●余碧儀 何雨謙

新型研發(fā)機構(gòu)作為在廣東最先萌芽的科技新業(yè)態(tài)，自1996年建立全國首家新型研發(fā)機構(gòu)深圳清華大學(xué)研究院以來，并在全國范圍內(nèi)率先出臺首個省級新型研發(fā)機構(gòu)認定管理規(guī)范文件，隨后陸續(xù)出臺了促進新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的系列政策措施，積極統(tǒng)籌推進全省新型研發(fā)機構(gòu)建設(shè)工作，在全國形成重要引領(lǐng)示范作用。同時，新型研發(fā)機構(gòu)是個新生事物，在發(fā)展中仍存在許多問題。本文從新型研發(fā)機構(gòu)的培育認定、支持發(fā)展建設(shè)、監(jiān)督管理等維度，系統(tǒng)研究廣東省支持新型研發(fā)機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展政策，同時提出現(xiàn)有政策體系中存在的問題，并提出優(yōu)化完善的政策建議。

一、廣東省新型研發(fā)機構(gòu)政策發(fā)展概況

廣東新型研發(fā)機構(gòu)的培育發(fā)展一直處于全國領(lǐng)先地位。1996年12月，深圳市政府與清華大學(xué)簽署合作共建協(xié)議，聯(lián)合共建深圳清華大學(xué)研究院，為全國最早建立的新型研發(fā)機構(gòu)[1]。2015年，廣東省先后出臺《關(guān)于加快科技創(chuàng)新的若干政策意見》《關(guān)于支持新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的試行辦法》，率先在全國范圍內(nèi)開展省級新型研發(fā)機構(gòu)的認定與支持工作。2016年，《廣東省自主創(chuàng)新促進條例》修正出臺，以立法的形式要求各級人民政府應(yīng)給予新型研發(fā)機構(gòu)多種方面的扶持政策。2017年，《關(guān)于新型研發(fā)機構(gòu)管理的暫行辦法》印發(fā)實施，是全國首個省級新型研發(fā)機構(gòu)建設(shè)發(fā)展的規(guī)范性文件，明確了新型研發(fā)機構(gòu)的主要功能與管理部門職責，細化省級新型研發(fā)機構(gòu)申報認定條件與程序、管理與評估等相關(guān)規(guī)定，進一步規(guī)范新型研發(fā)機構(gòu)的管理，促進新型研發(fā)機構(gòu)的健康發(fā)展。

2019年1月，廣東省政府印發(fā)實施《關(guān)于進一步促進科技創(chuàng)新的若干政策措施》，在突破新型研發(fā)機構(gòu)體制機制障礙方面提出多項創(chuàng)新型舉措，加快推進實現(xiàn)新型研發(fā)機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展。同年9月，《廣東省自主創(chuàng)新促進條例》修訂通過，以立法形式要求地市加快推進新型研發(fā)機構(gòu)建設(shè)。

隨后，新型研發(fā)機構(gòu)建設(shè)在全國各地興起，上海、江蘇、河北等省市陸續(xù)開展新型研發(fā)機構(gòu)的培育與建設(shè)工作，并得到了中央政府的高度關(guān)注。李克強總理在2018年和2019年的國家科學(xué)技術(shù)獎勵大會上，先后兩次指出要大力發(fā)展面向市場的各類新型研發(fā)機構(gòu)[2]。2019年，科技部印發(fā)《關(guān)于促進新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，首次在全國層面對新型研發(fā)機構(gòu)的定義、功能定位、符合條件、管理機制、政策措施及績效評價等提出要求和指導(dǎo)意見，并提出各地方可在促進新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的政策措施上開展先行先試。2021年，國家修訂后《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法》，明確支持新型研發(fā)機構(gòu)實施現(xiàn)代化的建設(shè)發(fā)展模式。2022年10月，結(jié)合當前新的發(fā)展形勢及新型研發(fā)機構(gòu)實際管理要求以及基于優(yōu)化管理新型研發(fā)機構(gòu)的實際需求，廣東重新制定出臺《廣東省新型研發(fā)機構(gòu)管理辦法》，在新型研發(fā)機構(gòu)的功能定位、認定條件、管理評價、支持發(fā)展等方面進行了補充完善和明確。

表1 廣東層面出臺支持新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的主要政策法規(guī)

二、廣東省新型研發(fā)機構(gòu)認定管理

科技部的指導(dǎo)意見和廣東省的管理辦法，對新型研發(fā)機構(gòu)的單位性質(zhì)、功能定位、機構(gòu)特性、建設(shè)模式做出了明確的規(guī)定[3]。新型研發(fā)機構(gòu)可分為科技類民辦非企業(yè)單位（社會服務(wù)機構(gòu)）、事業(yè)單位和企業(yè)三類單位性質(zhì)，但必須為獨立法人機構(gòu)；新型研發(fā)機構(gòu)具有明確的功能定位和業(yè)務(wù)發(fā)展方向，并以開展基礎(chǔ)與應(yīng)用基礎(chǔ)研究、技術(shù)開發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化、創(chuàng)業(yè)與孵化育成等科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)化為主要業(yè)務(wù)，而非從事生產(chǎn)制造、教育教學(xué)、檢驗檢測、園區(qū)孵化運營等非創(chuàng)新性業(yè)務(wù)[4]。新型研發(fā)機構(gòu)突出其體制機制創(chuàng)新，具備建設(shè)主體多元化、管理制度現(xiàn)代化、運行機制市場化以及用人機制靈活化等機構(gòu)特性。廣東省新型研發(fā)機構(gòu)一般采取合作共建的方式建設(shè)，需由建設(shè)主體單位需與廣東省相關(guān)部門、地方政府或行業(yè)龍頭企業(yè)簽訂共建合作協(xié)議，合作協(xié)議和建設(shè)方案作為新型研發(fā)機構(gòu)的考核評估依據(jù)。

（一）廣東省級新型研發(fā)機構(gòu)認定管理

目前，廣東省級新型研發(fā)機構(gòu)認定管理根據(jù)建設(shè)目的，主要分為新型研發(fā)機構(gòu)常規(guī)認定、粵東西北地區(qū)新型研發(fā)機構(gòu)建設(shè)、高水平創(chuàng)新研究院建設(shè)三類建設(shè)與認定方式。三類新型研發(fā)機構(gòu)的申報認定均要求建設(shè)單位須具備健全的治理機制、規(guī)范的內(nèi)控管理制度、高效的市場化體制機制等創(chuàng)新性體制機制；同時具備一定資產(chǎn)規(guī)模和相對穩(wěn)定的資金來源、能夠滿足開展研發(fā)試驗服務(wù)等所必需條件設(shè)施與科研場地、具有高水平領(lǐng)軍人才及創(chuàng)新團隊等研發(fā)條件，但在具體的研發(fā)條件上設(shè)置了差異化的建設(shè)指標。其中，新型研發(fā)機構(gòu)常規(guī)認定以加強省級對地市建設(shè)新型研發(fā)機構(gòu)的指導(dǎo)與支持為主要目的，主要對各地市重點支持并建設(shè)成效較好的地市新型研發(fā)機構(gòu)給予認定。區(qū)別于常規(guī)新型研發(fā)機構(gòu)認定，粵東西北新型研發(fā)機構(gòu)和高水平創(chuàng)新研究院建設(shè)則以引進國內(nèi)外高端創(chuàng)新資源落戶廣東為主要目的，優(yōu)先支持在高新區(qū)引進建設(shè)，并適當降低對粵東西北新型研發(fā)機構(gòu)的研發(fā)條件建設(shè)標準，給予粵東西北傾斜支持，強化粵東西北地區(qū)的布局高端創(chuàng)新資源。

表2 廣東省級新型研發(fā)機構(gòu)認定條件對比

（二）市級新型研發(fā)機構(gòu)建設(shè)政策

除省級新型研發(fā)機構(gòu)外，廣東鼓勵并支持各地市研究制定符合地市發(fā)展實際的新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的政策措施，并以立法形式明確地市應(yīng)在科研項目、儀器設(shè)備購置等方面給予支持。近年來，廣州、佛山、東莞等多地市均針對市級新型研發(fā)機構(gòu)培育認定與支持出臺了專項政策文件，各地市新型研發(fā)機構(gòu)的認定標準、重點支持的領(lǐng)域均體現(xiàn)了自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色。

表3 廣東各地市出臺新型研發(fā)機構(gòu)專項支持政策

三、支持新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的主要舉措

廣東目前主要從給予建設(shè)經(jīng)費支持、強化創(chuàng)新資源要素保障、創(chuàng)新管理體制機制等多方面舉措，支持新型研發(fā)機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）給予建設(shè)經(jīng)費支持

廣東省科技廳設(shè)立“促進新型研發(fā)機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展”專項資金，建立省、市、區(qū)多級財政聯(lián)動支持機制，擇優(yōu)給予新型研發(fā)機構(gòu)建設(shè)經(jīng)費資助扶持，同時鼓勵各級政府設(shè)立扶持新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的專項資金。目前廣東省級層面的新型研發(fā)機構(gòu)資助專項主要分為機構(gòu)啟動建設(shè)經(jīng)費資助和初創(chuàng)期建設(shè)補助兩類財政支持[5]。其中，對經(jīng)評估優(yōu)秀的高水平研究院和粵東西北地區(qū)新型研發(fā)機構(gòu)，省財政按照建設(shè)內(nèi)容和評估檔次，分別給予兩類研發(fā)機構(gòu)最高1000萬元和2000萬元的建設(shè)經(jīng)費支持，用于新型研發(fā)機構(gòu)的建設(shè)發(fā)展；對創(chuàng)辦期不超過5年且未獲得過初創(chuàng)期建設(shè)補助的省級新型研發(fā)機構(gòu)，省財政以獎勵性后補助方式，按照機構(gòu)初始投入擇優(yōu)給予10%，支持金額最高為500萬元的初創(chuàng)期建設(shè)補助。

（二）強化創(chuàng)新資源要素保障

廣東現(xiàn)行的粵府2015年1號文、粵府〔2019〕1號文、粵科規(guī)范字〔2022〕10號文等政策提出多項舉措強化保障新型研發(fā)機構(gòu)的科技人才、科研儀器設(shè)備購買、科研用地、運營收益等各類創(chuàng)新資源要素。如，科技人才方面，新型研發(fā)機構(gòu)聘用人才可享受省和地市相關(guān)人才相關(guān)引進優(yōu)惠政策；科研儀器設(shè)備購置方面，新型研發(fā)機構(gòu)經(jīng)核定后可享受進口科研用儀器設(shè)備相關(guān)進口稅收免征政策；科研用地保障方面，新型研發(fā)機構(gòu)經(jīng)核定后可享受“十四五”期間支持科技創(chuàng)新進口稅收政策；科研用地保障方面，優(yōu)先安排、優(yōu)先審批新型研發(fā)機構(gòu)的科研建設(shè)發(fā)展項目用地，納稅有困難的新型研發(fā)機構(gòu)可免征或減免房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。

（三）支持新型研發(fā)機構(gòu)管理體制機制改革創(chuàng)新

新型研發(fā)機構(gòu)作為區(qū)別于傳統(tǒng)科研機構(gòu)、高校、企業(yè)、事業(yè)單位的“四不像”科技新業(yè)態(tài)，必須持續(xù)深化在科研、投資、運營管理等方面的制度創(chuàng)新和體制機制創(chuàng)新[6]。廣東省在新型研發(fā)機構(gòu)體制機制創(chuàng)新改革一直走在全國全列，提出多項突破性舉措打破制約新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的體制機制障礙。如粵府〔2015〕1號文提出新型研發(fā)機構(gòu)在政府項目承擔等方面享受國有科研機構(gòu)待遇；允許國有資產(chǎn)的新型研發(fā)機構(gòu)自行制訂科研儀器設(shè)備采購管理辦法及設(shè)備運營管理辦法，自主開展設(shè)備采購及運營管理；賦予涉及財政資金參建的事業(yè)單位類新型研發(fā)機構(gòu)最高3000萬元的投資決策權(quán)；高校、科研機構(gòu)的科研人員在新型研發(fā)機構(gòu)取得的業(yè)績可同時認定為共建單位的業(yè)績等。

四、廣東省新型研發(fā)機構(gòu)政策體系存在的問題

（一）配套支持政策不完善、財政支持力度不足

廣東省目前大部分新型研發(fā)機構(gòu)屬于無行政級別、無人員編制、無固定財政經(jīng)費撥款的“三無”科研機構(gòu)單位[7]，這導(dǎo)致新型研發(fā)機構(gòu)既有事業(yè)單位屬性，又必須具備完善的市場化運行機制，政策支持力度相對不足。同時，新型研發(fā)機構(gòu)在不同的建設(shè)發(fā)展階段政策訴求有所不同。在建設(shè)起步階段，機構(gòu)自身造血功能尚未完善，需要大規(guī)模資金投入保證機構(gòu)生存；在建設(shè)發(fā)展成熟期，機構(gòu)的各方面運行機制制度趨于成熟，則需要營造良好的發(fā)展環(huán)境促進機構(gòu)快速壯大。因此，政府支持新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的政策支持重點應(yīng)根據(jù)其建設(shè)階段有所側(cè)重。而當前廣東省支持新型研發(fā)機構(gòu)的舉措主要集中初創(chuàng)期建設(shè)資助和科研資源要素保障等舉措上，針對建設(shè)初期的建設(shè)和科研經(jīng)費穩(wěn)定性不足，針對建設(shè)中后期的金融、人才、用地等方面的政策支持舉措力度不大，制約了新型研發(fā)機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）多元主體管理的體制機制障礙尚未有效理順

廣東省的新型研發(fā)機構(gòu)的一般需要由政府與建設(shè)單位合作共建，在機構(gòu)總體建設(shè)中一般需接受參與建設(shè)的各級政府和建設(shè)依托單位的管理，機構(gòu)的日常運營管理、經(jīng)費使用、投資決策等業(yè)務(wù)活動主要遵循參照建設(shè)單位自身或上級建設(shè)單位內(nèi)部管理規(guī)定，而建設(shè)單位自身或上級建設(shè)單位內(nèi)部管理規(guī)定與屬地相關(guān)政策規(guī)定存在不相一致的現(xiàn)象。這容易導(dǎo)致即使省、市、區(qū)主管部門制定出臺了相關(guān)支持政策舉措，新型研發(fā)機構(gòu)卻往往因為機構(gòu)本身或建設(shè)單位性質(zhì)復(fù)雜等多種約束因素而無法享受相關(guān)政策，形成了“管理兩頭靠、優(yōu)惠兩不靠”現(xiàn)象。

（三）財政經(jīng)費使用與監(jiān)管存在多頭審計和國有資產(chǎn)管理問題

廣東目前的新型研發(fā)機構(gòu)性質(zhì)包括事業(yè)單位、民辦非企單位和企業(yè)三種類型，且一般涉及多級財政資金參與建設(shè)。機構(gòu)性質(zhì)和參與建設(shè)資金的復(fù)雜性導(dǎo)致新型研發(fā)機構(gòu)容易出現(xiàn)財政經(jīng)費使用多頭審計和國有資產(chǎn)管理問題。一是機構(gòu)建設(shè)資金中的財政經(jīng)費部分由各級財政、審計部門制定相關(guān)的經(jīng)費使用和審計規(guī)范并分別開展審計工作，但不同部門對財政資金使用的審計標準不完全一致，導(dǎo)致新型研發(fā)機構(gòu)在經(jīng)費使用及監(jiān)管上面臨多頭監(jiān)管、標準不一的難題；二是粵府〔2019〕1號文雖然提出賦予新型研發(fā)機構(gòu)更大的投資決策權(quán)，但在政策執(zhí)行過程中仍然面臨國有資產(chǎn)保值增值等管理問題，這很大程度上限制了新型研發(fā)機構(gòu)自身的科技成果轉(zhuǎn)化孵化功能，降低了對產(chǎn)業(yè)化的支撐能力。

五、優(yōu)化完善的對策建議

（一）優(yōu)化完善新型研發(fā)機構(gòu)全生命周期政策支持體系

根據(jù)新型研發(fā)機構(gòu)的單位性質(zhì)和發(fā)展階段，優(yōu)化完善各級政策扶持方式和內(nèi)容。在機構(gòu)發(fā)展起步期，各級政府應(yīng)以財政資金扶持為主，強化對新型研發(fā)機構(gòu)啟動建設(shè)經(jīng)費的穩(wěn)定支持；在機構(gòu)發(fā)展成熟期，政策支持方向應(yīng)以消除制約機構(gòu)發(fā)展的制度性障礙為主，強化新型研發(fā)機構(gòu)在金融、人才、成果、國有資產(chǎn)處置等方面的政策保障，此時對新型研發(fā)機構(gòu)的財政扶持應(yīng)更多以后補助和普惠性的財政資助為主。

（二）按照屬地化原則享受廣東各級優(yōu)惠政策

為切實破解機構(gòu)由于多元管理主體、多類法人性質(zhì)造成的管理限制，廣東省應(yīng)積極向國家爭取允許國家級科研機構(gòu)和省部高校在粵設(shè)立的新型研發(fā)機構(gòu)可按屬地管理原則享受廣東省政策；同樣，對于省外的高校和科研院所在粵設(shè)立的新型研發(fā)機構(gòu)，遵循屬地化管理原則享受廣東各級政府的優(yōu)惠政策。

（三）強化各級管理部門的協(xié)同執(zhí)法

一是強化省市區(qū)各部門協(xié)同，通過多部門聯(lián)合出臺新型研發(fā)機構(gòu)經(jīng)費管理辦法等方式，強化政策銜接。二是各級科技管理部門應(yīng)加強與審計、財政、稅務(wù)、金融、國資、工商等部門的溝通協(xié)調(diào)，為新型研發(fā)機構(gòu)的財務(wù)審計、土地使用、資金融通、成果轉(zhuǎn)化和投資等事項提供便利。三是探索推動科技管理部門、審計部門、財政部門統(tǒng)籌開展新型研發(fā)機構(gòu)的監(jiān)督評價工作，統(tǒng)一各部門的監(jiān)督評價內(nèi)容和標準，逐步實現(xiàn)監(jiān)督檢查結(jié)果共享共用，有效避免多頭監(jiān)管、過度檢查、標準不一等問題。