張蓓

2021年11月1日，英國(guó)首相約翰遜在聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)（COP26）的開幕式上發(fā)表講話。

2021年10月31日至11月12日，第26屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)（COP26）在英國(guó)城市格拉斯哥舉辦。這是2015年巴黎氣候變化大會(huì)之后最重要的一次氣候變化會(huì)議，將影響未來幾十年全球氣候治理格局。這次大會(huì)對(duì)于英國(guó)也有特別意義，是其脫歐后重大“主場(chǎng)外交”，被視為展示脫歐后“全球英國(guó)”（Global Britain）的重要機(jī)會(huì)。

主辦COP26，任務(wù)重困難大

2021年3月，英國(guó)政府發(fā)布了外交指導(dǎo)文件《綜合評(píng)估報(bào)告：競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的全球英國(guó)》。在這份報(bào)告中，英國(guó)對(duì)自身的世界定位是“一個(gè)有全球視野、致力于解決問題和分擔(dān)責(zé)任的國(guó)家”，將更多利用“召集力”，在國(guó)際事務(wù)中扮演“外交斡旋人”角色。而主辦COP26被放在重要位置，同一份文件中寫道：“2021年是英國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力之年，而主辦COP26正是英國(guó)展示國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力最重要的活動(dòng)。”

作為主席國(guó)，英國(guó)有諸多重要職責(zé)。首先要多方斡旋確保會(huì)議取得實(shí)效。在大會(huì)召開前，候任主席國(guó)要開展大量外交工作，與190多個(gè)締約國(guó)以及聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)開展對(duì)話，多方協(xié)調(diào)以確保一致行動(dòng)。這對(duì)主席國(guó)專業(yè)能力、資源投入度、國(guó)際影響力提出很高要求。其次是會(huì)議組織和安排工作，無論是多邊談判還是公共活動(dòng)，東道國(guó)都需要事無巨細(xì)地做好安排。2015年巴黎會(huì)議的成功就離不開時(shí)任法國(guó)外長(zhǎng)法比尤斯及其團(tuán)隊(duì)所做的大量外交工作及為會(huì)議創(chuàng)造的開放氛圍。

但疫情持續(xù)給英國(guó)帶來許多挑戰(zhàn)。首先，本屆會(huì)議需要各國(guó)提升氣候雄心，并完成諸多棘手問題的談判。在疫情延宕給各國(guó)經(jīng)濟(jì)造成重創(chuàng)的背景下，如何號(hào)召其他國(guó)家加大氣候行動(dòng)是英國(guó)面臨的重要挑戰(zhàn)。其次，疫情給會(huì)議舉辦帶來諸多實(shí)際困難。此次會(huì)議參會(huì)人數(shù)眾多，自新冠疫情暴發(fā)以來，舉辦如此規(guī)模國(guó)際會(huì)議除東京奧運(yùn)會(huì)外尚無先例。相比奧運(yùn)會(huì)在相對(duì)封閉的環(huán)境舉行、疫情風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控，COP26的防疫工作難度更大。

批評(píng)聲大于對(duì)“全球英國(guó)”的認(rèn)可

英國(guó)從2020年初開始籌備COP26，具體工作細(xì)節(jié)在2021年下半年逐漸明晰。作為COP26主席國(guó)，英國(guó)的確吸引了國(guó)際目光，但事與愿違，外界批評(píng)的聲音遠(yuǎn)大于對(duì)“全球英國(guó)”的認(rèn)可。

首先，資源投入和組織能力受到質(zhì)疑。2020年2月，英國(guó)政府任命商業(yè)、能源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部大臣阿洛克·夏爾瑪擔(dān)任COP26候任主席，并責(zé)成內(nèi)閣的“氣候行動(dòng)執(zhí)行委員會(huì)”確保政府各部門協(xié)調(diào)。但外界普遍認(rèn)為與法國(guó)、墨西哥等國(guó)擔(dān)任主席國(guó)時(shí)傾盡外交能力不同，英國(guó)對(duì)COP26的投入明顯有限。不僅首相約翰遜對(duì)COP26投入不足，候任主席夏爾瑪在2021年1月前也是兼職身份。此外，秋季以來英國(guó)疫情有加重趨勢(shì)，據(jù)媒體報(bào)道英國(guó)曾向不發(fā)達(dá)國(guó)家參會(huì)者承諾的“注冊(cè)即有疫苗”也未兌現(xiàn)，還有一些不發(fā)達(dá)國(guó)家參會(huì)者因航班問題無法抵達(dá)英國(guó)。會(huì)議的包容、可及、安全性均受挑戰(zhàn)。

其次，示范作用難以服眾。2021年9月，英國(guó)首相約翰遜在聯(lián)大發(fā)表演講，將英國(guó)稱為氣候行動(dòng)的“先驅(qū)者和領(lǐng)路人”。近年來英國(guó)也確實(shí)在氣候變化領(lǐng)域有一些舉措，如成為第一個(gè)為零碳排放立法的主要經(jīng)濟(jì)體，還承諾將在2024年前終止煤炭發(fā)電，2030年前停止汽油和柴油車銷售，發(fā)布《綠色革命的十點(diǎn)計(jì)劃》規(guī)劃國(guó)內(nèi)綠色轉(zhuǎn)型等。然而，諸多觀察者都認(rèn)為英國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的措施經(jīng)不起檢驗(yàn)。根據(jù)“氣候行動(dòng)追蹤”網(wǎng)站的統(tǒng)計(jì)，英國(guó)的氣候變化應(yīng)對(duì)相關(guān)資金“嚴(yán)重不足”，且英國(guó)還大規(guī)?？s小了發(fā)展援助規(guī)模，這一舉動(dòng)與其幫助不發(fā)達(dá)國(guó)家適應(yīng)減排的承諾背道而馳。在貿(mào)易領(lǐng)域，英澳自貿(mào)協(xié)定去掉了《巴黎協(xié)定》關(guān)于“溫升控制在低于2度的水平，并向1.5攝氏度溫控目標(biāo)努力”的表述，受到環(huán)保人士猛烈抨擊。此外，首相約翰遜一方面在聯(lián)大會(huì)議中號(hào)召各國(guó)停止為火力發(fā)電融資，減少國(guó)內(nèi)煤炭發(fā)電，一方面又大力開發(fā)同為化石能源的油田項(xiàng)目，其中最大的Cambo油田預(yù)計(jì)2050年前產(chǎn)量會(huì)達(dá)到1.5～1.7億桶。

最后，外交行動(dòng)效果有限。英國(guó)宣稱將氣候置于2021年雙邊與多邊議程的中心，COP26候任主席夏爾瑪也在會(huì)議前幾個(gè)月密集開展全球訪問，和氣候大國(guó)積極互動(dòng)，但許多氣候變化相關(guān)進(jìn)展均是大國(guó)主動(dòng)作為，與英國(guó)外交行動(dòng)關(guān)系不大。此外，英國(guó)本將氣候作為G7峰會(huì)重點(diǎn)，但這次峰會(huì)在英國(guó)力推的“發(fā)達(dá)國(guó)家每年向發(fā)展中國(guó)家提供1000億美元資助”問題上并未取得具體進(jìn)展。

凸顯脫歐后英國(guó)外交面臨的三大掣肘

此次英國(guó)主辦COP26受到的多重質(zhì)疑清晰展現(xiàn)了英國(guó)脫歐后在國(guó)際舞臺(tái)發(fā)揮作用所面臨的掣肘。

一是脫歐對(duì)英國(guó)政治的持久戕害。脫歐五年來，英國(guó)政治生態(tài)急劇變化，這段歷史將對(duì)英國(guó)政治和政壇產(chǎn)生持久影響，其中一個(gè)具體結(jié)果就是英國(guó)政壇迅速迭代，且根據(jù)脫歐的意識(shí)形態(tài)進(jìn)行了大換血，但后脫歐時(shí)代英國(guó)政治的寵兒并不都是最有能力的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者。一個(gè)簡(jiǎn)單的例子是，首相約翰遜本想招募前首相卡梅倫或前外交大臣黑格擔(dān)任COP26主席，但均未成功，最終人選夏爾瑪無論國(guó)際知名度還是專業(yè)性，都遠(yuǎn)遜于美國(guó)氣候特使克里和中國(guó)氣候事務(wù)特使解振華。

二是國(guó)內(nèi)議程與國(guó)際議程的內(nèi)在沖突。脫歐與疫情加深了英國(guó)內(nèi)部發(fā)展困境，這將制約英國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)揮作用。為穩(wěn)固2019年大選保守黨在北部獲得的新政治版圖，約翰遜政府提出拉平地區(qū)發(fā)展差距的口號(hào)“l(fā)evel up”，并將此作為其首要國(guó)內(nèi)議程。作為此議程的一部分，英國(guó)打算批準(zhǔn)坎布里亞地區(qū)煤礦項(xiàng)目，以促進(jìn)該地區(qū)的投資與就業(yè)，但這將直接損害英國(guó)國(guó)際清潔能源倡議的公信力。此外，近期疫情沖擊疊加能源危機(jī)，導(dǎo)致英國(guó)政府零碳轉(zhuǎn)型策略的經(jīng)濟(jì)和政治成本都大幅升高。英國(guó)國(guó)內(nèi)持續(xù)的能源需求與長(zhǎng)期綠色發(fā)展多邊努力之間的矛盾在短期內(nèi)被激化。

三是難以在復(fù)雜大國(guó)關(guān)系中縱橫捭闔。在《綜合評(píng)估報(bào)告》中，英國(guó)對(duì)自身適應(yīng)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的能力持樂觀態(tài)度。然而從COP26的組織中可以看出，英國(guó)很難在大國(guó)關(guān)系中做到“面面俱到”。10月20日，在英國(guó)議會(huì)就AUKUS對(duì)中英關(guān)系影響的辯論上，有英國(guó)議員指出，AUKUS協(xié)議后中英關(guān)系的現(xiàn)狀將損害英國(guó)影響中國(guó)氣候變化政策的可能性。另外，相比法國(guó)主辦巴黎氣候大會(huì)時(shí)成功借助歐盟的力量，英國(guó)可借重的力量十分有限?，F(xiàn)實(shí)中的大國(guó)關(guān)系格局比如英歐關(guān)系持續(xù)緊張、英美關(guān)系一直不平衡不對(duì)稱等，將制約英國(guó)實(shí)現(xiàn)真正的外交雄心。