林 義 任 斌

自1978年開啟改革開放的偉大歷史變革以來，中國社會保障的發(fā)展也經(jīng)歷了深刻的變遷——由“嵌入”市場經(jīng)濟體系到逐步回歸社會本位系統(tǒng)的歷程。(1)本文從歷史比較的分析視角入手，嘗試把中國社會保障制度變遷置于一個更寬泛的政治、經(jīng)濟、社會乃至文化的協(xié)調(diào)發(fā)展的框架內(nèi)來考察，那么這個主題所涉及的內(nèi)容之廣，在一篇文章里是難以面面俱到的。所以，我們有必要達成這樣一個共識：本文對中國社會保障變遷和它所處環(huán)境的分析是趨勢性的、粗線條的，對歷史和現(xiàn)狀的描述難免忽略一些細枝末節(jié)，但我們也應該清楚，任何時代或國度的社會保障變遷都不可能整齊劃一，例外之處比比皆是。縱觀過去40余年里的社會保障演進歷史，它在不同階段扮演了不同的重要角色，但唯一沒有改變的是，始終與整個國家的政治、經(jīng)濟、社會乃至文化的循序協(xié)調(diào)發(fā)展保持著內(nèi)在一致性。事實上，拋開并超越任何經(jīng)濟學范疇，社會保障政策的實踐路徑和政策價值應該在一個更廣泛的框架內(nèi)來考察，卡爾·波蘭尼(Karl Polanyi)的思想可以為我們提供構(gòu)建這一解釋框架的理論依據(jù)，即市場與社會的協(xié)調(diào)推進是保障整個社會系統(tǒng)穩(wěn)定的基礎，一旦失去了平衡，社會系統(tǒng)便會在自我保護機制的作用下使整個國家陷入危機之中。改革開放40余年，中國國民財富增長的速度遠超過西方工業(yè)革命歷時250年左右的財富積累速度，但我們?nèi)匀灰允窞殍b，深刻把握中國與西方社會保障歷史變遷邏輯及其背后的政治經(jīng)濟條件之異同。當下，人口老齡化、新興技術(shù)革命等要素是全球社會共同性的挑戰(zhàn)和機遇，而要實現(xiàn)中國社會保障的長足發(fā)展，必須推動政治、經(jīng)濟、社會關系的均衡發(fā)展，審慎研究政府、市場與社會的平衡關系，以及在這些因素背后的制度文化作用，逐步建立起一個足以說服人民大眾的連貫的社會保障政策體系和法治基礎。幸運的是，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為核心的社會政策已經(jīng)萌發(fā)，為新時代中國社會保障的發(fā)展和制度能力提升注入了新的動能。

一、中國社會保障變遷：從嵌入經(jīng)濟體系到逐步向社會系統(tǒng)回歸

卡爾·波蘭尼的忠告給予我們巨大的啟發(fā)，當人們努力把社會關系“嵌入”經(jīng)濟體系之時，自發(fā)調(diào)節(jié)的市場要求社會從屬于市場或資本的邏輯，這無疑潛藏著對整個社會組織產(chǎn)生致命后果的風險。(2)[匈牙利]卡爾·波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》，馮鋼、劉陽譯，當代世界出版社2020年版，第58頁。縱觀中國1978年改革開放以來的社會保障制度建設，我們不難發(fā)現(xiàn)，在圍繞著發(fā)展市場經(jīng)濟和建立市場經(jīng)濟體制的進程中，中國社會保障在很長一段時間內(nèi)作為服務社會主義市場經(jīng)濟正常運行的重要制度安排。黨的十九大對我國進入新時代的社會主要矛盾變化做出了科學論斷，即從“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。如果說，我們堅信以經(jīng)濟發(fā)展和建立市場經(jīng)濟體制改革為中心的發(fā)展思路是中國過去解決社會主要矛盾——物質(zhì)供給短板的必然選擇，那么，我們也同樣有理由認為在進入新時代后，要盡快回歸到政治、經(jīng)濟、社會、人口等關系的協(xié)調(diào)和均衡發(fā)展上來。這里的協(xié)調(diào)和均衡，不僅是要將各種要素和原則控制在一定的范圍和框架內(nèi)，側(cè)重于從不同角度滿足社會的多樣化需求，更深層次的是，要在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中推動社會保障事業(yè)發(fā)展，審慎地對待市場或資本的邏輯對社會關系的滲透，更好地調(diào)控和指導經(jīng)濟去滿足社會均衡發(fā)展的需求，把保障民生作為經(jīng)濟發(fā)展的出發(fā)點和落腳點——經(jīng)濟效率也好、GDP增長也好，無非都是提高人們福祉的手段，不能把手段當作社會發(fā)展目標來追求。

中國自20世紀80年代迅速進入工業(yè)化，在40余年內(nèi)幾乎完整地歷經(jīng)了三次工業(yè)革命的全部歷程，而現(xiàn)在正經(jīng)歷第四次工業(yè)革命，國民財富增長的速度遠超過西方工業(yè)革命歷時250年左右的財富積累速度。一方面，這為我們推進一系列社會保障制度改革創(chuàng)造了豐富的物質(zhì)條件，正如鄭功成教授所言：“(社會保障)改革并未引發(fā)廣泛抗議，在很大程度上得益于經(jīng)濟增長過程中城鎮(zhèn)職工工資不斷提升及農(nóng)民因土地承包責任制和進城務工等使收入迅速增長而產(chǎn)生的收入替代效應。”(3)鄭功成：《中國社會保障70年發(fā)展(1949-2019)：回顧與展望》，《中國人民大學學報》2019年第5期。但另一方面，當社會保障過度依賴于可觀的經(jīng)濟增速所創(chuàng)造的替代效應時，不僅意味著當經(jīng)濟增長降速時，這個替代效應也會減弱，此時極有可能凸顯出社會保障制度能力缺陷，如社會保障供需結(jié)構(gòu)矛盾、不均衡等問題。更為重要的是，在過去一段時間的中國社會保障體系嵌于市場經(jīng)濟體系中，似乎也自覺或不自覺地強化了效率優(yōu)先、競爭法則、激勵功能的屬性，反而弱化了本應該強調(diào)的社會屬性和公共品性。實際上，在市場經(jīng)濟助推的工業(yè)騰飛時代，雖然中國國民整體財富的積累達到歷史空前規(guī)模，但個體卻越來越難以為自己養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等方面承擔全部責任，造成這一現(xiàn)象的一個重要原因就是，市場經(jīng)濟迅速地破壞了中國傳統(tǒng)社會中的“倫理經(jīng)濟”秩序，(4)對“倫理經(jīng)濟”概念的討論，讀者可以進一步參閱Booth W.J., “On the Idea of the Moral Economy”, American Political Science Review, 88(3), 1994；Arnold T.C., “Rethinking Moral Economy”, American Political Science Review, 95(1), 2001；[德]彼得·科斯洛夫斯基：《倫理經(jīng)濟原理與市場經(jīng)濟倫理》，《學術(shù)月刊》2007年第1期；王紹光：《大轉(zhuǎn)型：1980年代以來中國的雙向運動》，《中國社會科學》2008年第1期。并把個人轉(zhuǎn)化為在市場經(jīng)濟中追逐利益最大化的獨立個體而深受市場支配。

中國現(xiàn)代社會保障幾乎是伴隨著20世紀80年代逐步興起的市場經(jīng)濟工業(yè)化而成長起來的。在整個40年內(nèi)，中國社會保障經(jīng)歷了由嵌入市場經(jīng)濟體系到逐步向社會系統(tǒng)回歸的歷程?；仡櫄v史，從新中國成立到改革開放前夕，經(jīng)濟關系服從社會關系，政治治理的格局沒有發(fā)生變化，當時的計劃經(jīng)濟體制——更具體地說是“軟預算約束”和“鐵飯碗”——使得經(jīng)濟關系始終嵌套在社會關系之中。1978年改革開放，特別是20世紀80年代中期開始推進的市場經(jīng)濟改革，在新自由主義者們所鼓吹的“下溢假設”盛行之風下，社會上下普遍形成了“經(jīng)濟增長快，餅越做越大”，社會保障等問題遲早會迎刃而解的觀念?？梢哉f到21世紀初，中國基本上形成了一個市場經(jīng)濟的社會，市場原則開始席卷非經(jīng)濟領域，大有成為整合社會生活機制的勢頭。(5)王紹光：《大轉(zhuǎn)型：1980年代以來中國的雙向運動》，《中國社會科學》2008年第1期。雖然，從本世紀初中國逐步開啟了公共政策從偏重于經(jīng)濟政策向偏重于社會政策轉(zhuǎn)型，特別是黨的十八大后，國家層面的公共政策價值取向才發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)型。在這一期間，中國社會保障也在實現(xiàn)著制度變遷，先后經(jīng)歷了20世紀80年代緩慢過度并配套企業(yè)改革，90年代超越國企改革狹窄范圍而代之以服務市場經(jīng)濟改革，到本世紀初社會保障獨立建制并朝著擴張覆蓋面、提高待遇、多元化方向改革，再到近幾年來社會保障逐步提升至國家治理體系的重要內(nèi)容，(6)鄭秉文：《中國社會保障40年：經(jīng)驗總結(jié)與改革取向》，《中國人口科學》2018年第4期；鄭功成：《中國社會保障70年發(fā)展(1949-2019)：回顧與展望》，《中國人民大學學報》2019年第5期。我們看到的是，社會保障逐步從一個作為管理工具服務并受經(jīng)濟改革影響的制度，轉(zhuǎn)向一個總體上和更間接地影響、支持和促進經(jīng)濟發(fā)展的更獨立的制度。

對上述判斷更直接的論證則是來自于我們從一系列黨中央和國家政策中的考證。通常，制度的變遷很大程度上可以從政策制定者在不同階段所實施的一系列政策的指導思想來理解它。正所謂指導思想是個綱，綱舉目張。對1978-2020年中共歷次全會報告和重要文件進行梳理后得出，以2006年為斷點，十六屆六次全會的《關于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，首次將社會保障改革任務置于“社會事業(yè)”之下——“加強制度建設，保障社會公平正義”，這表明政策制定者強調(diào)的是社會保障的社會屬性和公共品性，把社會保障的職能回歸到社會事業(yè)中來。而在此之前，社會保障始終與收入分配體制改革、促進就業(yè)政策相結(jié)合，以配套市場經(jīng)濟分配體制改革和維護市場穩(wěn)定為首要任務，一直堅持著效率優(yōu)先的價值取向。至此以后，《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中把社會保障置于“推進社會事業(yè)改革創(chuàng)新”內(nèi)容之中；十九大報告置于“提高保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理”框架之下；在《堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，社會保障作為重要民生保障制度和滿足人民美好生活需求的治理工具，更是被提到了國家推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革的重要組成部分的高度。另外，若是進一步地具體到社會保障政策領域，我們不難總結(jié)出中國社會保障演進的這樣一些規(guī)律：其一，由體制內(nèi)的企業(yè)職工福利保障發(fā)展到對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療、低保、救助及優(yōu)撫等全方位保障；其二，由單一層次的個體福利保障到多層次的社會風險管理；其三，由注重技術(shù)層面的機制體制建設逐步深化到制度能力的全面改革提升。整體而言，這些規(guī)律及其所反映出的黨和國家的指導思想的變化，正是中國社會保障在過去40年里由專注于服務市場經(jīng)濟到逐步向社會系統(tǒng)回歸，注重構(gòu)建一個可持續(xù)的社會保障系統(tǒng)的變遷歷程。

二、改革開放以來的中國社會保障發(fā)展階段性特征

改革開放40年來中國社會保障從嵌入經(jīng)濟體系到逐步向社會系統(tǒng)回歸的變遷并非是一蹴而就，而是伴隨著政治、經(jīng)濟、社會乃至文化觀念循序漸進的協(xié)調(diào)改革而呈現(xiàn)出不同的階段性特征。

(一)20世紀80年代：打破傳統(tǒng)社會保障模式，朝向社會化方向緩慢發(fā)展

中國現(xiàn)代社會保障制度改革肇端于20世紀80年代，隨著市場經(jīng)濟體制逐步引入，社會保障制度推動了新舊體制的轉(zhuǎn)型，并朝向社會化方向初探與緩慢發(fā)展。彼時，生產(chǎn)迅速打破了計劃經(jīng)濟時代的計劃產(chǎn)量模式，轉(zhuǎn)為由市場所決定的利潤生產(chǎn)模式，對于勞動者來說，隨著企業(yè)改革使企業(yè)擺脫了“國家的企業(yè)”的標簽而成為市場自由競爭主體，他們也從“國家的工人”轉(zhuǎn)化成了自由的市場勞動者，受市場機制的支配，而這個市場機制的形成得益于價格改革——工資是使用勞動的價格。在這個時期，一方面，國有企業(yè)面臨著生產(chǎn)效率較低的約束，使得它們承擔職工福利保障的效能急劇下滑，特別是到20世紀90年代的國企下崗潮，幾乎整個社會保障的資源聚焦在了配套國企改革上。在新興的市場力量作用下，大批國企勞動力被迫進入自由勞動力市場；另一方面，民營企業(yè)的迅速發(fā)展吸收了大部分城鎮(zhèn)勞動力和農(nóng)村剩余勞動力，雖然，他們更容易調(diào)整結(jié)構(gòu)和激勵機制以適應市場經(jīng)濟要求，(7)Takayama N., “Pension Reform of PRC: Incentives, Governance and Policy Options”, Econometric Reviews, 56(4), 2005.但多數(shù)企業(yè)一開始并沒有進入社會保障體系，比如直到2000年，在2.13億城鎮(zhèn)職工中才僅有1.05億人次參加了正式的社會保障。縱然，國家一直推進社會保障制度朝向社會化方向發(fā)展，但統(tǒng)籌賬戶長期處在區(qū)縣一級，甚至部分企業(yè)仍然存有企業(yè)賬戶，在留足企業(yè)和地方后再提交到社會統(tǒng)籌賬戶或用于地區(qū)之間互濟余缺。與此同時，一些地方的民營經(jīng)濟崛起吸引了大批勞動力流入，這個時期正值中國縣域經(jīng)濟競爭所觸發(fā)的行政壁壘發(fā)端，幾乎阻隔了社保賬戶隨著勞動者自由流動的可能性，這些地區(qū)的經(jīng)濟迅速增長帶來的豐厚公共財政收入，為地方慷慨的公共品供給和社會政策實施提供了充實的財政保障；相反，另一些地方卻難以為兌現(xiàn)的社會保障負擔而負重前行。

(二)20世紀90年代：配套市場經(jīng)濟體制改革，社會保障兼顧部分私有化

進入20世紀90年代，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整與企業(yè)改革的迫切需求，倒逼國家社會保障制度的適應性調(diào)整，以“統(tǒng)賬結(jié)合”為核心的一系列創(chuàng)新改革正逐步搭建中國特色的社會保障體系。此階段，職工基本養(yǎng)老保險領域的改革揭開了中國社會保障制度的改革序幕，個人賬戶制度的引入被視為社會保障制度創(chuàng)新的核心，也是當時國際養(yǎng)老金制度改革的潮流——上世紀七八十年代之際，國際上“去國家化”的市場經(jīng)濟大跨步發(fā)展，進入了一個“新自由主義”時代，諸多國家對社會保障和福利體系進行了私有化改革，(8)周弘：《如何認識歐洲社會保障制度的轉(zhuǎn)型》，《社會保障評論》2017年第1期。據(jù)國際勞工組織統(tǒng)計，1981-2008年間共有23個國家對其社會養(yǎng)老保險進行激進式完全或部分私有化改革。(9)[德]沃夫?qū)な鏍柎?、蔡澤昊：《全球政治?jīng)濟學視角下的社會保障:歷史經(jīng)驗與發(fā)展趨勢》，《社會保障評論》2017年第1期。中國從1995年國務院6號文件，到1997年國務院26號文件，再到2000年國務院42號文件，其改革要義主要是兩個：一是養(yǎng)老金待遇與繳費關聯(lián)，二是提高個人養(yǎng)老保險責任負擔比例。這些改革通常被認為在一定程度上具有部分私有化的特質(zhì)，(10)[英]約翰·威廉姆森、凱瑟琳·迪特鮑姆、林義、王大波：《社會保障改革：部分私有化在中國是否可行》，《社會保障研究》2006年第2期?，F(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌和全額供資的個人賬戶結(jié)合，即“統(tǒng)賬結(jié)合”模式。但是，由于市場經(jīng)濟使得我們傳統(tǒng)以血緣、宗法關系為基礎的傳統(tǒng)社會逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌觥①Y本關系為基礎的社會，公眾對現(xiàn)代社會保障的社會屬性和公共品性質(zhì)認識模糊，社會態(tài)度對個人承擔繳費責任的保守偏見表現(xiàn)在公眾對傳統(tǒng)企業(yè)福利保障和人民公社集體保障模式的根深蒂固的認同，所以在改革之初出現(xiàn)了大量職工不愿意為個人賬戶繳費、非國有企業(yè)瞞報工資水平逃避繳費責任等問題。(11)Takayama N., “Pension Reform of PRC: Incentives，Governance and Policy Options”, Econometric Reviews, 56(4), 2005.雖然，微觀個體在面對社會保障改革時產(chǎn)生一定阻力，但隨著國家社會保障制度改革的短期和長期目標的明確，并逐步建成了一個足以說服公眾做出改變的連貫的政策體系和法治基礎，(12)Diamond P.，Lodge G., “Dynamic Social Security After the Crisis: Towards a New Welfare State?”, International Social Security Review, 2014.這些阻礙也就被逐步消除了。

(三)21世紀第一個十年：中國特色社會保障體系逐步形成

進入21世紀，中國政府做出了加快完善社會保障體系的重大決策，明確指出要建立獨立于企業(yè)之外、資金來源多渠道、管理服務社會化的有中國特色的社會保障體系。(13)張左己：《中國社會保障體制改革的進展——張左已部長在中國發(fā)展論壇·社會保障體制改革國際研討會上的發(fā)言》，《勞動保障通訊》2000年第9期。1997年亞洲金融危機的沖擊，中國政府對穩(wěn)住經(jīng)濟增長進行了艱苦的結(jié)構(gòu)調(diào)整，并深刻的認識到建立獨立完整的社會保障制度對維護社會穩(wěn)定的重要性。2000年，國務院下發(fā)《完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案》，提出“國家統(tǒng)一管理和分級管理相結(jié)合”，標志著中國社會保障制度管理模式的變革。事實上，黨的十六屆三中全會明確了關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制的若干問題，要求對改革開放新階段的政治體制進一步完善，社會保障的“央地共管”模式調(diào)整可以看作是深化此次改革任務的一個方面，但在伴隨著1994年分稅制改革后逐步形成的中央對地方政府的財政激勵機制下，這一管理模式對社會保障的影響可謂是一把“雙刃劍”，一方面，中國式財政分權(quán)下的經(jīng)濟增長型激勵導致地方政府職能的經(jīng)濟增長導向，使他們長期執(zhí)行經(jīng)濟增長和經(jīng)濟效率優(yōu)先的政策思路，在面對財政資源約束的情況下，地方政府往往會將財政資源及其引導的其他社會資源偏離社會公共品領域。另一方面，它對“坐實”地方政府的責任和調(diào)動地方政府積極性發(fā)揮了重要作用，將中國獨有的中央和地方共管的社會保障制度特征發(fā)揮到了淋漓盡致的程度，各省之間由此形成橫向競爭，最終成為驅(qū)動擴大覆蓋面的決定性力量。(14)鄭秉文：《中國社會保障40年：經(jīng)驗總結(jié)與改革取向》，《中國人口科學》2018年第4期。整體而言，中國20世紀90年代分權(quán)改革厘清了行政分權(quán)與經(jīng)濟分權(quán)的關系，央地關系朝向正確方向發(fā)展，保障了市場經(jīng)濟深化改革的持續(xù)推進，奠定了整個市場經(jīng)濟深化改革的重要政治經(jīng)濟條件。社會保障作為社會政策的重要內(nèi)容，在進入新世紀以后，中國政府致力于推進各項保障制度的整合，其重要目的之一就是要促進公平，但如果繼續(xù)按照既往地方試點或各自探索模式推進，必然會導致地區(qū)間社會保障發(fā)展差距的拉大。隨著公共政策由偏向經(jīng)濟政策向偏向社會政策的轉(zhuǎn)變，一方面是受人口大規(guī)模流動帶來的外部壓力和社會保障制度統(tǒng)一性與團結(jié)性的內(nèi)在驅(qū)動，(15)魯全：《從地方自行試點到中央主導下的央地分責》，《教學與研究》2018年第11期。另一方面是中央通過設計和優(yōu)化一套高效的財政激勵和政治晉升激勵機制，促進了地方政府在社會保障領域的激勵效能的逐步增強，(16)唐睿、劉紅芹：《從GDP錦標賽到二元競爭：中國地方政府行為變遷的邏輯》，《公共管理學報》2012年第1期；曾明、華磊、劉耀彬：《地方財政自給與轉(zhuǎn)移支付的公共服均等化效應》，《財貿(mào)研究》2017年第1期。使社會保障制度正在逐步從地區(qū)分割走向統(tǒng)一。

(四)第二個十年：社會保障被提升到國家治理體系的重要組成部分

2011年，首部《社會保險法》的頒布揭開了21世紀中國第二個十年的社會保障制度改革征程。在這一階段，特別是黨的十八大以來，隨著國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型與社會主要矛盾的變遷，國家從頂層設計推進了社會保障事業(yè)全局性、結(jié)構(gòu)性的制度體系建設與完善，社會保障亦被提升到國家治理體系的重要組成部分。從國際經(jīng)驗來看，一個國家實施社會保障制度立法與經(jīng)濟發(fā)展水平并非嚴格的線性關系，這樣在很大程度上為一國的制度和文化環(huán)境對社會保障改革提供了解釋空間。中國社會保障制度改革的政治決心是堅決的，面對社會保障制度的種種矛盾和問題，中國政府牢牢把握住了中央主導、互助共濟、破除地方和部門本位主義、與時俱進等社會保障的主要改革方向。(17)中國社會保障學會理論研究組：《中國社會保障推進國家治理現(xiàn)代化的基本思路與主要方向》，《社會保障評論》2017年第3期。十八屆三中全會明確了全面深化改革若干重大問題，提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標，社會保障制度立足于供給側(cè)改革的戰(zhàn)略思路，被逐步提升為國家治理體系的重要組成部分。黨的十九大進一步明確了“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”。這一時期，在逐步完成上一階段擴面、提待、提高制度公平性和普及性任務的同時，政府又先后推進了“并軌”改革、新組建醫(yī)療保障局和退役軍人事務部等機構(gòu)、實施中央基本養(yǎng)老保險調(diào)劑金制度等重大改革工作，體現(xiàn)了中國政府在新時代背景下全面深化社會保障改革決心?？傮w而言，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為核心的社會政策已經(jīng)萌發(fā)，這為新時代中國社會保障的發(fā)展和制度能力提升注入了新動能。

三、西方現(xiàn)代社會保障的“周期性”變遷規(guī)律

西方社會保障發(fā)展的成功經(jīng)驗和模式往往是其他各國社會保障建設的“藍本”，但這并不能說明他們的制度是完美無缺的。對西方社會保障變遷規(guī)律及其制度性根源的分析，將有助于我們更加清楚地把握中國社會保障發(fā)展經(jīng)驗的先進性。

(一)全球社會保障非均衡發(fā)展事實根源：政治與經(jīng)濟發(fā)展需求

既往從政治經(jīng)濟的視角來解釋和考察中國改革開放40年的社會保障制度變遷的相關研究還不足，但不可否認，一個國家的政治經(jīng)濟環(huán)境在社會保障制度模式選擇和變遷路徑方面發(fā)揮的作用往往是不容忽視的。從國際經(jīng)驗來看，各國社會保障或福利體系在面對歷史空前的人口老齡化和數(shù)字經(jīng)濟力量迅速崛起的當代背景下，政策制定者們正在努力推進社會保障制度的新一輪變革，但是，由于社會保障反映的是一個國家的人民在特定歷史、文化背景下的生存哲學，決定了各國在適應社會保障的復雜機制和技術(shù)外觀的一般規(guī)律后，必然會選擇符合本國政治和經(jīng)濟體制需求，以及與社會文化系統(tǒng)相切合的社會保障改革和發(fā)展模式。正如林義教授所述，經(jīng)濟方面的因素是構(gòu)成社會保障變革的基本原因，而政治方面的原因往往是導致社會保障政策實施和變革的直接原因，現(xiàn)實的政治需求乃是決定社會保障模式和變遷路徑的重要因素。(18)林義：《社會保險制度分析引論》，西南財經(jīng)大學出版社1997年版，第91-92頁。實際上，自19世紀80年代德國第一部社會保障立法的頒布為標志的現(xiàn)代社會保障制度的興起，在伴隨著工業(yè)資本主義全球市場的形成過程中，現(xiàn)代社會保障制度的“旗幟”在100余年間迅速插遍全球(見圖1)，但我們也看到，不同社會保障計劃項目的發(fā)展程度是不一致的，雖然社會保護的必要性得到廣泛承認，但世界絕大多數(shù)人口仍然沒有實現(xiàn)社會保障的基本人權(quán)，只有27%的全球人口能夠享受到全面的社會保障制度，而73%的人口部分地或根本沒有得到保障。(19)International Labour Office, World Social Protection Report, Building Economic Recovery, Inclusive Development and Social Justice, International Labour Office, 2014.

資料來源：World Social Protection Report 2014-2015: Building Economic Recovery, Inclusive Development and Social Justice。

(二)西方工業(yè)社會社會保障變遷規(guī)律：“強化國家干預”與“強化市場作用”

縱觀工業(yè)時代以來的西方社會保障體系的變遷。一方面，宏觀的經(jīng)濟社會環(huán)境對社會保障演進的影響從未停止。例如，二戰(zhàn)后經(jīng)濟的快速增長為福利國家擴張福利和社保支出提供了物質(zhì)條件；“嬰兒潮”的到來提高了對孕婦福利的保障；女性權(quán)利在世界范圍內(nèi)得到更大范圍的解放，關于家庭、兒童、教育等方面的社會福利和保障計劃日趨豐富；面臨兩次石油危機沖擊，失業(yè)率上升和籌資困難使得許多國家開始緊縮社會保障和福利支出；全球老齡化趨勢迫使各國政府增強了對老年保障計劃的支持，等等。在比比皆是的經(jīng)驗事實背后，所反映出的一個共同指向性結(jié)論就是，資本主義社會中的社會保障價值共識——“自我責任”和“社會互助”——正逐步成為各國公眾的基本理念。另一方面，進入工業(yè)化時代，西方社會保障在繼承和發(fā)展前工業(yè)社會的濟貧和互助共濟的基礎上，發(fā)展了應對失業(yè)和階級矛盾的功能，歸結(jié)起來就是化解工業(yè)時代機器生產(chǎn)對傳統(tǒng)勞作沖擊導致的失業(yè)和貧困問題。在經(jīng)歷20世紀上半葉的兩次世界大戰(zhàn)和30年代的全球大蕭條沖擊，西方社會保障朝向了“國家化”方向發(fā)展，政治保障和法律體系不斷發(fā)展和健全，以確保社會保障獨立的穩(wěn)定性和合法性。(20)Miron, Jeffrey A., David N. Weil, The Genesis and Evolution of Social Security, No.w5949, National Bureau of Economic Research, 1997.到20世紀70年代“新自由主義”的泛濫和滲透下，“去國家化”和“市場化”將社會保障逐步嵌入市場經(jīng)濟體系之中，被西方學者稱之為“嵌入式資本主義”，(21)Hemerijck, Anton, Changing Welfare States, Oxford University Press, 2013.資本全球擴張給他們帶來的豐厚的財富保障了政治、社會與經(jīng)濟的脆弱性平衡，在一些國家社會保障體系開始向全民福利體系轉(zhuǎn)型。再到本世紀初，持續(xù)30余年的西方“福利神話”在2008年的全球金融危機下被打破，他們的社會保障或福利體系進入到了一個新的十字路口，似乎又將回旋到“國家化”的路徑上來，但新的技術(shù)革命和全球化秩序變遷可能使他們難以回歸到傳統(tǒng)模式，當然，這仍然是一個尚待觀察的問題。(22)周弘：《如何認識歐洲社會保障制度的轉(zhuǎn)型》，《社會保障評論》2017年第1期。無論如何，兩方面的歷史經(jīng)驗都向我們展示了西方社會保障在歷史進程中的不斷變遷和演進邏輯。

當然，上述國際經(jīng)驗也毋庸置疑地向我們陳述了這樣一個事實：在工業(yè)資本主義全球化背景下，西方社會保障制度的演進似乎表現(xiàn)出周期性的變遷規(guī)律。盡管，全球經(jīng)濟周期、人口結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)爭、人權(quán)進步等宏觀環(huán)境，以及微觀層面的就業(yè)、居民收入、財務成本、激勵等因素，始終會以不同組合的方式對各國在不同時期的社會保障制度安排產(chǎn)生影響，但他們的政府對社會保障政策價值取向的變化卻存在一致性——在“強化國家干預”與“強化市場作用”兩個方面做著鐘擺運動。在經(jīng)濟上升時期更多地是選擇市場解決方案，且擴大社會保障或福利支出；在經(jīng)濟衰退時期，則更傾向于回歸國家干預，縮減社會保障和福利支出，甚至曾嘗試私有化改革的方式，將責任轉(zhuǎn)嫁給個人承擔。毋庸置疑，社會保障屬于公共決策行為，其制度建設需要政府的公共政策支持，(23)Rangel, Antonio, “Forward and Backward Intergenerational Goods: Why is Social Security Good for the Environment?”, American Economic Review, 93(3), 2003.所以，當某國政府的公共政策偏向于某一方面的價值取向時，幾乎決定了該國社會保障改革的路徑或模式。西方國家的歷史經(jīng)驗給予我們的啟示在于，怎么樣才能運用我們對上述規(guī)律的理解來對社會保障改革計劃進行更高深的分析；怎么樣才能避免蒼白無力地重申社會保障支出緊縮是由于經(jīng)濟衰退、財政結(jié)構(gòu)矛盾、政黨更替等無窮無盡的細節(jié)所導致的。實際上，我們并不否認經(jīng)濟周期、人口老齡化、新技術(shù)革命沖擊等當代環(huán)境對各國社會保障制度變遷的深刻影響，但僅從這些因素來解釋勢必會忽略產(chǎn)生這些問題的結(jié)構(gòu)性問題，而只是在現(xiàn)象之間尋找變遷的表層因果關系。

(三)西方社會保障變遷規(guī)律的制度根源：政治、經(jīng)濟、社會力量的失衡

社會保障制度所表現(xiàn)出的變遷規(guī)律必須從它的制度根源來理解。工業(yè)資本主義市場的全球擴張，向世界傳遞了一個明確的制度機制——市場經(jīng)濟。以美國為例，“三權(quán)分立”從本質(zhì)上只是政治領域的分權(quán)，并沒有涉及到經(jīng)濟、社會領域，所以資本力量對政治領域的滲透弱化了政治的獨立性和中立性，在沒有獨立、有為與中立的政治制約下，社會必然遵循著資本邏輯而導致更大的分化矛盾。(24)張維為：《這就是中國：走向世界的中國力量》，上海人民出版社2019年版，第106-116頁。我們并不否認資本的長處，它在工業(yè)時代給我們創(chuàng)造的財富和展現(xiàn)的效率是歷史空前的，但在一個沒有對資本進行必要制約的國度，資本在市場經(jīng)濟條件下必然導致更加嚴重的兩極分化，最終的結(jié)果就是不斷地重復上演金融危機和實體經(jīng)濟危機。雖然，我們常會看到西方政治家們大力鼓吹他們的政府正在努力建設一個能夠保障所有公民享有一個起碼生存標準或福利支付的社會保障體系或福利體系，可事實卻提供了反面的證據(jù)，越來越多的國家傾向于把風險轉(zhuǎn)移給個人承擔。(25)Judt T., Ill Fares the Land: A Treatise on Our Present Discontents，Penguin UK, 2011.20世紀七八十年代，國際社會保障的私有化改革傾向于把風險轉(zhuǎn)移給個人承擔，弱化了通過互助共濟的方式提供抵抗社會風險的保障，這反而在市場經(jīng)濟條件下有更大概率造成社會不公，所以，20世紀末的那些將公共養(yǎng)老保險進行完全私有化的國家又陸續(xù)進行了“二次改革”。(26)[德]沃夫?qū)な鏍柎?、蔡澤昊：《全球政治?jīng)濟學視角下的社會保障：歷史經(jīng)驗與發(fā)展趨勢》，《社會保障評論》2017年第1期。歸根結(jié)底的原因在于西方社會中的政治、經(jīng)濟、社會力量的失衡，具體表現(xiàn)為資本邏輯對政治和社會領域的滲透，是導致西方社會保障呈現(xiàn)出“周期性”的制度性根源。

從上世紀冷戰(zhàn)結(jié)束后的國際表現(xiàn)來看，新自由主義者們堅定地鼓吹，市場經(jīng)濟正在致力于整合國家的邊界，一旦各國、各階層認可了市場的邏輯并將商品和資本市場，甚至是政治文化進行系統(tǒng)開放，社會矛盾和國際沖突就會被溫和的市場競爭所取代，而這種競爭不過是產(chǎn)品和服務質(zhì)量的攀比。然而，事實證明，各國社會保障制度不僅作為穩(wěn)定經(jīng)濟社會的政策工具面臨著自身的變革，就連整個社會系統(tǒng)似乎正在應驗波蘭尼的預見。在過去的兩個多世紀里，一方面，西方國家主導的資本全球擴張帶來的豐厚財富，保障了他們政治、社會與經(jīng)濟的脆弱性平衡，這一經(jīng)驗對于他們來說似乎屢試不爽。但隨著新興國際力量崛起和多元化國際格局的形成，傳統(tǒng)西方國家在全球的原料和消費市場受到挑戰(zhàn)，日趨激烈的國際競爭使他們既往那種以資本為工具從發(fā)展中國家獲得資源和剩余價值變得越來越難，從國際交易中獲利下降的矛盾傳導到國內(nèi)的一個重要表現(xiàn)就是社會保障或福利支付的標準降低或縮減。另一方面，推動社會保障發(fā)展的一個重要動能在很大程度上應歸結(jié)于結(jié)構(gòu)制度因素，然而西方國家自工業(yè)革命以來形成的資本主義制度變得日趨缺乏彈性，雖然，我們也看到他們在歷史上不斷地在經(jīng)濟政策和社會政策之間的轉(zhuǎn)換，但本身并沒有跳出資本主義制度的范疇，從而亦未從根本上改變社會保障發(fā)展的制度性條件。

四、中國社會保障發(fā)展動力：政治經(jīng)濟視角的解釋

毋庸置疑，西方社會保障呈現(xiàn)出的變遷規(guī)律主要取決于他們的政治態(tài)度，這方面，中國的發(fā)展經(jīng)驗和模式值得被認真總結(jié)。

(一)中西方現(xiàn)代社會保障發(fā)展的制度環(huán)境差異

程為敏、林義、周弘、王思斌、宋士云、楊方方、陳勁松、魏建國、鄭雄飛、鄭功成、林閩鋼、鄭秉文、丁建定、蒲曉紅、何文炯等眾多學者分別考察了1978年以來(部分研究追溯到新中國成立)中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化、人口結(jié)構(gòu)、文化變遷等要素對社會保障改革的影響，這些研究的一個重要結(jié)論就是，過去幾十年里推進中國社會保障制度變遷的動力是社會的而非技術(shù)上的創(chuàng)新，而改革開放所引致的經(jīng)濟、社會、文化、人口結(jié)構(gòu)變遷對社會保障的制度形式和制度載體所產(chǎn)生的巨大影響是遵循著由外向內(nèi)的“倒逼式”的邏輯。(27)程為敏：《農(nóng)村經(jīng)濟體制改革中社會保障體制的轉(zhuǎn)換》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》1991年第3期；林義：《論我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期社會保障配套改革的幾個問題》，《經(jīng)濟學家》1995年第2期；周弘：《西方社會保障制度的經(jīng)驗及其對我們的啟示》，《中國社會科學》1996年第1期；周弘、彭姝祎：《國際金融危機后世界社會保障發(fā)展趨勢》，《中國人民大學學報》2005年第3期；王思斌：《斷裂與彌合:社會轉(zhuǎn)型與保障制度建設》，《中國行政管理》2003年第9期；宋士云：《1949-1978年中國農(nóng)村社會保障制度透視》，《中國經(jīng)濟史研究》2003年第3期；楊方方：《中國轉(zhuǎn)型期社會保障中的政府責任》，《中國軟科學》2004年第8期；陳勁松：《轉(zhuǎn)型時期我國社會福利體系的重構(gòu)與社會認同的轉(zhuǎn)型》，《中國人民大學學報》2009年第2期；魏建國：《城市化升級轉(zhuǎn)型的社會保障與社會法》，《法學研究》2015年第1期；鄭雄飛：《身份識別、契約優(yōu)化與利益共享——我國養(yǎng)老保險的制度變遷與路徑探索》，《社會學研究》2016年第1期；鄭功成：《中國社會保障改革與經(jīng)濟發(fā)展:回顧與展望》，《中國人民大學學報》2018年第1期；鄭功成：《中國社會保障70年發(fā)展(1949-2019)：回顧與展望》，《中國人民大學學報》2019年第5期；林閩鋼：《社會保障如何能成為國家治理之“重器”?》，《社會保障評論》2017年第1期；鄭秉文：《中國社會保障40年：經(jīng)驗總結(jié)與改革取向》，《中國人口科學》2018年第4期；蒲曉紅、趙海堂：《論后物質(zhì)主義價值觀視域下的社會保障治理》，《社會保障評論》2019年第4期；丁建定：《改革開放以來黨對社會保障制度重大理論認識的發(fā)展》，《社會保障評論》2018年第4期；何文炯：《新中國70年:國民社會保障權(quán)益的進步與展望》，《西北大學學報(哲學社會科學版)》2020年第1期。如果說，這些可以概括為中國社會保障變遷動力機制的外部力量，那么，推動中國社會保障變遷和演進的制度性根源又是什么呢？不可否認，社會保障變遷的動力因素是根植于它所發(fā)端的政治經(jīng)濟環(huán)境，其發(fā)展機遇總是與國家經(jīng)濟和社會所出現(xiàn)的重大或關鍵問題聯(lián)系在一起。(28)林閩鋼：《社會保障如何能成為國家治理之“重器”？——基于國家治理現(xiàn)代化視角的研究》，《社會保障評論》2017年第1期。通常，社會的發(fā)展變遷是開拓新的社會政策的基本原因。(29)Cahill, Michael, The Environment and Social Policy, Routledge, 2003.王紹光教授對中國1978年至20世紀初的長達20余年的公共政策的變遷考察中得出，中國公共政策經(jīng)歷了由偏重經(jīng)濟政策到重視社會政策的轉(zhuǎn)向。(30)王紹光：《從經(jīng)濟政策到社會政策：中國公共政策格局的歷史性轉(zhuǎn)變》，《中國公共政策評論》2017年第1期。在這樣的大趨勢下，社會保障政策的轉(zhuǎn)型亦不能例外。

一方面，比較西方19世紀七八十年代與中國20世紀80年代現(xiàn)代社會保障制度所發(fā)端的社會環(huán)境差異。一是制度淵源，近代西方的濟貧制度和商業(yè)保險，是歐洲社會保險制度的直接制度淵源和重要制度條件，現(xiàn)代社會保障制度是在此基礎上融合發(fā)展而來；(31)林義：《社會保險制度分析引論》，西南財經(jīng)大學出版社1997年版，第47-54頁。然而，上世紀80年代的中國對現(xiàn)代社會保障并非具有普遍共識，可以說，在過去40年的很長時間內(nèi)，中國社會保障制度的建設都是在有限繼承中國傳統(tǒng)社會保障文化、理性工具和國情實踐的基礎上，對西方社會保障成功經(jīng)驗的博采眾長。二是政府管理模式，西方多數(shù)國家的社會保障管理權(quán)集中于中央政府，特別是在20世紀上半葉經(jīng)歷的兩次世界大戰(zhàn)導致了家庭殘缺、社會組織崩潰，中央政府對社會保障制度體系建設的干預度更深；相反，中國改革開放后中央政府采取了“大包干”和放權(quán)讓利的策略，社會保障事權(quán)幾乎下落到地方縣區(qū)層級。三是全球化環(huán)境，雖然19世紀六七十年代的世界市場興起與國際貿(mào)易繁盛促進了國際社會或文化的交流，但無論在廣度還是深度上都不及20世紀70年代興起的全球化浪潮，正如新制度主義者所描述的：這個時期一些國家模仿其他國家的制度結(jié)構(gòu)和社會政策理念，(32)Carruthers, Bruce G., Sarah L. Babb, Economy/Society: Markets, Meanings, and Social Structure, Pine Forge Press, 2000.這為中國建設現(xiàn)代社會保障制度提供了良好條件。綜上幾點，決定了中國社會保障制度變遷路徑的自成體系，以及其演進邏輯有別于西方國家。

另一方面，國際經(jīng)驗表明，社會勞工組織是影響一個國家社會保障的重要因素，然而，中國勞工組織的發(fā)展時至今日仍然比較落后亦是不爭事實，在當代背景下，勞工組織的效能并未能夠有效地發(fā)揮，這導致了自下而上的社會保障變革動力是不足的。我們認為，中國勞工組織功能的缺失并非是一個特定時期內(nèi)的問題，而是一個文化現(xiàn)象。在現(xiàn)代社會之前，中國的基礎社會組織模式是小農(nóng)社會發(fā)展起來的家族(擴展式家庭)模式，它顯著區(qū)別于歐洲文明社會中的“個人-團體”模式，因此，民眾在家族內(nèi)部尋求互助共濟，對諸如勞工組織的團體互助共濟的需求不高，所以勞動組織的發(fā)育也就失去了培育它的文化土壤。進入現(xiàn)代社會，由于市場經(jīng)濟打破了中國傳統(tǒng)社會中的“倫理經(jīng)濟”秩序，擴展式家庭功能或形態(tài)逐步消失，但新的基層社會組織并未形成，雖然在計劃經(jīng)濟時代這個功能被諸如人民公社組織、生產(chǎn)大集體所承擔，但改革開放后這些組織也迅速退出歷史。時至今日，社會基層組織的功能缺失仍然是制約中國社會治理的一塊短板。

(二)中國現(xiàn)代社會保障變遷的動力根源：國家制度優(yōu)勢

如果說社會基層組織的功能缺失可以解釋中國社會保障改革并非基于自下而上的動力來實現(xiàn)，那么這就提示我們要從一個相反的路徑來考察，換句話說，既然有理由相信中國基層社會組織對社會保障制度變遷的作用甚微，那么我們就有必要從自上而下的視角來尋求合理解釋。一方面，從政治學角度來說，工業(yè)文明的逐步擴張與之伴隨的是政治形態(tài)上的大眾政治時代到來，其大致可以分為“自下而上”和“自上而下”兩類模式，中國自古就是 “官本位”，這很好地與現(xiàn)代政治形態(tài)“自上而下”模式的耦合并過渡到現(xiàn)代政治治理模式上來，這可以說是由中國歷史文化所決定的。另一方面，從社會學角度來看，關于中國社會變遷，無論是在“國家與社會”還是“制度與生活”的解析架構(gòu)下，都明確的表明了“國家”和“正式制度”在社會關系中的主導作用，正式制度及其代理人要主動改革自身以符合國家和社會建設需求，與此同時，生活領域主體——包括公眾、非正式制度、習俗等內(nèi)容——需要以正式制度轉(zhuǎn)變來不斷提升和自我反思。(33)肖瑛：《從“國家與社會”到“制度與生活”：中國社會變遷研究的視角轉(zhuǎn)換》，《中國社會科學》2014年第9期。此處，我們陳述上述兩方面的條件，是希望進一步明確兩點共識：一是中國自上而下的政治模式有著獨特的歷史積淀，建制議程的界定所依據(jù)的不是國外的和單純的現(xiàn)代經(jīng)濟社會條件，而是中國自己的歷史文化條件，這決定了中國政策制定者們能夠保持自身制度建設的獨立性；二是生活領域的主體對正式制度具有極強的適應性和認知度，這表明中國制度力量或正式制度對社會規(guī)范和經(jīng)濟力量能夠保持約束性。

推進中國社會保障制度變遷和發(fā)展的動力來源于制度優(yōu)勢的力量。從前文對西方國家的社會保障或福利體系變遷的分析中，我們也認識到西方社會保障制度演進所表現(xiàn)出的周期性規(guī)律必須從它的制度根源來理解。就中國而言，中國自古以來就是中央集權(quán)型政治治理模式，這在根本上區(qū)別于諾貝爾經(jīng)濟學獎得主繆爾達爾(Karl Gunnar Myrdal)概括的西方多黨輪政的“軟政府”治理模式。歸結(jié)起來的具體表現(xiàn)就是，國家政府在受到社會和資本力量的必要制約下，大致維持著自我規(guī)范和引導資本的能力，推動政治、經(jīng)濟與社會諸方面的協(xié)調(diào)循序發(fā)展。(34)張維為：《這就是中國:走向世界的中國力量》，上海人民出版社2019年版，第106-116頁。從國際經(jīng)驗來看，社會保障制度的建立和推行要求政府是強硬的、集權(quán)的，同時又具有推進社會保障制度改革發(fā)展的意愿，這樣就能利用政府力量來強行推動社會保障發(fā)展。實際上，西方歷史經(jīng)驗表明，在一個沒有對資本進行必要制約的國度，資本的逐利性必然會導致更加嚴重的兩極分化，最終的結(jié)果就是不斷地重復上演金融危機和實體經(jīng)濟危機，進而影響到社會福利和社會保障公共品供給的穩(wěn)定。比如2008年，國際金融危機后的西方國家的福利削減無疑是最好的例證，相反，金融危機時期的中國社會保障卻實現(xiàn)了持續(xù)的發(fā)展，其中一個重要原因是當時中國社會保障仍然存在著巨大的制度空間(比如擴大覆蓋面)，釋放了動能，從根本上說是國家政府對資本進行的強有力約束和糾偏。

(三)國家政府的自我規(guī)范與引導社會經(jīng)濟發(fā)展的能力提升優(yōu)勢

國家政府能夠自覺地不斷推進自我規(guī)范和引導經(jīng)濟社會發(fā)展的能力提升，為政治、經(jīng)濟與社會發(fā)展的良性互動提供了制度保障。我們并不否認，對于任何處于上升階段的國家，經(jīng)濟發(fā)展奠定的豐厚物質(zhì)基礎必然會使政府傾向于且有條件采取積極的公共政策來應對經(jīng)濟社會危機，中國也不例外。過去40年里，中國經(jīng)濟增長與社會保障的相互促進，居民收入增長的替代效應，可以說為中國社會保障的發(fā)展提供了不可或缺的條件。(35)Gongcheng Z., Scholz W.,“ Global Social Security and Economic Development: Retrospect and Prospect”, ILO Asia-Pacific Working Paper Series, Bangkok, International Labour Organization, Geneva，A Joint Research Project of the China Association of Social Security, the International Labour Organization and the Friedrich-Ebert-Stiftung, 2019.但是，拋開并超越任何經(jīng)濟學范疇，社會保障政策的實踐路徑和政策價值應該在一個更廣泛的框架內(nèi)來考察，波蘭尼的思想可以為我們提供構(gòu)建這一解釋框架的理論依據(jù)，即政治、經(jīng)濟、社會乃至文化的協(xié)調(diào)推進是保障整個經(jīng)濟社會穩(wěn)定的基礎，一旦失去了平衡，社會系統(tǒng)便會在自我保護機制的作用下使整個國家陷入危機之中。那么，社會保障作為工業(yè)資本主義社會中的社會政策工具，不僅可以看作是保護勞動者和貧困人口免受市場力量不良影響的社會反應，也可以視為是政府彌補市場失靈所實施的一項政策安排，所以，它所涉及的利害關系無論從哪個維度來看都是極其龐大和復雜的，政治、經(jīng)濟與社會循序漸進的協(xié)調(diào)進步與否，將決定著不同國家在不同時期所采取的社會保障計劃是不同的。

中國政府在協(xié)調(diào)政治與經(jīng)濟關系方面，一開始就明確了國家宏觀調(diào)控政策的重要性，并逐步形成了中國特色的制度力量對經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃與引導模式。特別是黨的十八大以來，在面對世界經(jīng)濟復蘇乏力、局部沖突和動蕩頻發(fā)、全球性問題加劇的外部環(huán)境，面對中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)等一系列深刻變化的背景下，深入推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革。2019年黨的十九屆四次會議通過了關于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定，可以說這既是歷史的必然性，亦是國家治理能力提升的自覺性。一方面，自改革開放以來，中國在以經(jīng)濟改革為主線的同時，一直堅持著政治與經(jīng)濟、社會觀念與經(jīng)濟等循序漸進的協(xié)調(diào)進步，當一個方面的發(fā)展達到一定水平后，其他方面的改革進程將被有序推進，原來作為推動力量的一方反過來又變成被推動的方面，如此良性循環(huán)。(36)吳敬璉、劉吉瑞：《論競爭性市場體制》，中國大百科全書出版社2009年版，第221-229頁。所以，當經(jīng)濟社會發(fā)展到一定水平時，國家治理能力的提升必然會被提上議程。另一方面，中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨的領導，而中國共產(chǎn)黨的重大優(yōu)越性就是保持與時俱進。中共十六大將“與時俱進”首次寫入黨的工作報告，明確“與時俱進”就是黨的全部理論和工作要體現(xiàn)時代性、把握規(guī)律性、富有創(chuàng)造性；十八大以來，國家進一步積極推進了政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變等一系列重大改革以適應新時代對國家治理的需求?？偠灾诤敛粍訐u堅持“黨領導一切”的原則下，黨和國家不斷優(yōu)化各領域體制機制、法制法規(guī)，致力于建立一套緊密聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的國家制度，統(tǒng)籌領導民主政治、經(jīng)濟改革、社會事業(yè)等各方面循序漸進的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)中國共產(chǎn)黨領導的國家治理模式優(yōu)勢

中國共產(chǎn)黨領導的中國治理模式，能夠保障過去40年國家社會保障政策是連續(xù)的、動態(tài)的，未來亦是如此。毋庸置疑，改革開放40年，中國一直在致力于協(xié)調(diào)經(jīng)濟改革、政治民主和社會觀念的變革與發(fā)展。經(jīng)濟改革作為最基本的因素被首先推進，但國家關于經(jīng)濟建設和生產(chǎn)力發(fā)展的基本理念是一脈相承的，從鄧小平同志的“社會主義本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富?！保搅暯酵镜摹爸袊伯a(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興”，所體現(xiàn)的根本宗旨就是生產(chǎn)力的發(fā)展是以實現(xiàn)人民福祉為根本目的，當然，這一點幾乎是所有國家經(jīng)濟社會發(fā)展的最終目標。隨著經(jīng)濟發(fā)展，分配問題、社會風險等將會迅速升至社會政治議程前列，甚至在一些學者看來，現(xiàn)代社會經(jīng)濟增長不可避免地促成了社會保障的誕生和發(fā)展。(37)Szreter, Simon, “Growing Public: Social Spending and Economic Growth Since the Eighteenth Century”, 2005, pp.631-633; [德]沃夫?qū)な鏍柎?、蔡澤昊：《全球政治?jīng)濟學視角下的社會保障:歷史經(jīng)驗與發(fā)展趨勢》，《社會保障評論》2017年第1期。中國作為一個“一黨領導，多黨協(xié)商”模式，顯著區(qū)別于西方“多黨輪政”模式。社會保障發(fā)展無疑需要國家公共政策的支持，但在多黨輪政的國家治理模式下，不同政黨代表著不同階級或群體的利益，其政策目標必然也存在階級或群體利益的偏向。

五、總結(jié)與啟示

中國并不是國際上經(jīng)濟增長與社會保障發(fā)展良好互動的唯一成功案例，但如果沒有非常有利的政治、經(jīng)濟、社會乃至文化觀念的循序漸進的協(xié)調(diào)改革條件，以及在政治、經(jīng)濟與社會之間形成了良好的“三力”平衡關系，其社會保障40年來的變遷路徑可能會大不相同。無疑，這些條件并不完全是現(xiàn)代化改造的成果，而在很大程度上仍然要追本溯源至中國政治經(jīng)濟的制度文化。所以說，決定中國社會保障事業(yè)成功的原因絕非僅僅是經(jīng)濟層面的原因。當前，面對歷史空前的人口老齡化和數(shù)字經(jīng)濟力量的迅速崛起，如何推動社會保障事業(yè)持續(xù)改革，成為各個國家的制度結(jié)構(gòu)因素調(diào)整所應該關注的社會政策問題。國家制度的發(fā)展應該是動態(tài)的、持續(xù)的，并且總是隨著政治、經(jīng)濟與社會環(huán)境的變化而變化，但這里的“國家制度”調(diào)整并非局限于公共政策在經(jīng)濟與社會偏向之間的轉(zhuǎn)換，抑或是社會保障領域的具體政策安排，而更應該是致力于民主政治、經(jīng)濟改革、社會事業(yè)、文化觀念等多方面循序協(xié)調(diào)發(fā)展上的深刻調(diào)整，這無疑是當代背景下決定每個國家社會保障或福利體系未來趨勢的制度性根源。

通過對西方社會保障制度發(fā)展經(jīng)驗的研究發(fā)現(xiàn)，它的歷史變遷規(guī)律似乎正在向人們展示著深刻的反面事實。在工業(yè)資本主義全球化背景下，西方社會保障與政治經(jīng)濟的關系正表現(xiàn)出“周期性”的變遷規(guī)律。盡管，全球經(jīng)濟周期、人口結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)爭、人權(quán)進步等宏觀環(huán)境，以及微觀層面的就業(yè)、居民收入、財務成本、激勵等因素，始終會以不同組合的方式對各國在不同時期的社會保障制度安排產(chǎn)生影響，但他們的政府對社會保障政策價值取向的變化卻存在一致性，即在“強化國家干預”與“強化市場作用”兩個方面做著搖擺，在經(jīng)濟上升時期更多地是選擇市場解決方案，擴大社會保障或福利支出；在經(jīng)濟衰退時期，則更傾向于回歸國家干預，縮減社會保障和福利支出。歷史經(jīng)驗表明，這些舉措正在不斷弱化人們對社會保障所堅信的包容、人人享有等規(guī)范性理念。我們認為，這一規(guī)律背后的制度根源就在于西方資本主義社會中的政治、資本、社會三方力量的失衡，具體表現(xiàn)為資本邏輯對政治和社會領域的滲透。雖然，西方各國在歷史上也不斷地在經(jīng)濟政策和社會政策之間轉(zhuǎn)換，但始終沒有“糾正”資本對非經(jīng)濟領域的滲透邏輯。

西方所表現(xiàn)出的當今形勢，主要取決于他們的政治態(tài)度，而在這方面，中國的經(jīng)驗是值得被認真總結(jié)的。1978年以后，中國在以經(jīng)濟改革為主線的同時，一直堅持著政治與經(jīng)濟、社會觀念與經(jīng)濟等循序漸進的協(xié)調(diào)進步，當一個方面的發(fā)展達到一定水平后，其他方面的改革進程將被有序推進，原來作為推動力量的一方反過來又變成被推動的方面，如此良性循環(huán)。(38)吳敬璉、劉吉瑞：《論競爭性市場體制》，中國大百科全書出版社2009年版，第221-229頁。過去40年里，中國社會保障在不同階段被賦予了不同的使命，但歸根結(jié)底是與政治、經(jīng)濟、社會乃至文化的循序協(xié)調(diào)發(fā)展保持著內(nèi)在一致性。一個事實論據(jù)就是，在伴隨公共政策逐步從由偏重經(jīng)濟政策到重視社會政策的轉(zhuǎn)向，中國社會保障亦經(jīng)歷了由“嵌入”市場經(jīng)濟體系到逐步向社會系統(tǒng)回歸的變遷歷程。面向未來，黨和國家對社會保障的制度設計要努力尋求打破西方社會保障所呈現(xiàn)出的周期性變遷規(guī)律的良方。從歷史經(jīng)驗中總結(jié)出，中國社會保障的演進正表現(xiàn)出強大的優(yōu)越性：一是國家政府能夠自覺地不斷推進自我規(guī)范和引導經(jīng)濟社會發(fā)展的能力提升；二是中國共產(chǎn)黨領導下的中國治理模式，能夠保障過去40年的國家經(jīng)濟社會政策是連續(xù)的、動態(tài)的。

未來，中國社會保障制度改革仍然要堅持以符合政治、經(jīng)濟、社會乃至文化觀念的循序協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在一致性方式進行，那些試圖僅從狹義政治民主出發(fā)來不斷呼吁提高社會保障待遇，抑或企圖只通過在經(jīng)濟增長或經(jīng)濟效率函數(shù)中納入社會福利參數(shù)的方式來審視社會保障的經(jīng)濟效應，都將無法理解社會保障與整個社會系統(tǒng)的內(nèi)在一致性。當前，西方社會保障制度也正在經(jīng)歷著新一輪變革，社會保障理念正在由 “保障當代的福利支出”向“增加人力資本的社會投資”轉(zhuǎn)變，抑或“為社會保障而發(fā)展經(jīng)濟”向“為經(jīng)濟發(fā)展而建設社會保障”轉(zhuǎn)變，等等。從歷史比較的視角來看，我們要客觀認識到中國現(xiàn)代社會保障制度所發(fā)端的制度文化環(huán)境與西方的不同之處，以及在發(fā)展歷史跨度上的差異，要審慎思考對于任何處于上升階段的國家，經(jīng)濟發(fā)展奠定的豐厚物質(zhì)基礎必然會使政府傾向于且有條件采取積極的公共政策來應對經(jīng)濟社會危機，但在未來很長一段時間不可逆的“新常態(tài)”趨勢下，中國又該如何去避免西方社會保障體系變遷呈現(xiàn)出的“周期性”問題帶來的對社會保障制度穩(wěn)定性影響？這值得學界更多地進行思考和探討。