湯琦

廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院 廣東 廣州 510060

城市總體規(guī)劃主要指在相應(yīng)時(shí)期內(nèi)對城市進(jìn)行全面布置和規(guī)劃，土地利用規(guī)劃主要指基于超前性理論制定合理的土地利用方案，兩者間關(guān)系密切，對城市建設(shè)用地來說，通過高效協(xié)調(diào)發(fā)展能夠?qū)崿F(xiàn)對土地資源的科學(xué)利用，推動(dòng)城市可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。在國土空間規(guī)劃的背景下，需要全面優(yōu)化城市發(fā)展和土地利用，根據(jù)實(shí)際情況，有效調(diào)整土地利用和城市規(guī)劃的關(guān)系，提高兩者的協(xié)調(diào)性，解決相關(guān)問題。

1 國土空間規(guī)劃概述

國土空間規(guī)劃主要指在一定區(qū)域范圍內(nèi)對國土空間的開發(fā)保護(hù)作出時(shí)間和空間上的規(guī)劃。國土規(guī)劃對國家空間發(fā)展具有指導(dǎo)作用，是推動(dòng)空間可持續(xù)發(fā)展的藍(lán)圖，也是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目開展的重要依據(jù)[1]。其主要組成部分包括規(guī)劃保障、規(guī)劃監(jiān)督、規(guī)劃編制和規(guī)劃實(shí)施（圖1）?，F(xiàn)階段國土空間規(guī)劃的主要目標(biāo)為完成市縣以上國土空間總體規(guī)劃編制，初步建成全國國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”。國土空間規(guī)劃的實(shí)施能夠有效解決現(xiàn)實(shí)矛盾，加大生態(tài)文明的建設(shè)力度，具有重要的意義。

2 城市規(guī)劃和土地利用之間的關(guān)聯(lián)性和差異性

2.1 關(guān)聯(lián)性

土地利用主要指在相應(yīng)區(qū)域范圍內(nèi)的土地，根據(jù)具體情況，對土地實(shí)施超前的計(jì)劃和安排。土地利用也是土地整治、土地用途改變的綜合性技術(shù)措施。實(shí)現(xiàn)對土地資源的優(yōu)化分配，有效提高土地的利用率，是土地管理工作順利展開的重要依據(jù)，同時(shí)根據(jù)具體要求，進(jìn)行不同的計(jì)劃管理工作。城市規(guī)劃主要指提高城市發(fā)展建設(shè)的規(guī)范性，對城市未來發(fā)展情況進(jìn)行深入研究，對城市進(jìn)行綜合布局、安排，是不同市政工程開展的重要基礎(chǔ)，也是城市管理的主要途徑。

兩者的關(guān)聯(lián)性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）法律層面的平行線。土地利用規(guī)劃工作實(shí)施階段，其主要依據(jù)為國家頒布的城鄉(xiāng)規(guī)劃法，在法律層面將相關(guān)文件政策作為主要依據(jù)，將城市發(fā)展和土地利用立于法律層面。另外土地利用和城市發(fā)展的法律地位相同，相關(guān)條文中也具有層次關(guān)系，兩者仍需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)。（2）規(guī)劃內(nèi)容的交叉性和重疊性。土地利用和城市發(fā)展在規(guī)劃內(nèi)容方面存在交叉重疊的內(nèi)容。在規(guī)范內(nèi)容角度進(jìn)行分析，兩者的側(cè)重點(diǎn)存在差異，因?yàn)榉止さ牟町愋?，各自為?dú)立的完整體，所以在實(shí)際工作過程中兩個(gè)系統(tǒng)完全獨(dú)立，溝通方面問題較多。隨著對規(guī)劃內(nèi)容的調(diào)整，土地利用和城市發(fā)展在規(guī)劃內(nèi)容及對象方面存在交叉?，F(xiàn)如今我國針對交叉重疊問題進(jìn)行了合理調(diào)整，將兩者的規(guī)劃內(nèi)容作為參考依據(jù)，集合區(qū)域發(fā)展情況對內(nèi)容進(jìn)行區(qū)分，長期發(fā)展過程中兩者處于協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)。

2.2 差異性

首先體現(xiàn)在城市用地規(guī)模統(tǒng)計(jì)方面。城市用地在發(fā)展過程中，相關(guān)部門需要準(zhǔn)確計(jì)算面積，結(jié)合城市發(fā)展不同的功能建立不同區(qū)域，如水域、未利用地、已利用土地等領(lǐng)域。土地利用部門工作過程中，需要將城市規(guī)劃內(nèi)容作為依據(jù)，在統(tǒng)計(jì)的面積范圍內(nèi)合理區(qū)分。城市用地在規(guī)劃面積時(shí)，需要預(yù)留建設(shè)用地，排除規(guī)劃期面積，對于受到污染的土地更是要規(guī)劃至城市內(nèi)容中。城市用地統(tǒng)計(jì)過程中，需要區(qū)分兩個(gè)分類系統(tǒng)，保證兩者之間的差異性。目前城市用地分類主要對整體用地面積和用地功能進(jìn)行區(qū)分[2]。其次，體現(xiàn)在城市用地規(guī)模預(yù)測方法的差異性。主要表現(xiàn)在兩者預(yù)測方法的不同，城市規(guī)劃需要統(tǒng)計(jì)人口數(shù)，結(jié)合人口數(shù)量合理調(diào)整用地指標(biāo)，因此預(yù)測期限和實(shí)際差異明顯。城市人口規(guī)劃階段，公安部門會(huì)匯總相關(guān)數(shù)據(jù)，了解城市人口基數(shù)，為土地利用規(guī)劃和調(diào)整提供便利。城市發(fā)展規(guī)劃階段，對城市用地整體規(guī)模預(yù)測存在差異，兩種規(guī)劃的具體編制時(shí)間與最初設(shè)定有所不同。

3 土地利用和城市規(guī)劃存在的問題

圖2 土地利用和城市規(guī)劃問題示意圖

3.1 土地矛盾明顯

隨著城市化步伐的加快，農(nóng)村遷入城鎮(zhèn)的人口數(shù)量逐年劇增，人口和土地之間的矛盾愈發(fā)明顯，城市規(guī)劃和土地利用方面存在諸多問題。為了推動(dòng)城鎮(zhèn)穩(wěn)定發(fā)展，提高建筑利用率，需要拓寬視野，不斷更新規(guī)劃思路，合理調(diào)整用地矛盾問題，確保城市規(guī)劃的合理性。

3.2 不同方面信息溝通不順暢

在推動(dòng)城市建設(shè)、發(fā)展的過程中，工作人員需要對建筑選址進(jìn)行合理明確。在進(jìn)行城市規(guī)劃階段，需要加強(qiáng)與土地規(guī)劃部門的交流溝通，做好協(xié)調(diào)工作，充分結(jié)合政府部門土地管理方案，對目前的規(guī)劃進(jìn)行優(yōu)化升級，保證規(guī)劃實(shí)施的準(zhǔn)確性、可靠性。但是結(jié)合現(xiàn)狀分析，土地規(guī)劃和城市規(guī)劃相關(guān)部門之間存在溝通不順暢的問題，工作協(xié)調(diào)性不佳且多為獨(dú)立開展工作，因此對信息的共享造成影響，也導(dǎo)致相關(guān)工作難以順利進(jìn)行，潛在風(fēng)險(xiǎn)增加，存在一定的土地資源浪費(fèi)問題[3]。

3.3 土地保護(hù)意識匱乏

在城市規(guī)劃工作開展的過程中，需要提高土地保護(hù)意識，合理開發(fā)土地資源，保證其生態(tài)平衡性。但是結(jié)合現(xiàn)狀可知，土地保護(hù)意識缺失嚴(yán)重，實(shí)際工作過程中并未根據(jù)區(qū)域具體發(fā)展情況，合理利用土地，土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，進(jìn)而無法有效保護(hù)土地，土地存在侵蝕、風(fēng)化等不同程度的問題。

4 國土空間規(guī)劃背景下土地利用和城市協(xié)調(diào)發(fā)展策略

4.1 實(shí)現(xiàn)矛盾關(guān)系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

進(jìn)行土地利用、城市規(guī)劃的過程中，如果土地利用和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在矛盾問題，易對經(jīng)濟(jì)造成不利影響。規(guī)劃從業(yè)人員需要將宏觀環(huán)境和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況作為基礎(chǔ)，根據(jù)區(qū)域發(fā)展情況，優(yōu)化和完善土地資源保護(hù)措施，比如說可以采取借助預(yù)測環(huán)境承載量的方法，有效避免盲目規(guī)劃情況的發(fā)生，加強(qiáng)對城市環(huán)境的保護(hù)，推動(dòng)城市的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

4.2 優(yōu)化城市空間布局，提高用地保障

現(xiàn)今集約節(jié)約利用土地，充分激發(fā)城市土地價(jià)值正成為城市規(guī)劃發(fā)展的主流思想，因此超大城市并不是理想的發(fā)展模式。需要加強(qiáng)對城鎮(zhèn)建設(shè)總量的控制，推動(dòng)小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，城市的適宜人口規(guī)模、用地量和空間布局成為推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展的主要指標(biāo)。因此需要保證城市間空間的連通性，通過交通引導(dǎo)城市發(fā)展，引導(dǎo)周圍區(qū)域強(qiáng)化城市生產(chǎn)生活要素保障，推動(dòng)城市集約用地、高水平發(fā)展。積極響應(yīng)循環(huán)發(fā)展戰(zhàn)略，提高土地資源利用率，保證土地的高效、合理利用。根據(jù)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間進(jìn)行合理調(diào)整，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城市服務(wù)功能的結(jié)合，為產(chǎn)業(yè)用地空間提供保障。另外需要加大人才培養(yǎng)力度，積極引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，提高就業(yè)保障率，減少人口向大城市集聚問題，強(qiáng)化用地保障力[4]。

4.3 加強(qiáng)土地集約利用，保護(hù)土地資源

制定科學(xué)合理的國土空間規(guī)劃措施，實(shí)現(xiàn)對增量、存量空間開發(fā)的統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)對土地資源的集約高效利用。相關(guān)部門工作人員需要掌握土地資源的利用現(xiàn)狀，為挖掘用地潛力夯實(shí)基礎(chǔ)。在國土空間規(guī)劃背景下，結(jié)合資源環(huán)境的承載力對功能分區(qū)進(jìn)行調(diào)整，嚴(yán)控開發(fā)強(qiáng)度、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對土地資源的有效保護(hù)[5]。具體措施包括：對于布局混亂、利用粗放、用途不科學(xué)、建筑老舊的建設(shè)用地進(jìn)行二次開發(fā)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃和制度的全面創(chuàng)新，對住宅和公共服務(wù)設(shè)施用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面優(yōu)化，提高建設(shè)用地率；對學(xué)校、醫(yī)院、停車場等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行優(yōu)化，強(qiáng)化城市的基礎(chǔ)保障能力。合理規(guī)劃存量和增量、地上和地下、傳統(tǒng)設(shè)施和新型設(shè)施的系統(tǒng)布局，提高城市整體承載力，有效保護(hù)土地資源。

5 結(jié)束語

綜上所述，在國土空間規(guī)劃的背景下，需要持續(xù)推動(dòng)土地資源的集約利用與城市的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地利用和城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展。相關(guān)部門工作人員需要結(jié)合實(shí)際情況制定科學(xué)合理的規(guī)劃措施，加強(qiáng)對土地資源的保護(hù)和利用。在具體發(fā)展階段需要合理協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系，解決矛盾問題，不斷提高土地利用率，為城市的穩(wěn)定發(fā)展奠定基礎(chǔ)。