肖勝男，謝國強

1.桃江縣委黨校；2.桃江縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局

一、基層公共服務(wù)體系建設(shè)的時代特征

（一）機遇性與挑戰(zhàn)性的統(tǒng)一

新階段社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化，黨和國家面對“三農(nóng)”問題作出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的回應(yīng)，提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡陌l(fā)展目標。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，意味著將有更加豐富、更加多元的資源要素涌入農(nóng)村。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從責任機制、平臺介紹、要素組成等方面，對健全農(nóng)村基層服務(wù)體系作出了明確部署。但基層公共服務(wù)體系一方面作為承接資源要素的重要載體，另一方面直面農(nóng)民需求，仍存在供需不適應(yīng)、供給內(nèi)容不足、效率不高、規(guī)范化欠缺等問題，目前仍面臨無法滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展和農(nóng)民對美好生活需求的全新挑戰(zhàn)。

（二）公共性與人民性的統(tǒng)一

基層公共服務(wù)體系的公共性體現(xiàn)在：首先，在價值層面上基層公共服務(wù)是以實現(xiàn)公共利益為目的；其次，每個人都有權(quán)利獲得公共服務(wù)，滿足自身發(fā)展的需求；再次，基層公共服務(wù)是開放共享的，它的公共性業(yè)務(wù)意味著公平正義和服務(wù)均等化?；鶎庸卜?wù)的人民性則主要體現(xiàn)為：其服務(wù)內(nèi)容應(yīng)是要契合農(nóng)民對要素供應(yīng)結(jié)構(gòu)、供應(yīng)數(shù)量、供應(yīng)質(zhì)量、效果體驗等發(fā)展需求的，是要朝著習(xí)近平在考察湖南時強調(diào)的：“始終堅持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，為實現(xiàn)人民對美好生活的向往而奮斗”作為最終目標的。

（三）主體性與多元性的統(tǒng)一

政府是實施基層公共服務(wù)的主體，同時也鼓勵各種社會力量投身鄉(xiāng)村建設(shè)，這就意味著基層公共服務(wù)體系服務(wù)機構(gòu)性質(zhì)的多樣化，且同種性質(zhì)的服務(wù)機構(gòu)還需要設(shè)置多樣化的服務(wù)內(nèi)容和職能部門。但同時，在整個服務(wù)體系參與要素中，政府始終處于主導(dǎo)地位，都是基層服務(wù)、政治責任的最終承擔者。

（四）整體性與調(diào)適性的統(tǒng)一

基層公共服務(wù)體系是由政府和非政府性服務(wù)機構(gòu)共同組成，且各服務(wù)機構(gòu)在服務(wù)體系中根據(jù)服務(wù)內(nèi)容、作用方式、話語權(quán)力的不同分處不同位置。在共同服務(wù)目標下，各服務(wù)機構(gòu)相互支撐、相互影響，跨部門、跨組織協(xié)調(diào)行動，謀求整體的最優(yōu)化，輸出滿足農(nóng)民需要的服務(wù)產(chǎn)品。但同時，在資源要素多樣化、服務(wù)對象多元化、服務(wù)內(nèi)容多維化的條件下，基層公共服務(wù)體系需要根據(jù)運行過程中出現(xiàn)的變量適時作出調(diào)整，有針對性地對服務(wù)目標、內(nèi)容結(jié)構(gòu)、手段方式等作出調(diào)適，確保結(jié)果產(chǎn)出的精準性和有效性。

二、基層公共服務(wù)體系建設(shè)面臨的主要困境

（一）服務(wù)供給體制機制的困境

農(nóng)民群體因知識能力有限，對公共決策影響力不大，導(dǎo)致政府基層公共服務(wù)供給的內(nèi)容和方式與受體的客觀需求不完全相適應(yīng)。其次在社會化服務(wù)方面，雖然近年來政府通過購買服務(wù)與社會化服務(wù)機構(gòu)開展合作，社會化服務(wù)機構(gòu)在數(shù)量上相對來說有所增加，但大部分基層社會化服務(wù)機構(gòu)發(fā)育程度不高、生命力脆弱。再者，權(quán)責劃分不精準，基層權(quán)責邊界還需不斷磨合厘清。同時，權(quán)責劃分不明晰，存在錯位的現(xiàn)象，有些部門所承擔的專業(yè)業(yè)務(wù)與劃分的職責不相匹配，陷入有責卻無力的困境。

（二）資金供給與發(fā)展?jié)摿Φ睦Ь?/h3>

改革開放以后，城鄉(xiāng)二元化體制下公共服務(wù)資源大量向城市集聚，受虹吸效應(yīng)的影響，公共服務(wù)資源在短時期內(nèi)仍將繼續(xù)輸向城市。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)歸為縣級統(tǒng)籌，基層基礎(chǔ)設(shè)施、信息化建設(shè)和各項管護、創(chuàng)建工作等，均需要一定的資金保障，鄉(xiāng)財縣管的財政管理體制，一方面削減了農(nóng)村公共服務(wù)職能的發(fā)揮，另一方面國家支農(nóng)資金轉(zhuǎn)移支付也面臨損耗的風險。

（三）人才隊伍與服務(wù)質(zhì)量的困境

如果說財力物力決定基層服務(wù)供給能力的下限，那么服務(wù)群體的質(zhì)量和隊伍則決定了供給能力的上線。人才方面的困境，首先表現(xiàn)為基層服務(wù)群體數(shù)的不足。雖然基層服務(wù)需求日漸豐富，但服務(wù)隊伍并未隨之擴大，且在嚴格整頓編制和縣級統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很大程度上失去了選人用人的權(quán)利，一些熟悉農(nóng)業(yè)農(nóng)村業(yè)務(wù)的人員進不來。其次，基層服務(wù)人員結(jié)構(gòu)不優(yōu)。鄉(xiāng)村振興對基層服務(wù)人員提出了更加層次化、專業(yè)化、多元化的要求。但高層次人才機會多，投身于艱辛而又難見回報的“三農(nóng)”事業(yè)意愿不足。另一方面，雖然近年來政府通過人才政策向基層傾斜、規(guī)定服務(wù)年限、增加基層設(shè)崗數(shù)量、給予有基層經(jīng)驗的人才晉升偏好等措施，給鄉(xiāng)村引流了大量的年輕干部，一定程度上緩解了老齡化隊伍結(jié)構(gòu)。但青年干部普遍在2-5年內(nèi)選擇了“高升”，基層服務(wù)人員結(jié)構(gòu)未能從根本上得到改善。再次，服務(wù)能力不足，年強干部服務(wù)能力還未上升到專業(yè)化程度就選擇了離開，新進人員又從零開始，基層人才長期處于摸索適應(yīng)狀態(tài)。此外，工資待遇達不到預(yù)期、住房無保障、自我提升困難、價值難以實現(xiàn)等因素導(dǎo)致中年干部容易發(fā)生職業(yè)倦怠，服務(wù)能力始終在較低水平徘徊。

三、健全基層公共服務(wù)體系的路徑探析

（一）加強基層產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)體系建設(shè)

鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)振興。政府應(yīng)積極支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在生態(tài)跨越發(fā)展的基礎(chǔ)上，因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)。加大基礎(chǔ)設(shè)施保障力度。加快補齊農(nóng)田、水利、電力、路網(wǎng)和生態(tài)環(huán)境等發(fā)展短板，進一步改善小農(nóng)戶生產(chǎn)發(fā)展條件。加大金融信貸支持。加強銀信部門溝通，落實國家信貸優(yōu)惠政策，完善擔保體系，降低新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體抵押貸款門檻，切實解決融資難的問題。用好用活保險政策，力爭農(nóng)業(yè)保險提標擴面。建立鎮(zhèn)村跟蹤服務(wù)產(chǎn)業(yè)項目工作機制。加快培育農(nóng)商產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體等新型產(chǎn)業(yè)鏈主體，打造一批產(chǎn)加銷一體的全產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)集群。大力引導(dǎo)重點企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，打造農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的平臺載體，促進農(nóng)業(yè)內(nèi)部融合、延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、拓展農(nóng)業(yè)多種功能、發(fā)展農(nóng)業(yè)新型業(yè)態(tài)等多模式融合發(fā)展。著力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，大力支持“十代十化”社會化服務(wù)。

（二）加強基層行政審批服務(wù)體系建設(shè)

打造標準化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)中心。結(jié)合“放管服”審批權(quán)限下放的要求設(shè)置窗口，按照審批、受理、等候、接待進行功能分區(qū)。制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力清單、責任清單、經(jīng)濟社會管理權(quán)限指導(dǎo)目錄。建立健全事項動態(tài)調(diào)整機制，結(jié)合簡政放權(quán)情況和工作實際，對當前已下放的目錄及權(quán)力清單和責任清單實行動態(tài)調(diào)整。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責準入制度，印發(fā)職責準入指導(dǎo)目錄，依法明確職責準入條件，嚴格申請、審核、決定、調(diào)整等準入工作程序。對基層政務(wù)服務(wù)事項流程進行簡化優(yōu)化，進一步精簡申報材料，壓縮辦理時限，統(tǒng)一各類文書格式，確保各要素規(guī)范。

（三）加強基層公益事業(yè)服務(wù)體系建設(shè)

上級財政要加大對基本民生開支轉(zhuǎn)移支付力度，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)投入，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展條件。推進特困人員供養(yǎng)機構(gòu)新建與改擴建，穩(wěn)步提升特困人員集中供養(yǎng)能力。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公益性公墓建設(shè)，提升服務(wù)管理水平，推進殯葬移風易俗改革。進一步完善人居環(huán)境管護長效機制，探索完善責任制。加大衛(wèi)生廁所改造，開展農(nóng)村生活垃圾分類減量試點示范，統(tǒng)籌規(guī)劃實施農(nóng)村生活污水治理，推進垃圾焚燒發(fā)電工程建設(shè)。積極響應(yīng)湖南省公共文化服務(wù)體系高質(zhì)量發(fā)展五年行動計劃。深入推進健康鄉(xiāng)村建設(shè)，穩(wěn)步提升建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)達標率、行政村衛(wèi)生室建設(shè)達標率。

（四）加強基層人才培養(yǎng)服務(wù)體系建設(shè)

提高本地優(yōu)秀人才的考錄比例，適當降低人才引進的門檻。健全留才機制，逐步提高基層人才的待遇，對優(yōu)秀人才優(yōu)先提供住房、職稱評定、配偶就業(yè)、子女就學(xué)等政策優(yōu)惠，完善人才關(guān)愛激勵機制。探索建立與服務(wù)“三農(nóng)”職能相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部使用考核評價機制，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員、優(yōu)秀村黨組織書記、選調(diào)生、第一書記、駐村工作隊員中分類擇優(yōu)選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制和組織人事管理等制度創(chuàng)新，依據(jù)工作需要調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制。壯大村級后備干部力量，吸納積子分子、預(yù)備黨員、致富帶頭人、農(nóng)業(yè)能手、退伍軍人等優(yōu)秀人才加入后備干部隊伍，并通過參與行政事務(wù)對后備干部進行鍛煉和考察，提升干部履職能力。支持農(nóng)村實用人才和農(nóng)村青年致富帶頭人盤活農(nóng)業(yè)資源，鼓勵外出務(wù)工農(nóng)民、個體工商戶、農(nóng)村經(jīng)紀人等帶資金、帶信息、帶技術(shù)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

（五）加強基層社會治理服務(wù)體系建設(shè)

建立健全平安鄉(xiāng)村、法治鄉(xiāng)村、文明鄉(xiāng)村建設(shè)常態(tài)長效推進機制。深化基層婦聯(lián)組織改革，進一步推進“破難行動”試點工作。深入推進無信訪村、無訴訟村建設(shè)，探索“鄉(xiāng)賢治村”“能人治村”等基層群眾自治模式。推進雪亮工程建設(shè)，構(gòu)建立體化治安防控體系。建立道德檔案，發(fā)揮村規(guī)民約作用。不斷深化網(wǎng)格化管理，切實發(fā)揮群團、社會組織和志愿者在疫情防控、文明創(chuàng)建、平安建設(shè)等社會治理工作中的作用，努力實現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。