用于各級國家行政機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員?！惫珓?wù)員僅指行政機(jī)關(guān)工作人員。其第三十五條規(guī)定：“給予國家公務(wù)員行政處分，依法分別由任免機(jī)關(guān)或者行政監(jiān)察機(jī)關(guān)決定?！?997年5月發(fā)布的《行政監(jiān)察法》盡管也采用了“行政處分”這一概念，但其指向的處分對象仍然是《行政監(jiān)察條例》確定的范圍。其第二條規(guī)定的處分對象為國家行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員。顯然，在這一時期，在“行政處分”概念之下，行政任免機(jī)關(guān)的“行政處分”對象僅為公務(wù)員，而行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的“行政處分”對象則是傳統(tǒng)的“行政工作人員”。由于處分對象的這種差別，“處分”和“行政”之間開始產(chǎn)生了分離，但這種分離是細(xì)微的。第二個階段是廣義的“公務(wù)員”時期。2005年頒布的《公務(wù)員法》放棄行政機(jī)關(guān)之標(biāo)準(zhǔn)，而改用編制方法來定義“公務(wù)員”概念。其第二條規(guī)定：“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。”在此定義之下，“公務(wù)員”的外延已經(jīng)大于“行政”。原有“行政處分”中的“行政”一詞作為定語會限縮“處分”的范圍，因?yàn)閺V義的公務(wù)員盡管多數(shù)工作單位為行政機(jī)關(guān)，但還有相當(dāng)部分的工作機(jī)關(guān)是立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及其他政治機(jī)關(guān)?！靶姓迸c“公務(wù)員”外延之間的背離，導(dǎo)致了“處分”與“行政”的分離。最后，該法用“處分”上位概念代替了“行政處分”一詞。2010年6月修改的《行政監(jiān)察法》為保持與《公務(wù)員法》的概念一致，將其前身《行政監(jiān)察條例》中原有的“行政處分”也改為“處分”。

“處分”一詞與刑事處罰分開了，也從“行政”中走了出來，成為一個具有特定含義的獨(dú)立概念。這一過程體現(xiàn)了我國機(jī)關(guān)單位處分或公務(wù)員處分制度的不斷成熟。反觀“處分”概念的獨(dú)立過程，會發(fā)現(xiàn)“處分”概念變遷作為一種詞語表象，其受制于行政任免機(jī)關(guān)（機(jī)關(guān)單位）與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的處分關(guān)系，以及由此引發(fā)的諸多問題的制約，如任免機(jī)關(guān)單位的處分權(quán)與監(jiān)察處分權(quán)的關(guān)系、兩種處分的性質(zhì)與處分名稱的對應(yīng)等。對這些關(guān)系和問題的認(rèn)識與解決的程度決定了“處分”概念演進(jìn)的方向和獨(dú)立的程度。

二、內(nèi)在分離與并列亂象

“處分”概念的前兩次分離是外部分離，即“處分”作為紀(jì)律制裁，從刑事領(lǐng)域和行政領(lǐng)域分離出來，回歸其純粹的紀(jì)律屬性。國家監(jiān)察體制改革背景下，《監(jiān)察法》和《公職人員政務(wù)處分法》確定的“政務(wù)處分”概念及其表述的監(jiān)察處分，將國家紀(jì)律處分體系中的機(jī)關(guān)單位的內(nèi)部紀(jì)律與監(jiān)察機(jī)關(guān)的國家紀(jì)律［3］徹底分開了。二者的內(nèi)在分離是國家紀(jì)律處分體系的完善，以及體系內(nèi)部細(xì)化與精準(zhǔn)定位的體現(xiàn)，表征這一體系愈加成熟。

（一）從“處分”中分離出“政務(wù)處分”

新中國成立后，我國逐步建立了具有中國特色的公務(wù)員處分“二元并行體制”［4］，機(jī)關(guān)單位（行政任免機(jī)關(guān)、單位）和監(jiān)察機(jī)關(guān)同時擁有公務(wù)員處分權(quán)。盡管處分權(quán)關(guān)系始終處于變動中，但二者在處分概念上卻是一致的，無論共同使用“行政處分”概念，還是使用“處分”概念，機(jī)關(guān)單位和監(jiān)察機(jī)關(guān)都基于處分主體性質(zhì)的一致性而使用同一概念。

2018年3月通過的《監(jiān)察法》第十一條和第四十五條創(chuàng)新性地提出“政務(wù)處分”概念，以對應(yīng)“公職人員”一詞?！肮毴藛T”成為“公務(wù)員”的上位概念，指稱范圍大于后者。行政機(jī)關(guān)的處分對象和監(jiān)察機(jī)關(guān)的處分對象不再完全一致，兩個機(jī)關(guān)不可能再共用一個處分概念。2018年12月修改了《公務(wù)員法》，其第六十一條規(guī)定：“公務(wù)員因違紀(jì)違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的，依照本法給予處分或者由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予政務(wù)處分；違紀(jì)違法行為情節(jié)輕微，經(jīng)批評教育后改正的，可以免予處分。對同一違紀(jì)違法行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)作出政務(wù)處分決定的，公務(wù)員所在機(jī)關(guān)不再給予處分。”2020年6月制定的《公職人員政務(wù)處分法》第三條對這一概念分離再次做了確認(rèn)：“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限，加強(qiáng)對公職人員的監(jiān)督，依法給予違法的公職人員政務(wù)處分。公職人員任免機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限，加強(qiáng)對公職人員的教育、管理、監(jiān)督，依法給予違法的公職人員處分?！边@樣，在國家監(jiān)察時代，盡管整體上沿用了公務(wù)員處分的“二元并行體制”，但由于監(jiān)察從“行政性”升級為“國家性”［5］，行政機(jī)關(guān)的“處分”與監(jiān)察機(jī)關(guān)的“政務(wù)處分”之間有了質(zhì)的區(qū)別；兩機(jī)關(guān)的處分稱謂終于“分道揚(yáng)鑣”，任免機(jī)關(guān)（機(jī)關(guān)單位）給予公務(wù)員的處分的法定名稱為“處分”，監(jiān)察機(jī)關(guān)給予包括公務(wù)員在內(nèi)的所有公職人員的處分的法定概念為“政務(wù)處分”。

縱觀從“行政處分”到“處分”，再到“政務(wù)處分”的概念變遷過程，會發(fā)現(xiàn)：處分概念變遷是處分對象范圍和處分權(quán)力擴(kuò)充的語言表象而已。其一，“處分”定語變化的根源并不是因?yàn)樘幏肿陨戆l(fā)生了質(zhì)的變化，而是由處分對象的范圍變化所導(dǎo)致的。“行政處分”的對象是“國家機(jī)關(guān)工作人員”或“行政機(jī)關(guān)工作人員”，“處分”的對象擴(kuò)展為“公務(wù)員”（廣義的），“政務(wù)處分”的對象更擴(kuò)展至“公職人員”?？梢?，處分對象范圍的第一個標(biāo)準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)，第二個標(biāo)準(zhǔn)是行政編制，第三個標(biāo)準(zhǔn)是行使公權(quán)力。處分概念的變遷是由處分對象范圍的不斷擴(kuò)展所決定的。其二，就各自的處分對象關(guān)系而言，任免機(jī)關(guān)、單位與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間，經(jīng)歷了從“疊合”到“交叉”的變遷發(fā)展。在政務(wù)處分之前，由于兩個部門均具有行政性，二者的處分對象是疊合的，兩個處分決定機(jī)關(guān)使用的處分概念也是疊合的。在國家監(jiān)察體制下，盡管兩個處分機(jī)關(guān)的處分對象在公務(wù)員這個群體上依然是疊合的，但畢竟“公職人員”包括了大量的企業(yè)、事業(yè)單位管理人員，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的處分對象（監(jiān)察對象）大于任免機(jī)關(guān)、單位（組織人事部門）的處分對象，因而，二者不能再分享同一個處分權(quán)概念。

（二）并列引發(fā)的使用亂象

在國家監(jiān)察體制下，既然“政務(wù)處分”在法律上已經(jīng)與“處分”并列［6］，且《公務(wù)員法》和《公職人員政務(wù)處分法》均已表達(dá)了二者的使用關(guān)系，即共同采用“給予處分或者由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予政務(wù)處分”的表述公式，那么，就應(yīng)該在法律的廢改立中認(rèn)真對待這種并列表述形式。但細(xì)查《監(jiān)察法》頒布后的法律和行政法規(guī)的制定和修改情況，發(fā)現(xiàn)“處分”概念的立法應(yīng)用比較混亂。在北大法寶中檢索“處分”一詞，會看到：自2018年3月至今，共有113個法律和142個行政法規(guī)的廢改立涉及“處分”及其相關(guān)詞。在這些法律文件中，除2020年1月17日發(fā)布的《關(guān)于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉的決定》將原法律中第五十七條之“國家工作人員有前款所列行為的，還應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分”修改為第五十八條“國家工作人員有前款所列行為的，還應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)給予政務(wù)處分或者由所在機(jī)關(guān)、單位給予處分”外，其他法律法規(guī)的制定或修改，都延續(xù)了《監(jiān)察法》之前的用詞習(xí)慣。首先，幾乎所有修法僅修改了業(yè)務(wù)性條款，而對原法律法規(guī)中的“處分”或“行政處分”概念未作修改。如2021年4月29日全國人大常務(wù)委員會通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國道路交通安全法〉等八部法律的決定》，但修改后的《道路交通安全法》《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》《草原法》《民用航空法》《海關(guān)法》等依然用“行政處分”一詞；修改后的《消防法》《廣告法》《食品安全法》等依然用“處分”一詞。即使《刑法》在修改時也未顧及處分語詞之變革。2020年12月26日全國人大常委會通過的《中華人民共和國刑法修正案（十一）》第三十七條規(guī)定：“對于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以免予刑事處罰，但是可以根據(jù)案件的不同情況，予以訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失，或者由主管部門予以行政處罰或者行政處分?！痹趪冶O(jiān)察時代，在《刑法》這樣的“大法”中出現(xiàn)“行政處分”一詞是不合時宜的。其次，作為最高立法機(jī)關(guān)的全國人大制定新法律時也忽略了處分用語的新變化。2019年3月15日十三屆全國人大二次會議通過的《外商投資法》第三十九條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)工作人員在外商投資促進(jìn)、保護(hù)和管理工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，或者泄露、非法向他人提供履行職責(zé)過程中知悉的商業(yè)秘密的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”這里“處分”的指稱是不確定的：如果“處分”僅指行政機(jī)關(guān)的處分，那就在語詞上排除了監(jiān)察處分，而根據(jù)《監(jiān)察法》和《公職人員政務(wù)處分法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)工作人員屬于監(jiān)察對象，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對其行使監(jiān)察處分權(quán)，《外商投資法》無權(quán)排除監(jiān)察機(jī)關(guān)的處分權(quán)；如果“處分”也包括監(jiān)察處分的話，僅用“處分”一詞就不符合上述表述公式。最后，“處分”一詞單獨(dú)使用最多。以2021年制定和修改的23部法律為例，處分及相關(guān)概念（如“行政處分”“政務(wù)處分”等）共有123處，其中有88處單獨(dú)使用“處分”一詞，占比近72%。這表明在“處分”概念的多樣使用中，“處分”依然是該等概念意義的“核心地帶”。大量使用“處分”一詞，而非精準(zhǔn)使用表述公式，表面上反映的是立法工作中對待概念的忽視，而其背后顯示的卻是不同法律之間所用“處分”詞語不融貫，以及“處分”概念的日常含義與法律含義不一致等深層原因。

三、監(jiān)察體制下的概念統(tǒng)一

監(jiān)察體制改革的結(jié)果及其影響是深刻的。［7］《公職人員政務(wù)處分法》是《監(jiān)察法》的“具體化”［8］，其從監(jiān)察屬性視角，重構(gòu)了國家公職人員處分權(quán)體制［9］。行政監(jiān)察體制下所形成的“處分”概念的統(tǒng)一性被“政務(wù)處分”概念所撕裂。在國家監(jiān)察體制下，必須從黨和國家處分體系的高度再次統(tǒng)一“處分”概念。

（一）黨和國家處分體系的背景影響

黨和國家監(jiān)督體系在黨和國家治理體系中具有“重要支撐地位”［10］。堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系是治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨和國家處分體系是黨和國家監(jiān)督體系的主干工程，這是由黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)以及黨的領(lǐng)導(dǎo)的民主集中制特點(diǎn)所決定的?！敖?jīng)過長期的監(jiān)督實(shí)踐，我國形成了由黨的紀(jì)律處分、國家監(jiān)察處分和機(jī)關(guān)（單位）內(nèi)部處分等構(gòu)成的黨和國家處分體系。這一體系內(nèi)部由黨的紀(jì)律處分和國家紀(jì)律處分兩個子系統(tǒng)構(gòu)成，其中黨的紀(jì)律處分是主導(dǎo)，國家監(jiān)察是主干，機(jī)關(guān)（單位）內(nèi)部處分是補(bǔ)充。”［11］監(jiān)察體制改革后形成的黨和國家處分體系是行政監(jiān)察體制下的黨和國家處分體系的升級版本。比較前后兩個處分體系會發(fā)現(xiàn)：第一，黨的紀(jì)律處分在兩個體系中是一致的，沒有變化，這是因?yàn)辄h的紀(jì)律處分發(fā)展最早，也最為成熟，而兩個體系的內(nèi)在變化主要發(fā)生在國家范圍內(nèi)。第二，兩個處分體系的本質(zhì)差別在監(jiān)察處分，核心是處分的性質(zhì)從“行政性”提升為“國家性”［12］，處分的范圍從“行政機(jī)關(guān)工作人員”擴(kuò)大為“公務(wù)員”，最后擴(kuò)展至“公職人員”。第三，政務(wù)處分權(quán)作為監(jiān)察權(quán)的一部分，其權(quán)威性得到極大提升，借助國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)和監(jiān)督權(quán)可提高政務(wù)處分的準(zhǔn)確性。第四，黨對國家監(jiān)察的直接領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)了黨的紀(jì)律處分與國家監(jiān)察處分的深入融合，二者在處分對象、紀(jì)律規(guī)范和處分機(jī)關(guān)等方面，從實(shí)體和程序等多方面已經(jīng)相互內(nèi)嵌，通過集成創(chuàng)新方式，形成了具有社會主義特色的“紀(jì)檢監(jiān)察處分權(quán)”。此權(quán)力是黨的紀(jì)律處分體系和國家紀(jì)律處分體系融合成統(tǒng)一的“黨和國家處分體系”的關(guān)鍵。第五，在行政監(jiān)察時期，監(jiān)察處分在地位上無法與黨的紀(jì)律處分并肩平行，其不得不與任免機(jī)關(guān)（機(jī)關(guān)單位）處分平等相處。國家監(jiān)察體制改革的最大成果就是監(jiān)察的“隆起”。三種處分的關(guān)系及其內(nèi)容組合因此發(fā)生了質(zhì)的改變，監(jiān)察處分獲得了“國家性”，其與黨的紀(jì)律處分平等相處、深入組合。因此，必須以“紀(jì)檢監(jiān)察”為標(biāo)準(zhǔn)，重新審視并建構(gòu)“處分”概念體系。

（二）“處分”概念體系完善標(biāo)準(zhǔn)

要認(rèn)真對待“處分”概念。首先也是最主要的是，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該樹立精確的“處分”概念意識，無論是制定法律，還是修改法律，都應(yīng)該尊重既有立法中確定的處分概念。立法機(jī)關(guān)應(yīng)該站在黨和國家處分體系的高度，梳理現(xiàn)有黨規(guī)和法律體系中的處分類概念，確保這些概念的統(tǒng)一性。其次，用法律概念的精確性對待“處分”系列概念。不能因?yàn)榧o(jì)律處分屬于政治和紀(jì)律范圍，而降低其準(zhǔn)確性要求。紀(jì)律處分的結(jié)果如同刑事處罰的結(jié)果一樣，關(guān)涉處分對象的核心利益。處分概念的準(zhǔn)確性是對“處分”理解和接受的前提，不能陷入概念的泥沼，讓處分對象對其作出處分隨意或任性的結(jié)論。同時，因?yàn)檫@些處分概念都應(yīng)用在嚴(yán)肅的法律和政策性文件中，需要將其從日常概念中區(qū)別出來，賦予其特定含義，也是提升其權(quán)威性的要求。立法機(jī)關(guān)對法律概念的態(tài)度直接影響了監(jiān)察機(jī)關(guān)、法律機(jī)關(guān)和處分對象對概念的態(tài)度，二者之間具有強(qiáng)烈的正相關(guān)關(guān)系。

“處分”概念體系的完善應(yīng)遵循如下標(biāo)準(zhǔn)：第一是統(tǒng)一性標(biāo)準(zhǔn)。這是“處分”概念間的形式標(biāo)準(zhǔn)。其一，必須有一個“元概念”作為概念統(tǒng)一之基礎(chǔ)。特定時期的法律體系中都存在一個共識性的“法”概念，而不論這一概念立場是分析法學(xué)的還是社會法學(xué)的，其都能使得同時代的法規(guī)范和法知識獲得通解。同樣，黨和國家處分體系中所有“處分”概念必須建立在同一個基礎(chǔ)概念之上。《公務(wù)員法》中的“處分”一詞應(yīng)該可以擔(dān)當(dāng)這一角色，但其需要被改造。其二，最低標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一是黨和國家處分體系中的“處分”概念不沖突，也不存在概念漏洞。現(xiàn)有處分概念體系中，不僅存在著如上文所述《外商投資法》第三十九條之解釋漏洞，也存在著如《噪聲污染防治法》第八十五條規(guī)定的“噪聲污染防治監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)或者任免機(jī)關(guān)、單位依法給予處分”之概念矛盾，這里的“處分”從字義上應(yīng)該僅指機(jī)關(guān)單位給予的處分，不應(yīng)該包括監(jiān)察機(jī)關(guān)的政務(wù)處分，但依系統(tǒng)解釋，卻又包含了政務(wù)處分。其三，鑒于《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》在黨和國家紀(jì)律處分體系中承擔(dān)著“基礎(chǔ)規(guī)范”的角色，處分概念的統(tǒng)一必須堅(jiān)持黨的紀(jì)律處分的主導(dǎo)性。一方面，在立法指導(dǎo)思想上，如《公職人員政務(wù)處分法》一樣，無論是紀(jì)律規(guī)范、處分體制，還是處分概念，都要自覺地以黨的紀(jì)律處分為標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，由于黨的紀(jì)律處分不僅早于國家紀(jì)律處分，而且也比國家紀(jì)律處分成熟，因此要主動借鑒黨的紀(jì)律處分中的概念規(guī)劃和應(yīng)用。第二是適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。其一，不同類別的處分必須有專用概念，即“各得其名”。因長期使用習(xí)慣，“紀(jì)律處分”一詞已經(jīng)被公認(rèn)為是指黨的紀(jì)律處分；《監(jiān)察法》和《公職人員政務(wù)處分法》以法律方式，將“政務(wù)處分”規(guī)定為一個法定概念，使得監(jiān)察機(jī)關(guān)的處分擁有其專有概念?！豆珓?wù)員法》確定的任免機(jī)關(guān)單位給予公務(wù)員的處分稱之為“處分”就存在不適當(dāng)之處，即概念大于所指。其二，處分概念與處分性質(zhì)應(yīng)該對應(yīng)，不同性質(zhì)的“處分”在概念上應(yīng)該有所分別。在現(xiàn)有黨和國家處分體系中，“紀(jì)律處分”的性質(zhì)是黨的紀(jì)律處分，“黨紀(jì)”清晰地表達(dá)了其屬性?！罢?wù)處分”與“監(jiān)察處分”可以替換。但《公務(wù)員法》確定的“處分”一詞由于所指過寬，無法精確表達(dá)其機(jī)關(guān)單位紀(jì)律處分之屬性。

（三）“紀(jì)律處分”替代“處分”

被“政務(wù)處分”撕裂的“處分”概念。在行政監(jiān)察時期，《公務(wù)員法》中的“處分”之所以要替代《國家公務(wù)員暫行條例》和《行政監(jiān)察條例》中的“行政處分”，是因?yàn)椤肮珓?wù)員”外延發(fā)生了擴(kuò)展，“行政機(jī)關(guān)工作人員”是“公務(wù)員”的一部分，因而，就必須找到一個高于“行政處分”的概念與“公務(wù)員”對應(yīng)。“行政處分”中的“行政”被舍棄，只留下“處分”一詞。這樣，“公務(wù)員”和“處分”這兩個概念具有對等性?！疤幏帧备拍畹倪@種變遷理由在行政監(jiān)察時期是合理的，但在國家監(jiān)察時期，監(jiān)察機(jī)關(guān)的“處分”升級為“政務(wù)處分”后，該合理性就不存在了。在國家監(jiān)察體制下，這一概念的外延大于其所指，且其無法與處分性質(zhì)相對應(yīng)。“處分”一詞無法與“黨紀(jì)處分”和“政務(wù)處分”并列，如果沒有一個恰當(dāng)?shù)南薅ㄔ~，“處分”容易被理解成一個高于“黨紀(jì)處分”和“政務(wù)處分”的上位概念。

“處分”的多元難題。要解決《公務(wù)員法》中“處分”一詞帶來的概念困境，就必須正視在這一概念之下存在的概念所指與外延問題，其中處分主體多元化是產(chǎn)生問題的根源。在任免機(jī)關(guān)單位處分子系統(tǒng)中，存在著兩個層級的規(guī)范性法律文件。處于上位的是《公務(wù)員法》，其提供了“處分”這個“大詞”。根據(jù)中組部《公務(wù)員范圍規(guī)定》，廣義的公務(wù)員存在于“中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機(jī)關(guān)”等不同性質(zhì)的政治機(jī)關(guān)。為具體落實(shí)《公務(wù)員法》規(guī)定的處分制度，產(chǎn)生了《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《人民法院工作人員處分條例》《檢察人員紀(jì)律處分條例》等公務(wù)員處分的下位法。比對政務(wù)處分與機(jī)關(guān)單位處分，會看到：無論是處分規(guī)范、處分對象，還是處分機(jī)關(guān)等，前者都是單一的，而后者則是多元的。這種多元增加了統(tǒng)一“處分”概念的難度，也為繼續(xù)保留“處分”概念提供了理由。但如上所述原因，不得不尋找一個既能替代“處分”一詞，又不傷害“黨紀(jì)處分”與“政務(wù)處分”概念的周延關(guān)系，還能統(tǒng)一多元的機(jī)關(guān)單位處分的差別。為解決“處分”一詞的上位困境，必須找到一個合適的下位概念替代之，這是黨和國家處分體系概念融貫的關(guān)鍵之處。

用“紀(jì)律處分”替代“處分”。選擇“紀(jì)律處分”一詞，是因?yàn)橐诙嘣黧w和處分對象中找到共項(xiàng)；同時，又不能使用“處分”一詞，就必須找到一個更“空洞”的限定詞，而“紀(jì)律”滿足了這一要求。從性質(zhì)上說，無論是黨的紀(jì)律處分，還是監(jiān)察機(jī)關(guān)的政務(wù)處分，以及機(jī)關(guān)單位的內(nèi)部處分，其性質(zhì)均為紀(jì)律；同時，《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《人民法院工作人員處分條例》《檢察人員紀(jì)律處分條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》等文件中都使用了“紀(jì)律處分”一詞。因此，在不改變下位法用詞的基礎(chǔ)上，對《公務(wù)員法》中的關(guān)鍵用詞進(jìn)行調(diào)整，是一種簡約但又能達(dá)成目的的概念規(guī)劃。基于此，將《公務(wù)員法》中的第六十一條和第一百零八條中的“給予處分或者由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予政務(wù)處分”修改為“給予紀(jì)律處分或者由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予政務(wù)處分”，并以此指導(dǎo)思想對《公務(wù)員法》中的其他“處分”概念進(jìn)行替換。

［注釋］

①《中國共產(chǎn)黨章程》第七章“黨的紀(jì)律”部分有四處用了“紀(jì)律處分”一詞。