許 龍，張涵昱，汪 琴

（中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京 100044 ）

引言

2021年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承的意見(jiàn)》提出，要為做好城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承工作提供法治保障[1]。2008年，國(guó)務(wù)院正式頒布的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》是我國(guó)第一部歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)的專門法規(guī)，為依法保護(hù)、科學(xué)保護(hù)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是現(xiàn)行《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》作為一部行政法規(guī)，其法律效力僅處于我國(guó)法律法規(guī)體系的第三層級(jí)，層級(jí)較低，與文化遺產(chǎn)保護(hù)與傳承的重要性、緊迫性相比，以依法治國(guó)、依法行政的現(xiàn)實(shí)要求來(lái)衡量，亟待進(jìn)一步提升。隨著國(guó)家法律法規(guī)的陸續(xù)出臺(tái)，北京市、上海市、重慶市、山東省等省、自治區(qū)、直轄市基于自身建設(shè)情況，積極持續(xù)探索適宜的地方性法律法規(guī)，指導(dǎo)本地的歷史文化保護(hù)工作。本文從現(xiàn)實(shí)問(wèn)題出發(fā)，提出從國(guó)家到地方建構(gòu)歷史文化名城保護(hù)法規(guī)體系的具體研究與策略。

1 新時(shí)代歷史文化名城保護(hù)對(duì)于法規(guī)建設(shè)的要求

1.1 踐行“依法治國(guó)”的方針理念，加快推進(jìn)法律法規(guī)體系建設(shè)，為歷史文化保護(hù)傳承工作提供法治保障

全面推進(jìn)依法治國(guó)，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義全局出發(fā)，為更好治國(guó)理政提出的重大戰(zhàn)略任務(wù)，是解決黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問(wèn)題，確保黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本要求。從國(guó)家層面，制定專門的法律，完善法制體系，規(guī)范政府行為，強(qiáng)化民眾意識(shí)，有助于歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)[2]。我國(guó)自1982年建立歷史文化名城保護(hù)制度，始終堅(jiān)持“依法治國(guó)”方針理念，經(jīng)過(guò)各級(jí)政府和社會(huì)各界的共同努力，構(gòu)建了歷史文化名城保護(hù)法規(guī)體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，形成了“三法兩條例”的骨干法律法規(guī)框架，頒布了一批部門規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為依法保護(hù)、科學(xué)保護(hù)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，大量的名城名鎮(zhèn)名村街區(qū)在快速城鎮(zhèn)化時(shí)期得以保留，歷史文化名城保護(hù)工作取得了顯著成效，探索出了一條富有中國(guó)特色的歷史名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)之路。從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，通過(guò)立法切實(shí)保護(hù)城鄉(xiāng)環(huán)境中的歷史文化遺產(chǎn)[3]。推進(jìn)名城保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的法治建設(shè)，完善立法規(guī)劃，突出立法重點(diǎn)，提高立法科學(xué)化、民主化水平，是健全全國(guó)歷史文化名城保護(hù)與傳承工作的根本。

1.2 全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記對(duì)歷史文化保護(hù)傳承工作的新要求，推動(dòng)歷史文化保護(hù)傳承工作的制度創(chuàng)新

在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記指出，文化自信是一個(gè)民族、一個(gè)國(guó)家發(fā)展中更基本、更深層、更持久的力量, 要進(jìn)一步加強(qiáng)文物保護(hù)利用和文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承。保護(hù)好、利用好、傳承好歷史文化名城名鎮(zhèn)名村，是踐行文化自信、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項(xiàng)重要任務(wù)，是全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義文化繁榮，提高國(guó)家文化軟實(shí)力的重要抓手?？倳浵盗兄v話精神是歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)事業(yè)的根本遵循和行動(dòng)指南，也對(duì)新時(shí)代歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)工作提出了新的要求。面對(duì)新時(shí)代文化遺產(chǎn)保護(hù)的新要求和高標(biāo)準(zhǔn)，為了系統(tǒng)完整地保護(hù)傳承城鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)、全面真實(shí)講好中國(guó)故事，亟需進(jìn)一步完善法律法規(guī)體系建設(shè)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提供有力的制度保障。

1.3 突破當(dāng)前全國(guó)歷史文化保護(hù)傳承工作的瓶頸，切實(shí)解決各地保護(hù)傳承管理工作面臨的問(wèn)題與矛盾

近40年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承制度不斷完善，在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中保護(hù)了大量珍貴的歷史文化遺產(chǎn)。然而，立足新時(shí)代的新要求，回顧我國(guó)各地歷史文化名城保護(hù)傳承的制度、方法和實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)隨著歷史文化名城保護(hù)的深入推進(jìn)，一些問(wèn)題陸續(xù)暴露，一些矛盾依然存在。例如文化傳承的政治責(zé)任履職不到位、以人民為中心的原則落實(shí)不到位、保護(hù)傳承工作存在多頭管理和條塊分割、協(xié)同保護(hù)的機(jī)制有待完善、財(cái)政保障難以落實(shí)。這些問(wèn)題已成為制約保護(hù)傳承工作深入、有序推進(jìn)的深層障礙，僅依靠現(xiàn)有的政策規(guī)定難以全盤破解，迫切需要通過(guò)完善法律法規(guī)體系建設(shè)，推動(dòng)名城保護(hù)工作來(lái)解決當(dāng)前矛盾。

1.4 提煉、推廣各地保護(hù)傳承立法和管理工作的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提升政策法規(guī)對(duì)于實(shí)施層面的指導(dǎo)作用

自1982年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)公布第一批國(guó)家歷史文化名城以來(lái)，各地加強(qiáng)對(duì)歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的規(guī)劃、保護(hù)、利用和管理，不斷探索適合自身實(shí)際的名城保護(hù)工作方法。部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）陸續(xù)出臺(tái)地方性法律法規(guī)，在《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》的基礎(chǔ)上進(jìn)行了增補(bǔ)細(xì)化和創(chuàng)新探索。例如北京的申請(qǐng)式改善、責(zé)任規(guī)劃師的制度創(chuàng)新，廣州促進(jìn)歷史建筑的活化利用，上海以工程造價(jià)、房屋重置價(jià)為處罰金額計(jì)算基數(shù)，加大對(duì)破壞行為的處罰力度。這些行之有效的地方法規(guī)文件和制度有必要在全國(guó)推廣、固化，來(lái)提升政策層次和效力。

2 我國(guó)歷史文化名城法規(guī)體系建設(shè)的現(xiàn)狀

2.1 國(guó)家層面相關(guān)法規(guī)建設(shè)情況

我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)體系由憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章組成，法律效力依次遞減。

1982年11月，全國(guó)人大通過(guò)并公布實(shí)施《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》，成為中華人民共和國(guó)成立以來(lái)歷史遺產(chǎn)保護(hù)方面的最高法律。近40年來(lái)我國(guó)名城保護(hù)法律法規(guī)建設(shè)不斷完善，已形成“三法兩條例”的骨干法律法規(guī)框架，“三法”即《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》；“兩條例”即《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法實(shí)施條例》。2008年國(guó)務(wù)院正式頒布《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，對(duì)歷史文化名城的申報(bào)批準(zhǔn)、保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)措施等方面進(jìn)行了全面系統(tǒng)的規(guī)定。

2.2 各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及國(guó)家歷史文化名城相關(guān)法規(guī)建設(shè)情況

隨著國(guó)家法律法規(guī)的陸續(xù)出臺(tái)，地方立足自身資源特色情況，持續(xù)探索制定適宜的地方性法規(guī)，為做好城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承工作提供法治保障（圖1）。截至2021年9月，我國(guó)大陸31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中出臺(tái)與名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的有17個(gè)，占比55%；其中擁有名城保護(hù)相關(guān)條例的有13個(gè)省份，占比42%；有名城保護(hù)條例的有10個(gè)省份，占比32%。截至2021年9月，我國(guó)有國(guó)家歷史文化名城137座，其中制定保護(hù)類法規(guī)的名城有104座，占比76%；其中有與名城保護(hù)相關(guān)條例的有76座國(guó)家歷史文化名城，占比55%；有名城保護(hù)條例的有43座國(guó)家歷史文化名城，占比31%。

圖1 ?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及國(guó)家歷史文化名城相關(guān)法規(guī)建設(shè)情況

地方配套立法完善大大促進(jìn)名城保護(hù)工作[4]。例如廣州、重慶等，在地方法律法規(guī)體系建設(shè)中，結(jié)合自身保護(hù)工作特點(diǎn)，制定了一些行之有效的創(chuàng)新舉措?！稄V州市歷史文化名城保護(hù)條例》和《重慶市歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》提出應(yīng)保盡保，明確建立保護(hù)名錄制度，納入定期開展普查和認(rèn)定工作，擴(kuò)展保護(hù)對(duì)象潛在名錄，將發(fā)現(xiàn)的具有保護(hù)價(jià)值而尚未列入保護(hù)名錄的歷史文化遺產(chǎn)列入預(yù)保護(hù)對(duì)象予以保護(hù)。實(shí)行保護(hù)責(zé)任人制度，明確各級(jí)各類保護(hù)對(duì)象的保護(hù)責(zé)任人及其需履行的保護(hù)義務(wù)和法律責(zé)任，將保護(hù)責(zé)任具體落實(shí)到責(zé)任人，促進(jìn)主動(dòng)保護(hù)。明確各級(jí)政府、部門的監(jiān)督職責(zé)，鼓勵(lì)公眾參與。鼓勵(lì)探索多樣化的措施引導(dǎo)各類歷史文化資源的活化利用。通過(guò)政策引導(dǎo)、稅收金融等多方面的激勵(lì)措施，加強(qiáng)歷史文化資源的保護(hù)與合理利用，改善民生，彰顯文化，提升歷史環(huán)境空間品質(zhì)。例如在上海等地細(xì)化處分措施，加大違法懲處力度。明確各級(jí)政府、部門的監(jiān)督職責(zé)，鼓勵(lì)公眾參與。加強(qiáng)日常巡查，運(yùn)用多種監(jiān)測(cè)手段，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和處理問(wèn)題，促進(jìn)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)。針對(duì)不同違法行為提出明確處罰、處分措施，細(xì)化的同時(shí)加大違法懲處力度，在法律層面提供震懾力。

3 法規(guī)體系建設(shè)的主要問(wèn)題

3.1 體系不健全

目前我國(guó)已有的關(guān)于歷史文化保護(hù)的法律法規(guī)有《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》和相關(guān)法《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》?！稓v史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》雖明確了立法宗旨包含促進(jìn)歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)與發(fā)展，但是行政法規(guī)效力低于法律，并且缺乏具體實(shí)體內(nèi)容的規(guī)定，所以對(duì)于如何以動(dòng)態(tài)觀規(guī)范文化遺產(chǎn)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并舉雙贏，仍然是普遍存在的一大難題。就我國(guó)歷史文化資源現(xiàn)狀保存情況和保護(hù)管理工作實(shí)施情況而言，現(xiàn)有法律法規(guī)的約束力和強(qiáng)制性仍不足，亟需加強(qiáng)頂層制度建設(shè)，研究新立一部綜合性的法，來(lái)界定根本原則、基本要求與標(biāo)準(zhǔn)、義務(wù)、權(quán)限、責(zé)任與懲處，進(jìn)一步規(guī)范歷史文化名城保護(hù)傳承中的各種行為，把對(duì)歷史文化保護(hù)傳承的新理念新要求上升到法律層面予以落實(shí)。

在歷史文化名城保護(hù)傳承工作中，地方法規(guī)體系建設(shè)亦至關(guān)重要。國(guó)家制定全國(guó)性的法律及其法規(guī)性文件，將保護(hù)的總則、意義、對(duì)象、方式、原則進(jìn)行概括總結(jié)，地方則在立法權(quán)限范圍內(nèi)制定地方性法規(guī)或規(guī)范性文件，在落實(shí)國(guó)家層面出臺(tái)的法律法規(guī)基礎(chǔ)上，結(jié)合地方特點(diǎn)有效地進(jìn)行補(bǔ)充，更好地適應(yīng)差異化的地方管理需求。雖然歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的保護(hù)工作日臻完善，各省份也在不斷出臺(tái)完善相關(guān)法律法規(guī)，但依然存在省份法治建設(shè)緩慢，未頒布省級(jí)法律法規(guī)的問(wèn)題，地方法律法規(guī)制度不完善，不利于保護(hù)管理工作的實(shí)際開展。

3.2 銜接不充分

歷史文化名城保護(hù)傳承是一項(xiàng)綜合性的工作，涉及多部門、多行業(yè)，現(xiàn)有的法律法規(guī)為《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，屬于行政法規(guī)，法律效力低于法，當(dāng)在實(shí)際保護(hù)工作中出現(xiàn)與相關(guān)法存在沖突的情況時(shí)，難以協(xié)調(diào)，不利于對(duì)歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)。例如《中華人民共和國(guó)消防法》和《中華人民共和國(guó)建筑法》。《中華人民共和國(guó)消防法》中第二章《火災(zāi)預(yù)防》提出，要保障疏散通道、安全出口、消防車通道暢通，保證防火防煙分區(qū)、防火間距符合消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在歷史文化遺產(chǎn)集中的城市老城區(qū)，由于早期城市營(yíng)建理念和標(biāo)準(zhǔn)的不同，存在建筑間距無(wú)法滿足現(xiàn)有消防車通行要求的情況。但老建筑多為城市歷史文化價(jià)值和風(fēng)貌特色的載體，是城市歷史文化保護(hù)工作的重點(diǎn)，需有一部歷史文化名城保護(hù)與傳承的法律，從法律層面與《中華人民共和國(guó)消防法》協(xié)調(diào)，在保護(hù)的基礎(chǔ)上探尋新的建筑消防方案，以解決建筑防火問(wèn)題?！吨腥A人民共和國(guó)建筑法》在建筑工程上未將歷史建筑與新建建筑的建設(shè)要求予以區(qū)分，歷史建筑作為法定保護(hù)對(duì)象，在保護(hù)修繕時(shí)要注重對(duì)歷史文化價(jià)值載體的保護(hù)，按照現(xiàn)行要求難以開展有效的保護(hù)和利用。亟需加強(qiáng)頂層制度建設(shè)，研究新立一部綜合性的法律統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮各部門、各行業(yè)的合力保護(hù)，突破當(dāng)前保護(hù)工作中多專業(yè)間的掣肘。

3.3 內(nèi)容不全面

《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》對(duì)歷史文化名城的申報(bào)批準(zhǔn)、保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)措施等方面進(jìn)行了全面系統(tǒng)的規(guī)定，成為我國(guó)第一部歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)的專門法規(guī)，為依法保護(hù)、科學(xué)保護(hù)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)是一項(xiàng)政策性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作，要增強(qiáng)保護(hù)意識(shí)，也要講究科學(xué)的方法。《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》在內(nèi)容上與新時(shí)代新要求存在差距，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是保護(hù)利用有待加強(qiáng)。《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》強(qiáng)調(diào)對(duì)各類歷史文化資源的保護(hù)，忽視了對(duì)資源的合理利用，需進(jìn)一步明確保護(hù)傳承利用的激勵(lì)政策和正負(fù)面清單。加強(qiáng)對(duì)歷史文化資源的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，以用促保，實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)歷史文化名城的可持續(xù)保護(hù)。

二是缺乏與城鄉(xiāng)建設(shè)的融合。歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承與城鄉(xiāng)建設(shè)缺乏法律層面上的協(xié)調(diào)，致使在房地產(chǎn)開發(fā)式的城市建設(shè)活動(dòng)中，為追求最大化的經(jīng)濟(jì)效益，出現(xiàn)歷史文化保護(hù)給經(jīng)濟(jì)利益讓步，一系列珍貴的不可再生的遺產(chǎn)遭到建設(shè)性破壞。當(dāng)前城市建設(shè)進(jìn)入城市更新階段，需強(qiáng)化名城保護(hù)工作和城鄉(xiāng)規(guī)劃的深度融合[5]。通過(guò)頂層制度建設(shè)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)歷史文化保護(hù)與城市建設(shè)，通過(guò)城市更新，提升城市人文魅力和環(huán)境品質(zhì)。

三是資金保障有待加強(qiáng)。我國(guó)的歷史文化名城保護(hù)資金從籌集、分配到運(yùn)作都缺乏法律上具體、硬性的規(guī)定?！稓v史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》規(guī)定：“國(guó)家對(duì)歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的保護(hù)給予必要的資金支持。歷史文化名城名鎮(zhèn)名村所在地的縣級(jí)以上地方人民政府，根據(jù)本地實(shí)際情況安排保護(hù)資金，列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算?！贝艘?guī)定僅保證了每年有一定的經(jīng)費(fèi)用于歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的保護(hù)，但對(duì)資金數(shù)量、渠道并未給予明確保障，導(dǎo)致地方在財(cái)政能力有限的情況下，歷史文化名城保護(hù)資金匱乏，導(dǎo)致歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)情況不佳。

四是問(wèn)責(zé)力度有待加強(qiáng)。現(xiàn)行的歷史文化保護(hù)法律法規(guī)對(duì)于破壞歷史文化保護(hù)的違法行為處罰力度普遍較低，違法成本低，導(dǎo)致破壞歷史文化資源的行為屢禁不止。《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》第四十三條規(guī)定：“對(duì)歷史建筑進(jìn)行外部修繕裝飾、添加設(shè)施以及改變歷史建筑的結(jié)構(gòu)或者使用性質(zhì)的，造成嚴(yán)重后果的，對(duì)單位并處5萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款?！币蛱幜P力度較低，在保護(hù)建設(shè)過(guò)程中，通過(guò)擴(kuò)建、加建等手法擴(kuò)大古建筑建筑面積，其獲利可遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于受到的處罰，導(dǎo)致部分違法者頂著被處罰的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)一些古建筑等進(jìn)行違法修建和擴(kuò)建。亟需進(jìn)一步明確責(zé)任，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)力度，加強(qiáng)違法懲處，為各類歷史文化資源得到系統(tǒng)有效保護(hù)提供有力保障。

4 法規(guī)體系建設(shè)策略

4.1 出臺(tái)歷史文化名城保護(hù)與傳承法

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承的意見(jiàn)》文件中提出完善法律法規(guī)。修改《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，加強(qiáng)與文物保護(hù)法等法律法規(guī)的銜接，制定修改相關(guān)地方性法規(guī)，為做好城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承工作提供法治保障。

為了推動(dòng)歷史文化保護(hù)傳承工作的制度創(chuàng)新，突破當(dāng)前全國(guó)歷史文化保護(hù)傳承工作的瓶頸，亟需通過(guò)立法的方式指導(dǎo)新時(shí)代的保護(hù)傳承工作。應(yīng)盡快出臺(tái)一部歷史文化名城保護(hù)與傳承法，對(duì)歷史文化名城的保護(hù)主體、對(duì)象、具體辦法、監(jiān)督體系等給予明確規(guī)定，同時(shí)完善法律條文內(nèi)容，填補(bǔ)在傳承利用、監(jiān)督檢查、資金激勵(lì)等方面的空白和缺陷，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提供更加有力的制度保障。

4.2 構(gòu)建以歷史文化名城保護(hù)與傳承法為主干的保護(hù)類法規(guī)體系

建立以憲法為基礎(chǔ)，以歷史文化名城保護(hù)與傳承法為主干，覆蓋法律、法規(guī)、規(guī)章各層級(jí)，縱向傳導(dǎo)，切合實(shí)際的國(guó)家歷史文化保護(hù)法規(guī)體系（圖2）。

圖2 國(guó)家歷史文化保護(hù)法規(guī)體系

法律層面，彌補(bǔ)現(xiàn)行歷史文化保護(hù)傳承法律體系空缺，出臺(tái)歷史文化名城保護(hù)與傳承法，并以此法作為該領(lǐng)域的基本法，統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)歷史文化保護(hù)與傳承工作。

行政法規(guī)層面，國(guó)務(wù)院配套出臺(tái)歷史文化名城保護(hù)與傳承法實(shí)施條例，對(duì)歷史文化名城保護(hù)與傳承法的法條進(jìn)一步解釋細(xì)化，加強(qiáng)對(duì)地方保護(hù)傳承工作的指導(dǎo)。

地方性法規(guī)層面，《中華人民共和國(guó)立法法》經(jīng)2015年修正后，全國(guó)享有地方立法權(quán)的城市從49個(gè)較大的市激增至289個(gè)設(shè)區(qū)的市，同時(shí)立法法明確提出地方立法權(quán)限包含歷史文化保護(hù)事項(xiàng)，地方立法亟待完善。省、市層面，均需要有歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)的綜合法來(lái)確定、指導(dǎo)具體的保護(hù)工作，明確保護(hù)要求，讓各地的歷史文化保護(hù)有法可依。無(wú)論是地方立法權(quán)主體的擴(kuò)增還是法律條文中立法權(quán)限的明文確定，以及地方保護(hù)工作實(shí)際中的需求，都更加有力地推動(dòng)了地方立法工作的實(shí)踐。省級(jí)層面，應(yīng)根據(jù)上位法和地方實(shí)際制定本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）歷史文化名城保護(hù)與傳承條例，同時(shí)針對(duì)省（自治區(qū)、直轄市）域內(nèi)廊道城鄉(xiāng)文化遺產(chǎn)出臺(tái)專門保護(hù)條例，加強(qiáng)對(duì)跨區(qū)域、跨流域歷史文化遺產(chǎn)的整體保護(hù)；市級(jí)層面，國(guó)家歷史文化名城和省（自治區(qū)、直轄市）級(jí)歷史文化名城應(yīng)根據(jù)上位法和地方實(shí)際制定本地歷史文化名城保護(hù)與傳承條例，鼓勵(lì)中國(guó)歷史文化名鎮(zhèn)、名村和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級(jí)歷史文化名鎮(zhèn)名村制定本地歷史文化名鎮(zhèn)、名村保護(hù)與傳承條例，鼓勵(lì)有條件的省級(jí)歷史文化名城出臺(tái)本市名城保護(hù)條例，鼓勵(lì)其他城市、鎮(zhèn)、村根據(jù)實(shí)際制定本地保護(hù)條例，加強(qiáng)應(yīng)保盡保，規(guī)定地方具體的歷史文化保護(hù)與傳承工作。

部門規(guī)章層面，有效利用現(xiàn)有規(guī)章資源，充分梳理現(xiàn)行歷史文化保護(hù)的相關(guān)部門規(guī)章，對(duì)歷史文化保護(hù)與傳承中的重要環(huán)節(jié)加以規(guī)定。根據(jù)歷史文化名城保護(hù)與傳承法的有關(guān)要求，修訂《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村街區(qū)保護(hù)規(guī)劃編制審批辦法》《城市紫線管理辦法》《國(guó)家歷史文化名城保護(hù)專項(xiàng)資金管理辦法》《國(guó)家歷史文化名城申報(bào)管理辦法（試行）》，保留《國(guó)家歷史文化名城申報(bào)管理辦法》，吸納《歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定工作方案》《中國(guó)傳統(tǒng)村落警示和退出暫行規(guī)定（試行）》《關(guān)于加強(qiáng)歷史文化名城名鎮(zhèn)名村及文物建筑消防安全工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》內(nèi)容，增加出臺(tái)規(guī)定“普查認(rèn)定”環(huán)節(jié)的中國(guó)歷史文化名鎮(zhèn)名村申報(bào)管理辦法、歷史文化資源普查認(rèn)定管理辦法、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村警示和退出暫行規(guī)定，增加出臺(tái)規(guī)定“監(jiān)督檢查”環(huán)節(jié)的歷史文化保護(hù)工作考核評(píng)價(jià)、監(jiān)督檢查管理辦法、歷史文化保護(hù)工作體檢評(píng)估管理辦法。

地方政府規(guī)章層面，應(yīng)充分發(fā)揮地方特色和獨(dú)特內(nèi)涵，利用差異性詳盡、靈活地制定規(guī)章，強(qiáng)調(diào)針對(duì)性和實(shí)踐意義，促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐唧w保護(hù)工作。省級(jí)層面，建議?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）層面出臺(tái)省級(jí)歷史文化名鎮(zhèn)名村申報(bào)管理辦法，并根據(jù)各省管理的實(shí)際需求制定其他地方政府規(guī)章；市級(jí)層面，建議根據(jù)地方管理的實(shí)際需求制定其他地方政府規(guī)章，可包括重點(diǎn)歷史文化街區(qū)的管理辦法，保護(hù)資金管理辦法，傳統(tǒng)工匠、技藝傳承管理辦法，歷史建筑保護(hù)修繕管理辦法，歷史城區(qū)城市更新管理辦法等。

4.3 加強(qiáng)與相關(guān)法律的協(xié)調(diào)

明確保護(hù)類建筑管理和勘察設(shè)計(jì)要求，編制專門針對(duì)保護(hù)類建筑的法律條款，確定保護(hù)類建筑的保護(hù)和利用措施，對(duì)保護(hù)類建筑勘察設(shè)計(jì)方案做出相應(yīng)規(guī)定，調(diào)整相應(yīng)的審批程序，并對(duì)破壞保護(hù)類建筑的行為提出相應(yīng)處罰。協(xié)調(diào)與《中華人民共和國(guó)消防法》的關(guān)系，解決歷史文化街區(qū)中由于格局保護(hù)而無(wú)法滿足建筑的防火間距要求的問(wèn)題。協(xié)調(diào)與《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》的關(guān)系，明確管理事權(quán)和責(zé)任，協(xié)調(diào)不同保護(hù)對(duì)象的空間關(guān)系，統(tǒng)籌保護(hù)一盤棋，避免相互掣肘的現(xiàn)象。同時(shí)，要充分認(rèn)識(shí)到歷史文化名城保護(hù)傳承工作的復(fù)雜性和綜合性。在研究立法的過(guò)程中，要與相關(guān)法的研究同步，征求其他部委和學(xué)界的意見(jiàn)。特別是當(dāng)前保護(hù)過(guò)程中較難突破的資金問(wèn)題，與國(guó)土空間資源的整合問(wèn)題，與鄉(xiāng)村振興等重大政策的協(xié)同問(wèn)題，需要與財(cái)政部、自然資源部、農(nóng)村農(nóng)業(yè)部充分對(duì)接，了解相關(guān)領(lǐng)域的最新政策精神，更好地統(tǒng)籌到立法工作中。

5 結(jié)語(yǔ)

近40年來(lái)，我國(guó)歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的保護(hù)工作雖成效顯著，同時(shí)也必須清醒看到，歷史文化名城的保護(hù)傳承工作的一些突出問(wèn)題尚未解決，保護(hù)利用不平衡、不充分的問(wèn)題依然突出，與人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需求還有很大差距。

歷史文化保護(hù)傳承工作要堅(jiān)持“全國(guó)一盤棋”，國(guó)家統(tǒng)籌、上下聯(lián)動(dòng)。在依法治國(guó)的方針引領(lǐng)下，亟待進(jìn)一步完善國(guó)家層面的保護(hù)傳承法規(guī)體系，提供更為堅(jiān)實(shí)的制度保障。我國(guó)現(xiàn)行的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》作為一部行政法規(guī)，其法律效力僅處于我國(guó)法律法規(guī)體系的第三層級(jí)，研究出臺(tái)歷史文化名城保護(hù)與傳承法迫在眉睫。以該法為主干，國(guó)家與地方法律法規(guī)需要協(xié)同完善，各省市可以通過(guò)出臺(tái)更加靈活的地方法規(guī)彌補(bǔ)地方差異，提出適宜不同保護(hù)特征的保護(hù)管理政策，最終形成覆蓋法律、法規(guī)、規(guī)章各層級(jí)的國(guó)家歷史文化保護(hù)法規(guī)體系。