魏方欣，王春麗，張 宇，祝兆文，雷 強(qiáng)，徐春艷

(生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心，北京 100082)

在國(guó)際輻射防護(hù)委員會(huì)(ICRP)第103號(hào)報(bào)告中，天然存在的放射性物質(zhì)(Naturally Occurring Radioactive Material，NORM)被定義為“除天然放射性核素外，不含有顯著量其他放射性核素的放射性物質(zhì)”。嚴(yán)格地，“天然來(lái)源放射性核素”僅僅是指40K和U、Th等3個(gè)原生放射性核素衰變鏈中的放射性核素。根據(jù)上述定義，NORM包括鈾(釷)礦和其他含天然放射性核素的物質(zhì)，如稀土礦和磷酸鹽礦等。本文中“NORM”特指含天然放射性核素的非鈾(釷)礦產(chǎn)物質(zhì)。在上述礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，天然放射性核素在產(chǎn)品、殘留物、廢物和工作場(chǎng)所中富集，造成周邊環(huán)境的天然放射性水平升高和放射性污染，對(duì)人員健康和環(huán)境安全帶來(lái)潛在危害。由于這種天然放射性水平升高對(duì)環(huán)境的影響具有潛在性和長(zhǎng)期性(鈾、釷等天然放射性核素壽命極長(zhǎng))，容易被管理者、工作人員和公眾等忽視而形成管理盲區(qū)，特別是廢物的管理問(wèn)題。

NORM廢物的主要特點(diǎn)是：(1)產(chǎn)生量巨大，采礦企業(yè)廢物年均產(chǎn)生量約百萬(wàn)噸；(2)主要含半衰期長(zhǎng)達(dá)萬(wàn)年以上的天然放射性核素；(3)涉及行業(yè)和利益主體眾多，且各利益主體對(duì)輻射危害的認(rèn)識(shí)水平不一；(4)廢物活度濃度范圍廣，從0.1 Bq/g到1 000 Bq/g；(5)化學(xué)危害與放射性危害并存。由于NORM廢物數(shù)量巨大且放射性危害持續(xù)時(shí)間極長(zhǎng)，如何妥善、安全處置此類廢物成為行業(yè)、政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)等共同面臨的難題，日益受到社會(huì)和公眾關(guān)注。本文從輻射防護(hù)理念的新變化出發(fā)，分析NORM廢物輻射照射情形的相關(guān)特點(diǎn)，結(jié)合我國(guó)NORM廢物管理中存在的問(wèn)題及其制度成因，研究提出制定豁免與解控標(biāo)準(zhǔn)、建立基于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的分級(jí)管理體系、設(shè)立基金式資金籌措機(jī)制和開(kāi)發(fā)廢物處置示范工程等建議，為加快推進(jìn)NORM廢物處置提供制度和技術(shù)支持。

1 NORM輻射照射

1.1 ICRP的建議

ICRP 2007年建議書提出基于照射情形的輻射防護(hù)體系，指出“現(xiàn)存照射是指那些不得不采取控制決策時(shí)就已經(jīng)存在的照射情況。有許多類型的現(xiàn)存照射情形可能會(huì)產(chǎn)生足夠高的照射，對(duì)此理應(yīng)采取放射防護(hù)行動(dòng)，或至少理應(yīng)考慮這些行動(dòng)。住宅和工作場(chǎng)所中的氡、以及天然存在的放射性物質(zhì)(NORM)是眾所周知的例子”。根據(jù)以上描述，對(duì)于過(guò)去開(kāi)展的從未接受過(guò)監(jiān)管控制或雖接受過(guò)監(jiān)管控制但未遵守相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求的NORM活動(dòng)，應(yīng)屬于現(xiàn)存照射，但對(duì)于已納入輻射監(jiān)督管理(如列入礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用輻射環(huán)境監(jiān)督管理名錄)的NORM活動(dòng)，則應(yīng)屬于計(jì)劃照射范疇。

對(duì)于現(xiàn)存照射，ICRP提出采用參考水平進(jìn)行約束。參考水平表示這樣的劑量或危險(xiǎn)水平，計(jì)劃允許發(fā)生的照射在該水平以上時(shí)就判斷為不合適，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)并優(yōu)化防護(hù)行動(dòng)?！盀楝F(xiàn)存照射情形制定參考水平所考慮的主要因素是，控制這種情況的可行性以及類似情況過(guò)去的管理經(jīng)驗(yàn)。在大多數(shù)的現(xiàn)存照射情形下，把照射降低到正常水平或接近正常水平是受照人員和主管部門的共同意愿。這適用于人類活動(dòng)產(chǎn)生的物質(zhì)引起的照射情況，即NORM殘留物和事故污染?！?/p>

圖1 ICRP輻射防護(hù)體系的變化Fig.1 Evolvement of radiation protection framework in ICRP

在ICRP 1990年建議書中，NORM相關(guān)管理屬于干預(yù)體系。1990年建議書認(rèn)為，當(dāng)<10 mSv/a時(shí)，對(duì)其實(shí)施干預(yù)不可能是正當(dāng)?shù)?；?dāng)>10 mSv/a時(shí)，可能是正當(dāng)?shù)?；如果接?00 mSv/a，則干預(yù)幾乎總是正當(dāng)?shù)摹?007年建議書基于現(xiàn)存照射情形的要求，采用參考水平的概念，建議NORM相關(guān)活動(dòng)的照射參考水平為：“視情況，在1～20 mSv/a之間”。

1.2 IAEA的要求

IAEA新的基本安全標(biāo)準(zhǔn)(《國(guó)際輻射防護(hù)和輻射源安全基本安全標(biāo)準(zhǔn)》GSR-3)將NORM活動(dòng)納入現(xiàn)存照射情形。根據(jù)GSR-3的規(guī)定，現(xiàn)存照射情形是指在需要就實(shí)施控制的必要性作出決定時(shí)業(yè)已存在的照射情況?，F(xiàn)存照射情形包括天然本底輻射照射情況，還包括未受監(jiān)管控制的以往實(shí)踐產(chǎn)生的或應(yīng)急照射情況發(fā)生后余留的殘留放射性物質(zhì)所導(dǎo)致的照射情況。關(guān)于現(xiàn)存照射情形的要求適用于：(1)殘留放射性物質(zhì)所致區(qū)域污染引起的照射：(2)過(guò)去開(kāi)展的從未接受過(guò)監(jiān)管控制或雖接受過(guò)監(jiān)管控制但未遵守本標(biāo)準(zhǔn)要求的活動(dòng)。

對(duì)于屬于現(xiàn)存照射情形的相關(guān)活動(dòng)，IAEA要求政府必須確保對(duì)已認(rèn)定的現(xiàn)存照射情形進(jìn)行評(píng)價(jià)，以便從輻射防護(hù)的角度確定哪些職業(yè)照射和公眾照射應(yīng)予以關(guān)注。政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)或其他有關(guān)主管部門必須確保補(bǔ)救行動(dòng)和防護(hù)行動(dòng)是正當(dāng)?shù)?，并確保防護(hù)和安全達(dá)到最優(yōu)化。政府必須確保對(duì)以下人員或組織作出規(guī)定：(1)負(fù)責(zé)確定殘留放射性物質(zhì)區(qū)域的人員或組織；(2)負(fù)責(zé)制定和實(shí)施治理計(jì)劃和治理后控制措施的人員或組織；(3)負(fù)責(zé)落實(shí)放射性廢物管理戰(zhàn)略的人員或組織。

關(guān)于是否將NORM相關(guān)活動(dòng)納入輻射監(jiān)管控制，一般地，需要考慮兩個(gè)條件：一是在正常和事故情況下，放射源產(chǎn)生的個(gè)人劑量和集體劑量均很小；二是在合理可行的情況下，沒(méi)有任何控制措施能夠顯著降低個(gè)人劑量和集體劑量。對(duì)于涉及NORM照射的豁免，豁免通?；诤笳?。

2 我國(guó)NORM及其廢物管理狀況

2.1 NORM廢物產(chǎn)生及輻射水平

我國(guó)NORM行業(yè)涉及的范圍很廣，主要包括采煤和燃煤電廠、金屬開(kāi)采和熔煉、稀土提取工業(yè)、磷酸鹽工業(yè)、鋯和氧化鋯工業(yè)、建筑材料生產(chǎn)及加工、石油和天然氣工業(yè)、水處理(溫泉)工業(yè)、釷萃取和應(yīng)用工業(yè)、鈮提取工業(yè)、二氧化鈦工業(yè)等。

我國(guó)自20世紀(jì)70年代開(kāi)始關(guān)注NORM活動(dòng)中的輻射環(huán)境管理問(wèn)題，主要涉及NORM尾礦與廢渣的管理，相關(guān)工作主要包括環(huán)境放射性水平的調(diào)查和法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制定等。1983—1990年原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局組織開(kāi)展了全國(guó)天然放射性水平調(diào)查，并分別于1991年和1999年對(duì)部分省市的石煤與稀土礦等NORM活動(dòng)項(xiàng)目的輻射環(huán)境影響進(jìn)行了深入調(diào)查，發(fā)現(xiàn)石煤和稀土等NORM的開(kāi)發(fā)利用已對(duì)周圍的輻射環(huán)境帶來(lái)一定影響[5]。部分有色金屬地下礦山的職業(yè)照射典型值高達(dá)16 mSv/a，其中超過(guò)職業(yè)照射劑量限值20 mSv/a的百分比很大[6]。江蘇、重慶、廣東等省市對(duì)本地NORM活動(dòng)的輻射環(huán)境影響開(kāi)展調(diào)查，結(jié)果表明稀土、煤炭等礦的開(kāi)發(fā)利用對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成了一定的放射性污染[7-10]。

2007年國(guó)務(wù)院組織開(kāi)展了第一次全國(guó)污染源普查，首次在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)11個(gè)可能引起天然輻射水平升高的工業(yè)行業(yè)開(kāi)展了輻射污染調(diào)查。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局組織對(duì)1 433 家NORM普查對(duì)象進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)查分析，得到了全國(guó)性的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)NORM礦產(chǎn)品和原礦中稀土、鈮/鉭、鋯石和釩礦的天然放射性核素平均活度濃度大于1 000 Bq/kg，放射性水平偏高；稀土、鈮/鉭、鋯石、釩礦和錫礦開(kāi)采和冶煉加工企業(yè)產(chǎn)生的NORM固體廢物中的天然放射性核素平均活度濃度大于1 000 Bq/kg，放射性水平偏高[2]。全國(guó)各類NORM企業(yè)產(chǎn)生的NORM固體廢物量較大的礦產(chǎn)種類是鐵、煤和銅，如圖2所示[2]；這三類礦產(chǎn)生的NORM固體廢物量1.35億t，占總量的78.7%。主要是這三類礦產(chǎn)資源的開(kāi)采量和冶煉加工原料使用量較多，NORM固體廢物產(chǎn)生量相應(yīng)較多。稀土、鈮/鉭、鋯石、釩礦和錫礦開(kāi)采和冶煉加工企業(yè)產(chǎn)生的NORM固體廢物合計(jì)量703.452萬(wàn)t，占全國(guó)各類NORM企業(yè)固體廢物總量的4%，所占比例較小，但放射性水平很高，天然放射性核素平均活度濃度大于1 000 Bq/kg。礦產(chǎn)品和原料中總U、232Th和226Ra含量，列于表1[2]。NORM固體廢物中總U、232Th和226Ra含量，列于表2[2]。

圖2 礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)各行業(yè)NORM固體廢物量[2]Fig.2 Amounts of NORM solid wastes of mineral resource sectors[2]

表1 礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)行業(yè)產(chǎn)品和原料中天然放射性核素含量(單位：Bq/kg)[2]Tab.1 NORM contents in raw materials and products from mineral resource sectors (Bq/kg)[2]

表2 礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)行業(yè)固體廢物中天然放射性核素含量(單位：Bq/kg)[2]Tab.2 NORM contents in solid wastes from mineral resource sectors (Bq/kg)[2]

劉新華等[11]基于現(xiàn)有法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)人為活動(dòng)引起的天然放射性明顯增加設(shè)施輻射監(jiān)管技術(shù)體系開(kāi)展了研究探討，提出輻射劑量的分級(jí)管理體系建議,列于表3。

表3 建議的人為活動(dòng)引起的天然放射性明顯增加設(shè)施輻射劑量的分級(jí)管理體系[11]Tab.3 Proposed grading management system of significant radiation dose increase of naturalradioactivity caused by human activities at facilities[11]

2018—2020年，我國(guó)開(kāi)展第二次全國(guó)污染源普查[12]，對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用行業(yè)放射性水平的普查結(jié)果表明，2017年末，全國(guó)伴生放射性固體廢物累積貯存量為20.30億t，其中放射性活度濃度超過(guò)10 Bq/g的固體廢物主要為稀土、鈮/鉭、鋯石和氧化鋯、鉛/鋅、鍺/鈦、鐵等礦產(chǎn)，總量為224.95萬(wàn)t。NORM固體廢物累計(jì)貯存量最多的行業(yè)為鋼鐵行業(yè)，占99%以上，貯存量較多的其他礦種還包括煤、鋁、稀土等。稀土、鈮/鉭、鉛/鋅、鋯石和氧化鋯、鍺/鈦、錫等NORM固體廢物中放射性水平較高。其中，鈮/鉭NORM固體廢物中238U平均活度濃度最大，約為19 Bq/g，其次為磷酸鹽、銅和稀土，約為3～4 Bq/g。稀土NORM固體廢物中232Th平均活度濃度最大，約為50 Bq/g。鈮/鉭NORM固體廢物中226Ra平均活度濃度最大，約為20 Bq/g。

對(duì)部分礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)所排放廢水廢氣的輻射監(jiān)測(cè)顯示，部分廢水中總α、總β含量超過(guò)了《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的限值，總α超標(biāo)達(dá)500多倍，總β超標(biāo)可達(dá)9倍。周邊地下水中總α含量超過(guò)《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定限值的10倍，說(shuō)明廢水排放已對(duì)地下水源造成放射性污染。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用地區(qū)的γ空氣吸收劑量率平均值也比全國(guó)原野天然γ輻射劑量率平均值高3～5倍。

同時(shí)，調(diào)查結(jié)果表明，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用實(shí)踐活動(dòng)導(dǎo)致公眾接受的額外的外照射年有效劑量高于全國(guó)天然輻射所致的0.55 mSv/a的輻射劑量。其中稀土礦開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)對(duì)公眾所致的外照射劑量超過(guò)全國(guó)居民平均接受劑量水平的2倍。部分礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程對(duì)公眾造成的有效劑量當(dāng)量列于表4[2]。由表4可見(jiàn)，白云鄂博地區(qū)人均年有效劑量當(dāng)量達(dá)2.6 m Sv/a。

表4 礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中對(duì)公眾造成的有效劑量Tab.4 Effective dose equivalent caused to the public during the development and utilization of mineral resources

2.2 輻射監(jiān)管范圍與方法

2013年，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用輻射環(huán)境監(jiān)督管理名錄(第一批)》，(以下簡(jiǎn)稱名錄)對(duì)納入名錄的行業(yè)實(shí)施輻射監(jiān)管。2020年，生態(tài)環(huán)境部基于第二次污染源普查的結(jié)果，對(duì)《礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用輻射環(huán)境監(jiān)督管理名錄》進(jìn)行了修訂，調(diào)整了納入名錄的行業(yè)，列于表5。對(duì)于納入《名錄》的NORM工業(yè)活動(dòng)，原礦、中間產(chǎn)品、尾礦、尾渣或者其他殘留物中鈾(釷)系單個(gè)核素活度濃度超過(guò)1 Bq/g的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位需組織編制輻射環(huán)境影響評(píng)價(jià)專篇，并納入環(huán)境影響報(bào)告書(表)同步報(bào)批；建設(shè)單位在竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收時(shí)，需要組織對(duì)配套建設(shè)的輻射環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行驗(yàn)收，組織編制輻射環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收監(jiān)測(cè)報(bào)告并納入驗(yàn)收監(jiān)測(cè)報(bào)告。

表5 礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用輻射環(huán)境監(jiān)督管理名錄Tab.5 List of radiation environment supervision and management for thedevelopment and utilization of mineral resources

其他相關(guān)法規(guī)導(dǎo)則文件還包括 2018年7月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《伴生放射性礦開(kāi)發(fā)利用企業(yè)環(huán)境輻射監(jiān)測(cè)及信息公開(kāi)辦法(試行)》(國(guó)環(huán)規(guī)輻射[2018]1號(hào))和2020年發(fā)布的《伴生放射性物料貯存及固體廢物填埋輻射環(huán)境保護(hù)技術(shù)規(guī)范(試行)》(HJ 1114—2020)，以及地方政府發(fā)布的條例和相關(guān)管理文件。

2.3 NORM廢物管理存在的問(wèn)題

雖然我國(guó)對(duì)NORM活動(dòng)及其廢物輻射影響的關(guān)注已持續(xù)近40年，并開(kāi)展了放射性水平調(diào)查和法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等工作，但依然存在各種問(wèn)題，主要包括：

(1)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不健全，缺少具有共識(shí)的輻射安全目標(biāo)。目前涉及NORM廢物管理的法律法規(guī)僅有《放射性污染防治法》，且只對(duì)廢渣處置方式提出了原則要求，而對(duì)廢物產(chǎn)生企業(yè)的責(zé)任、處理處置要求、輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)、場(chǎng)地整治與環(huán)境修復(fù)、廢物處置設(shè)施長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)等方面缺少相關(guān)要求。《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》管理范圍中雖然沒(méi)有明確將此類廢物排除，但內(nèi)容中基本沒(méi)有體現(xiàn)出相應(yīng)的管理要求?！斗派湫詮U物管理規(guī)定》(GB 14500—2002)、《稀土工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 26451—2011)、《可免于輻射防護(hù)監(jiān)管的物料中放射性核素活度濃度》(GB 27742—2011)、《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 8978—1996)等標(biāo)準(zhǔn)可參考執(zhí)行，但有關(guān)此類廢物管理的安全要求較少，缺失更詳細(xì)的技術(shù)規(guī)范，如固體廢物處置設(shè)施的選址、設(shè)計(jì)施工、運(yùn)行、關(guān)閉、整治、監(jiān)測(cè)和監(jiān)護(hù)等方面的要求，以及廢物豁免/解控準(zhǔn)則、場(chǎng)址解控準(zhǔn)則等。

(2)廢物源項(xiàng)不清，分類送貯與處置存在困難。由于NORM廢物涉及行業(yè)多、范圍廣、核素成分及水平不固定，雖然我國(guó)開(kāi)展了大量的調(diào)查工作，包括第一次污染源普查、第二次污染源普查等專項(xiàng)調(diào)查，但目前還不能完全準(zhǔn)確、清晰地掌握廢物的分布、數(shù)量、種類、核素水平等關(guān)鍵指標(biāo)，這對(duì)管理造成困難。由于NORM廢物數(shù)量巨大且所含主要核素半衰期極長(zhǎng)，處置政策和技術(shù)尚處于研究階段。部分省市廢物庫(kù)不收貯，而送交放射性固體廢物處置場(chǎng)處置的費(fèi)用較高，廢物難以及時(shí)處置。目前NORM廢物的主要出路是：送回原料地；向河水傾倒或填溝造地；處置在尾礦庫(kù)中或堆積、露天堆放等，存在較大安全隱患。

(3)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方法缺失，分級(jí)管理體系未建立。天然放射性廢物主要含有天然放射性核素，考慮其固有安全、人員可達(dá)性較差，公眾受照途徑和頻率可預(yù)測(cè)，根據(jù)國(guó)際要求和實(shí)踐，應(yīng)基于風(fēng)險(xiǎn)對(duì)此類廢物處置實(shí)施分級(jí)管理。分級(jí)管理可應(yīng)用于輻射監(jiān)管方式、處置路線和安全評(píng)價(jià)的詳細(xì)程度。從監(jiān)管方式角度，分為豁免、通知、備案和許可。從處置路線角度，分為豁免、無(wú)條件解控、普通廢物填埋處置、NORM廢物專用處置設(shè)施、放射性廢物處置設(shè)施等。從安全評(píng)價(jià)角度，一般情況下可采用模式化的參數(shù)、景象和模型開(kāi)展評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)方法的復(fù)雜性應(yīng)與風(fēng)險(xiǎn)大小相匹配。目前，我國(guó)在放射性廢物處置風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方面的技術(shù)基礎(chǔ)薄弱，缺乏相關(guān)實(shí)踐與共識(shí)，分級(jí)管理體系無(wú)從建立，難以在確保安全的前提下提高處置的經(jīng)濟(jì)性，對(duì)天然放射性廢物及時(shí)處置帶來(lái)不利影響。

(4)NORM廢物處理處置技術(shù)要求缺失和處置技術(shù)研發(fā)基礎(chǔ)薄弱。如何安全處置產(chǎn)生的放射性廢物是NORM輻射環(huán)境管理的制約因素之一[13]。雖然法規(guī)要求對(duì)NORM活動(dòng)中產(chǎn)生的放射性廢物進(jìn)行貯存和處置，但實(shí)踐中缺少工程上可行、經(jīng)濟(jì)上合理的安全處置方式導(dǎo)致上述要求的落實(shí)存在困難。如何針對(duì)特定廢物選擇適宜的處置方式是亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題。在政策上缺少對(duì)處置設(shè)施安全性能和廢物接收標(biāo)準(zhǔn)的要求，實(shí)踐中缺少成熟工程經(jīng)驗(yàn)的情況下，NORM企業(yè)和潛在的廢物收貯與處置單位都缺乏收貯和處置此類廢物的動(dòng)力，造成廢物收貯困難。由于對(duì)廢物處置設(shè)施的選址、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行、關(guān)閉、整治、監(jiān)測(cè)、監(jiān)護(hù)等沒(méi)有明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，營(yíng)運(yùn)單位多借鑒鈾礦冶廢物或危險(xiǎn)廢物處置要求，其適用性和可操作性有待進(jìn)一步研究，這既是技術(shù)問(wèn)題，也涉及管理問(wèn)題。

2.4 成因分析

管理無(wú)序和廢物收貯困難等問(wèn)題存在的部分原因是法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的不健全和地方政府、NORM企業(yè)和公眾等利益相關(guān)者對(duì)NORM輻射環(huán)境管理認(rèn)識(shí)的不足等，而更多在于管理機(jī)制的缺失，主要表現(xiàn)為：監(jiān)管職責(zé)不明確、缺少具體的廢物處置制度和資金保證制度。

(1)責(zé)任主體模糊，管理體制機(jī)制不完善。管理職責(zé)不明確、固體廢物處置方式及運(yùn)行機(jī)制不明確是其他NORM廢物處置在管理體制機(jī)制方面的主要問(wèn)題。NORM企業(yè)遍布國(guó)民生產(chǎn)體系的方方面面，從行業(yè)分工來(lái)講，涉及資源、能源、工信、發(fā)改等多個(gè)政府管理部門；而從輻射安全監(jiān)管方面來(lái)講，主要是環(huán)保部門的職責(zé)。由于此類廢物的特殊性，各行業(yè)管理部門對(duì)此類固體廢物的管理職責(zé)尚不明確，廢物處理處置在體制上還有一定的欠缺，阻礙了廢物管理工作的推動(dòng)。對(duì)于固體廢物最終處置，由于廢物含天然放射性核素，半衰期長(zhǎng)，存在長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)的問(wèn)題，因此不宜由企業(yè)各自處置，需綜合考慮區(qū)域分布，企業(yè)或相關(guān)部門采取集中處置的方式。但目前由于缺乏相關(guān)處置政策、規(guī)劃與處置的體制機(jī)制，導(dǎo)致該項(xiàng)工作推動(dòng)緩慢，嚴(yán)重制約了相關(guān)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(2)監(jiān)管職責(zé)不明確。雖然《放射性污染防治法》對(duì)NORM礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用中的放射性污染防治的監(jiān)督責(zé)任作了原則性規(guī)定，但相應(yīng)的支撐性法規(guī)導(dǎo)則并未明確監(jiān)督的范圍和要求，新頒布實(shí)施的《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》也未將NORM活動(dòng)中產(chǎn)生的放射性廢物納入適用范圍。作為NORM廢物輻射環(huán)境管理的主體，NORM企業(yè)對(duì)NORM活動(dòng)導(dǎo)致天然放射性水平升高的認(rèn)識(shí)相對(duì)不足，同時(shí)，輻射環(huán)境影響是一個(gè)長(zhǎng)期的綜合過(guò)程，環(huán)境放射性水平的升高短期內(nèi)并不顯著帶來(lái)安全和健康問(wèn)題，在缺少明確的監(jiān)管責(zé)任和要求的情況下，環(huán)境保護(hù)的訴求往往讓步于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，導(dǎo)致NORM企業(yè)對(duì)輻射環(huán)境管理缺乏積極性，出現(xiàn)管理無(wú)序等問(wèn)題。

(3)資金保證制度的缺失是NORM輻射環(huán)境管理的另一個(gè)制約因素。工作人員的防護(hù)，廢渣的處置，周邊環(huán)境和公眾的保護(hù)都將增加礦產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，沒(méi)有資金保證作基礎(chǔ)，企業(yè)往往因?yàn)楣芾碣M(fèi)用的經(jīng)濟(jì)壓力而放棄管理或流于形式，同時(shí)資金保證制度的缺失也造成放射性廢物收貯困難。

3 NORM廢物管理的建議

NORM廢物對(duì)環(huán)境的輻射影響是一個(gè)長(zhǎng)期的綜合過(guò)程，為避免帶來(lái)高昂代價(jià)，應(yīng)及早建立有效的管理體系，堅(jiān)持系統(tǒng)設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、集散并舉、資金幫扶、綜合利用等原則推進(jìn)NORM廢物安全、妥善處置。

(1)推進(jìn)建立以監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的NORM廢物管理體系。NORM行業(yè)涉及企業(yè)類型和數(shù)量多，主管多頭，但從廢物貯存和處置等管理所涉及的核心問(wèn)題看，主要是防范其中所含的天然放射性核素對(duì)環(huán)境和人員的安全風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《放射性污染防治法》的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境主管部門是與此相關(guān)的唯一行政管理部門。因此，應(yīng)由生態(tài)環(huán)境主管部門(輻射監(jiān)管機(jī)構(gòu))主導(dǎo)NORM廢物管理，這是統(tǒng)籌管理的需要，也是確保輻射環(huán)境長(zhǎng)期安全的內(nèi)在要求?！督K省輻射污染防治條例》更進(jìn)一步規(guī)定，省環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)低放射性廢渣處置場(chǎng)的建設(shè)，低放射性廢渣處置場(chǎng)建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)用由省級(jí)財(cái)政預(yù)算安排。為此，應(yīng)強(qiáng)化輻射安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)在NORM廢物管理中的作用，建立由輻射環(huán)境監(jiān)管部門、NORM(包括鈾(釷)礦和非鈾(釷)礦)行業(yè)主管部門、國(guó)家財(cái)政部門等多部門參與的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如NORM廢物管理辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)全國(guó)NORM廢物的管理。通過(guò)制定技術(shù)導(dǎo)則和監(jiān)管措施、組織研究和實(shí)施管理技術(shù)和方法引導(dǎo)企業(yè)減少放射性核素的富集和天然放射性水平升高帶來(lái)的潛在危害，促進(jìn)NORM廢物的妥善處置和綜合利用。

NORM廢物數(shù)量極大且放射性活度水平通常為解控水平的1到2個(gè)數(shù)量級(jí)，這兩個(gè)特點(diǎn)與極低放廢物類似，相比而言，危險(xiǎn)廢物數(shù)量有限、普通工業(yè)固體廢物不需考慮放射毒性或化學(xué)毒性、低放廢物活度水平較高，因此，可參照極低放廢物的管理模式對(duì)NORM廢物實(shí)施管理。

(2)建立NORM廢物國(guó)家清單，實(shí)現(xiàn)廢物管理信息化、透明化和可追溯。國(guó)家NORM廢物清單包括鈾礦冶廢物和非鈾(釷)礦冶廢物，以及其他不作為廢物但沒(méi)有具體用途的物質(zhì)。廢物清單中的每一種廢物代表一個(gè)來(lái)源的廢物，其具有特定的特性，包括形態(tài)、活度水平、物理化學(xué)性質(zhì)等。殘留物清單應(yīng)區(qū)分行業(yè)、工藝環(huán)節(jié)、產(chǎn)生地(場(chǎng)址)、形態(tài)、處理方式，并以處置方式作為大的分類，并按照來(lái)源進(jìn)行管理。在廢物清單基礎(chǔ)上，建立廢物信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息化和過(guò)程管理。

(3)加快研究天然放射性廢物處置風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方法與技術(shù)，建立廢物分級(jí)管理體系?；陲L(fēng)險(xiǎn)對(duì)NORM進(jìn)行分級(jí)管理，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)包括放射毒性、可達(dá)性和暴露概率等，在評(píng)價(jià)中除了考慮放射毒性還可能需要考慮化學(xué)毒性。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的結(jié)果，優(yōu)先考慮對(duì)風(fēng)險(xiǎn)水平高的廢渣等NORM廢物的管理，并施以與風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)的監(jiān)管制度。參考其他行業(yè)尾礦庫(kù)的安全要求，如《尾礦庫(kù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)方法》等，研究建立天然放射性廢物庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法與技術(shù)體系。針對(duì)天然放射性廢物處置，確定風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)值，研究確定概率導(dǎo)出或設(shè)定方法。為選擇優(yōu)化的管理技術(shù)路線，開(kāi)展代價(jià)利益分析，確保額外實(shí)施的管理或監(jiān)管在收益上是合理的，包括環(huán)境、社會(huì)和倫理等方面的收益。在開(kāi)展代價(jià)利益分析時(shí)，應(yīng)考慮礦產(chǎn)資源的原料、現(xiàn)有的工業(yè)管理體系和措施，如工業(yè)衛(wèi)生對(duì)粉塵控制的要求等，以及新增的管理方案，增加管理后帶來(lái)的結(jié)果改變，包括照射的改變，成本的變化等。

(4)開(kāi)發(fā)NORM放射性廢物處置示范工程，如鄂爾多斯鈾煤協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)示范工程、尾礦(渣)地下礦井處置示范工程。以輻射安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)為組織實(shí)施主體，選取特定的鈾尾礦庫(kù)，針對(duì)現(xiàn)有積存的放射性廢物研究開(kāi)發(fā)廢物處置策略、選址技術(shù)與處置工程設(shè)施，為地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用企業(yè)實(shí)施廢物處置提供示范和技術(shù)指導(dǎo)，推進(jìn)相關(guān)安全標(biāo)準(zhǔn)的制定。處置策略和工程設(shè)施的開(kāi)發(fā)通常考慮放射性廢物的活度水平：對(duì)于放射性水平較低的廢物宜就近處置，如回填采空區(qū)等；放射性水平較高的廢物宜按就近原則送交填埋場(chǎng)和低中放固體廢物處置場(chǎng)。

NORM活動(dòng)導(dǎo)致的照射正受到國(guó)際上越來(lái)越多的關(guān)注，其放射性對(duì)環(huán)境的影響高于核設(shè)施已經(jīng)形成廣泛共識(shí)，而稀土礦、磷酸鹽礦等NORM的開(kāi)采和利用是其中的重要貢獻(xiàn)[14-16]。目前，國(guó)家輻射安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)正著力構(gòu)建NORM開(kāi)發(fā)利用引起天然輻射照射增加(包括NORM廢物管理)的輻射監(jiān)管體系，而管理體系的有效運(yùn)作需要適宜的管理體制機(jī)制的支撐，包括管理責(zé)任主體、分級(jí)管理體系、廢物處置技術(shù)開(kāi)發(fā)、資金保證機(jī)制等。鑒于NORM廢物對(duì)環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)已日益顯現(xiàn)和NORM行業(yè)的持續(xù)發(fā)展，我國(guó)應(yīng)加快完善NORM廢物管理體制機(jī)制，建成NORM廢物處置與綜合利用工程，保障生態(tài)環(huán)境長(zhǎng)久安全和礦產(chǎn)資源永續(xù)利用。