李 研

(廣西師范大學(xué)，廣西 桂林541006)

一、引言

“三治融合”的治理實踐最早始于浙江桐鄉(xiāng)，隨后黨中央在十九大報告中提出了健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，從地方的施行到中央的認可，這種治理體系為許多地區(qū)的鄉(xiāng)村治理困境提供助力，為村民自治指引了方向。自治、法治、德治作為鄉(xiāng)村治理的重要環(huán)節(jié)，只有三者的有機結(jié)合、互相協(xié)調(diào)，才能使治理效果最大化。A村通過召開村民代表大會等形式，在當(dāng)?shù)貥?gòu)建了一種自治的新模式，但由于村干部行政化的趨勢，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村治理的權(quán)力重心逐漸轉(zhuǎn)移，村民理事會漸漸承擔(dān)起了村莊自治、法治、德治的責(zé)任，遇到問題，村民鄉(xiāng)紳們首當(dāng)其沖，紛紛獻計出力，而村委卻在一定程度上優(yōu)先負責(zé)完成上級分配下來的行政任務(wù)，也就是所謂的“向上負責(zé)”，在這種背景下，逐漸形成了一種雙軌并行的態(tài)勢，在這種發(fā)展趨勢下，其中的沖突也日漸凸顯，產(chǎn)生的問題需要解決，其耦合思路也亟待梳理，在面對未來村干部逐漸行政化與村民自治為主流的趨勢下，三治融合如何更好地發(fā)揮其效用至關(guān)重要。

二、雙軌治理的概念

費孝通最早在他的文章中提出“皇權(quán)不下縣” 的概念。其中，象征著國家權(quán)力以皇帝為中心、官員為之服務(wù)的中央集權(quán)制度，和以地方鄉(xiāng)紳為中心的村民自治，分別代表著自上而下和自下而上兩條軌道，這兩條軌道相互影響、相互制約，使得國家機器得以正常運轉(zhuǎn)。為了能解決鄉(xiāng)村治理問題，雙軌的構(gòu)成隨著不同地方行政人員的設(shè)置和鄉(xiāng)村自身的情況而變化，不變的是地方與基層政府間為維護治理秩序所展開的耦合運作。論文也是基于對代表自治力量的村民理事會一軌和向基層政府負責(zé)的村干部一軌所展開。各治理主體間需要一個真正能夠緊密合作的載體，使基層政府的各項治理政策的效果發(fā)揮到最大化。

三、“三治融合” 與雙軌治理的耦合理路——以A村為例

在鄉(xiāng)村社會，政府的基層行政人員配置最低一層到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所轄的村莊相關(guān)事務(wù)的管理靠的是通過村民選舉產(chǎn)生的村委會和基層黨組織成員，基層政府依靠支付相應(yīng)的工資、增加考核辦法等措施引導(dǎo)村干部參與民生服務(wù)，在此趨勢下，村委的工作重心逐漸向基層政府負責(zé)偏移，對鄉(xiāng)村的自治權(quán)力被剝離，村委忙于基層政府的行政指示，自治與德治的重心就落到了村民頭上，自治權(quán)力的逐漸轉(zhuǎn)移，于村民和鄉(xiāng)紳們而言，被給予了充足的自治空間。村委會逐漸趨于行政化，村民與鄉(xiāng)紳們擁有自治權(quán)，并且這種自治權(quán)由村民的道德感和正義感所維系，村委會與村民鄉(xiāng)紳這兩個治理主體有其各自不同的運行路徑，但又互相牽制，慢慢地，兩者之間形成了一種能夠相互影響、相互制約的雙軌治理架構(gòu)。同時，在“三治融合” 的背景下，自治、法治、德治內(nèi)在的治理需求和職能配置又盤活了各部門之間的交流合作，相互之間聯(lián)系更加緊密。A村的村民又在此基礎(chǔ)上開啟了村民理事會自治新模式，通過組織成立村民理事會的形式，積極探索村莊建設(shè)新路徑，創(chuàng)新自治模式。

(一)三治融合的運作機制——自治為核心、德治為先導(dǎo)、法治為根本

由于村民理事會的產(chǎn)生，鄉(xiāng)村治理的權(quán)力重心逐漸移交到村民手中，其中，自治為核心和主體，德治與法治依托自治這個組織載體而展開，A村的三治融合處于一體兩翼式發(fā)展。在A村的治理模式下，村民自治的成效頗顯，2008年開始，村民就靠自己摸索成立了村民理事會，并且因地制宜制定了一套完整的自治系統(tǒng)，包括統(tǒng)一村規(guī)民約和相關(guān)的工作制度，除了定期召開代表大會之外，對于村里的發(fā)展大計都由村民一起共同商討，商議結(jié)果最后由理事會執(zhí)行。由于A村是典型的以血緣為主導(dǎo)的聚居模式，這種模式凝聚力強，村民內(nèi)部利益沖突不明顯，是村民理事會發(fā)展的內(nèi)驅(qū)所在，是村民自治活力能夠保持下來的一個重要原因。

德治是調(diào)解村民之間社會關(guān)系必不可少的前提，作為鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的輔助工具，在道德上約束村民的某些行為，有助于村民形成一套良好的行為準(zhǔn)則。受儒家思想的影響，以德治國的方針備受古代統(tǒng)治階級的推崇，鄉(xiāng)村社會也遠受其影響，在城市化的進程中，鄉(xiāng)村精英也就是所謂的鄉(xiāng)賢走上了鄉(xiāng)村治理的舞臺，一度成為以前那些士紳的“接班人” 。A村德治的內(nèi)驅(qū)力一方面是特殊的聚居模式導(dǎo)致的村里消息閉環(huán)流通所產(chǎn)生的較高的道德感，另一方面是以村級相關(guān)德治建設(shè)要求為抓手，遵循加強社會公德、職業(yè)道德和家庭美德教育的自治、自理、自建、自享的民主管理模式。

法治是盤活鄉(xiāng)村治理模式的根本。對于農(nóng)村這個由血緣和地緣聚集在一起的人情社會而言，人與人之間，乃至與村干部的交流方式，都是以講人情為主，法治意識薄弱。在A村，村民能夠參與村規(guī)民約的制定過程，通過民主的協(xié)商方式尋求村民行為規(guī)范的最大公約數(shù)，同時，集中開展包括文化示范陣地、法治圖書角、村民調(diào)解小組等一系列活動，給村民提供良好的法治保障。在此基礎(chǔ)上，將法治理念融入相關(guān)的章程和規(guī)定中，靈活有效地將自治與法治銜接起來。

(二)三治融合與雙軌治理的耦合理路

雖然A村的三治融合呈現(xiàn)一體兩翼式的發(fā)展，但由于其自治模式的特殊性，也呈現(xiàn)出了不同的態(tài)勢。國家將村級治理權(quán)讓渡給村民，自治回歸到村民手里，村委和基層政府真正干涉的不多，由于基層政府的吸納，村委所擔(dān)任的更多的是向上級政府負責(zé)的角色，村干部逐漸成為公職人員，尤其在涉及國家政策相關(guān)事務(wù)的處理上，充分尊重基層政府，服從其工作安排或在突擊性任務(wù)中為地方政府分擔(dān)責(zé)任。村干部開始處于鄉(xiāng)村行政管理系統(tǒng)與自治系統(tǒng)的邊際位置，逐漸變成了“國家代理人” 。

鄉(xiāng)村理事會的成員大多由德高望重或知識豐富經(jīng)驗老道的村民組成。其內(nèi)驅(qū)力一部分來自對村民的責(zé)任感，是一個自下而上的力量，而村委在一定程度上承受著來自上層的壓力，兩者在日常的運行中互不影響，但是在三治融合的背景下，單靠某一方的力量并不能取得很好的成效。代表自下而上自治力量的鄉(xiāng)村理事會和代表自上而下的基層政府意愿的村委構(gòu)成了兩條軌道，而法治德治則是連接這兩軌之間的紐帶，從而形成一種交互合作的局面。在這個動態(tài)運作過程中，以法治為例，基層政府將行政任務(wù)下達給村委，村委首先對鄉(xiāng)村理事會的相關(guān)人員進行相關(guān)知識的入門培訓(xùn)與溝通，接著各自分工，村委負責(zé)開展前期的宣傳活動，同時推動法治精神入村入組。而鄉(xiāng)村理事會則負責(zé)后期具體問題的調(diào)解，給村民設(shè)置底線，成立一個村民調(diào)解小組，積極引導(dǎo)民間糾紛走調(diào)解之路，其中村委的宣傳離不開鄉(xiāng)村理事會的人手支援，鄉(xiāng)村理事會的村民調(diào)解小組同樣因為不夠?qū)I(yè)化而離不開村委的監(jiān)督。由村委主導(dǎo)的一軌，在為基層政府辦事的基礎(chǔ)上，還要對因缺乏相關(guān)專業(yè)知識的鄉(xiāng)村理事會成員展開培訓(xùn)，鄉(xiāng)村理事會在實行自治的同時也要接受來自村兩委的監(jiān)督，以便及時向上反饋，在處理自身行政事務(wù)的基礎(chǔ)上，也能夠為村民考慮，形成一套機制搜集和回饋另一軌的問題，相互影響，相互促進，為鄉(xiāng)村治理不斷注入新的活力。

四、存在的問題

(一)自治層面的內(nèi)在驅(qū)動力不足

三治融合這一創(chuàng)新治理體系是在轉(zhuǎn)型時期促進鄉(xiāng)村振興、推動城鄉(xiāng)融合、解決鄉(xiāng)村治理難題的基本方略，上層將行政任務(wù)分配給地方政府，地方政府再將目標(biāo)細化給村委，但在雙軌治理模式下，村民內(nèi)部自治環(huán)節(jié)缺乏持久的驅(qū)動力，不僅會導(dǎo)致村民自治缺乏主動性，而且目標(biāo)難以達到，自治模式難以維持，甚至在村民的自治主動性降低后，會有前期參與人員由于不堪重負繼而離開，如果在此期間涉及村民利益事情稍有不妥，便會加劇人員的流失，村民自治的力量將會逐漸衰退，最后會導(dǎo)致自治名存實亡。

(二)村民理事會成員的受教育水平與職位要求不匹配

現(xiàn)今，大量人口流入城市，鄉(xiāng)村知識分子也大多去向大城市發(fā)展，擔(dān)當(dāng)村民理事會主要成員的村民學(xué)歷水平比較低。特別是在法治環(huán)節(jié)，在開展法治工作的同時，自身必須要有過硬的基礎(chǔ)素質(zhì)和基本知識，才能提高治理效率，反之，久而久之，會損害在村民心中的信任度，理事會成員對于上面下達的任務(wù)有可能因為自身教育水平低下出現(xiàn)偏差，其做出的決策也有可能受到影響，還可能會發(fā)生工作內(nèi)容重復(fù)、效率低的問題，會打擊成員的積極性。

(三)部分村民的不作為

在鄉(xiāng)村治理方面，國家一直以來都將自治擺在重要的位置上，同時積極推進相關(guān)的制度體系創(chuàng)新，它是國家在鄉(xiāng)村這一環(huán)節(jié)推進治理體系治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，但是，還是會有大部分村民受長時間閉塞的一家一戶的生活方式影響，他們不愿意與陌生人交流，沒有受過教育特別是法治方面的相關(guān)教育，以至于會抱有事不關(guān)己高高掛起的心態(tài)對待村民自治，對村內(nèi)的公共事務(wù)更是毫不關(guān)心，這類人的普遍存在會逐漸瓦解村民內(nèi)部的凝聚力，導(dǎo)致自治慢慢剝離。

五、政策建議

(一)有力提升村民參與熱情

若是想讓村民對于鄉(xiāng)村體系和鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的熱情有所提高，讓其積極地參與到鄉(xiāng)村自治中去，首先要做好對與村民接觸最密切最深入村民工作的對口人員的思想建設(shè)工作，經(jīng)過訓(xùn)練再與村民進行溝通，溝通時要著重強調(diào)村民自治的重要性，與村民自身利益的獲取密不可分。村莊是大家的，村莊與村民的利益是一榮俱榮一損俱損的，建議以此為切入角度，進行相關(guān)的制度安排。

(二)進一步加強對村民理事會主要成員的教育培訓(xùn)工作

基層政府應(yīng)多開展對村委和村民理事會負責(zé)人的相關(guān)教育培訓(xùn)活動，要想更高效、更精確地進行自治，就必須重視對領(lǐng)頭羊的教育，增強這些人員的法律意識，通過某項統(tǒng)一的考核以后才能正式上崗，具體形式可以通過趣味答題、法律講堂、派發(fā)手冊等方法，在資金支持的情況下，可以制作有趣味性的普法宣傳小短片，這樣不僅使枯燥的法條有了顏色，使其更加通俗易懂，吸引更多的人去觀看，也會讓法條更加深入人心。

(三)建立更加健全的制度運行機制

雙軌制作為貫徹基層政府與村民自治組織的制度，強調(diào)了兩軌之間的合作共贏關(guān)系，但是隨著社會的發(fā)展，制度內(nèi)部各主體之間難免會產(chǎn)生摩擦，想要改善這種局面，就要依賴于制度創(chuàng)新。將村民自治放在首位，調(diào)動村民自治積極性的同時，調(diào)動村委和村民自治組織的活力，使大家共同參與到各個環(huán)節(jié)中去，建立健全決策機制，完善協(xié)商條例，充分聽取村民的聲音，做到真正的自治，同時利用法律制度進行規(guī)范，也要運用好道德規(guī)范的力量，協(xié)同基層政府一道完善鄉(xiāng)村治理機制，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力與治理體系現(xiàn)代化而不斷努力。

六、結(jié)語

總之，三治融合是我國實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的重要手段之一，是地方政府經(jīng)歷很長時間探索出來的經(jīng)驗，這一手段能夠很好地整合鄉(xiāng)村上下的各種資源，使各主體間通力合作，都能發(fā)揮自己的長處。從雙軌治理的層面來說，也能更加細化和完善自身，不管是村莊內(nèi)各主體間的互動，還是和基層政府的互動，都有其內(nèi)在的運作機制，不管是何種制度，只要各主體間存在良性互動，保持自身的動力，都能在鄉(xiāng)村治理實踐中穩(wěn)定運行，都有助于推進國家治理體系治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展。