王毅 顧佰和

2020年9月22日，習(xí)近平主席在第75屆聯(lián)合國大會一般性辯論上宣布“中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”。此后，習(xí)近平主席在不同場合就碳達(dá)峰、碳中和發(fā)表10余次重要講話，不斷深化戰(zhàn)略部署。當(dāng)前碳達(dá)峰、碳中和已經(jīng)被納入我國生態(tài)文明建設(shè)整體布局，這充分展示了我國作為負(fù)責(zé)任大國的擔(dān)當(dāng)，是黨中央統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個(gè)大局作出的重大戰(zhàn)略決策，為推動(dòng)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)提供了有力抓手，也為國際社會應(yīng)對氣候變化和全面有效落實(shí)《巴黎協(xié)定》注入了強(qiáng)大動(dòng)力，更為疫情后全球?qū)崿F(xiàn)綠色復(fù)蘇和共建地球生命共同體增添了新的動(dòng)能，得到了國際社會的高度贊譽(yù)。

碳中和背景下的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

黨的十九大報(bào)告指出，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，高質(zhì)量發(fā)展需要貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念，綠色低碳發(fā)展不僅是衡量高質(zhì)量發(fā)展成效的重要標(biāo)尺，也是促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的有效手段。在可預(yù)見的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下，為實(shí)現(xiàn)碳中和愿景，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和低碳結(jié)構(gòu)性變革是核心，降低二氧化碳及溫室氣體排放是根本，碳匯和負(fù)排放措施是補(bǔ)充。實(shí)現(xiàn)中長期深度減排，不僅有助于減緩氣候變化，更能帶來經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等多重收益，而中國從碳達(dá)峰到碳中和的時(shí)間只有30年左右，這對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、技術(shù)創(chuàng)新、資金投入，以及消費(fèi)方式轉(zhuǎn)變等都提出了更高的要求。

碳中和目標(biāo)將為我國加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供戰(zhàn)略導(dǎo)向，全面加速綠色創(chuàng)新，但這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)非常具有挑戰(zhàn)性，其帶來的深刻影響也將超越我們的想象。達(dá)到凈零排放需要一種完全不同于迄今為止所采用的發(fā)展模式和思維方式，需要系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)和科學(xué)制定長期規(guī)劃，并將短中長期目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，識別關(guān)鍵部門、行業(yè)和地區(qū)的轉(zhuǎn)型路徑和優(yōu)先事項(xiàng)，有序推進(jìn)系統(tǒng)分類轉(zhuǎn)型和投資未來競爭力，同時(shí)加強(qiáng)法治、行政、經(jīng)濟(jì)等多重制度政策和體制機(jī)制改革，促進(jìn)國際國內(nèi)政策的協(xié)調(diào)，為全面推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)具有韌性和可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展、保障總體國家安全并引領(lǐng)全球氣候治理體系變革，奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

我國作為最大的發(fā)展中國家，發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)不充分問題仍然突出，現(xiàn)行減排體系還存在諸多短板弱項(xiàng)，氣候投融資體系尚處于發(fā)展階段，要實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰目標(biāo)與2060年前碳中和愿景，在減排體系建設(shè)和產(chǎn)業(yè)鏈綠色化轉(zhuǎn)型方面必須有重大突破。

目前，在新一輪技術(shù)革命和能源革命浪潮下，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈利益鏈面臨綠色重構(gòu)，我國在能效、儲能、消納、負(fù)排放等許多關(guān)鍵低碳技術(shù)和軟實(shí)力方面還存在很多短板和缺項(xiàng)，企業(yè)創(chuàng)新能力和創(chuàng)新動(dòng)力不足，科研機(jī)構(gòu)成果轉(zhuǎn)化面臨障礙。以我為主，重塑全球產(chǎn)業(yè)鏈和構(gòu)建綠色價(jià)值鏈，在新一輪國際競爭中占據(jù)制高點(diǎn)面臨諸多困難。綠色技術(shù)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型不足，將嚴(yán)重限制我國提高自然資源使用效率、深層次解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)固化所帶來的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題的能力。從某種程度來講，中國仍需要走一條中國特色的低碳發(fā)展道路。

碳中和導(dǎo)向下全面綠色低碳轉(zhuǎn)型總體思路與戰(zhàn)略目標(biāo)

（一）總體思路

將碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)納入社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)總體戰(zhàn)略和目標(biāo)。做好新時(shí)期應(yīng)對氣候變化、全面綠色轉(zhuǎn)型和零碳社會建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，遵循系統(tǒng)設(shè)計(jì)、目標(biāo)導(dǎo)向、分類實(shí)施、優(yōu)化調(diào)整、循序漸進(jìn)的原則，構(gòu)建短中長期協(xié)調(diào)一致的戰(zhàn)略和規(guī)劃，提出2030年、2035年、2050年碳排放總量與綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展目標(biāo)，并與各類專項(xiàng)規(guī)劃、不同部門和地區(qū)的中長期發(fā)展規(guī)劃相融合，為漸進(jìn)強(qiáng)化碳排放控制目標(biāo)、行動(dòng)和政策提供穩(wěn)定、連貫、不斷強(qiáng)化的制度保障與行動(dòng)指引。

謀劃經(jīng)濟(jì)社會全面綠色低碳轉(zhuǎn)型的路徑，明確時(shí)間表、路線圖和優(yōu)先序，做好產(chǎn)業(yè)、能源、交通、用地（空間）結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的階段性安排，實(shí)現(xiàn)技術(shù)、資金、消費(fèi)、貿(mào)易和管理的全方位綠色轉(zhuǎn)型，完善綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的治理體系，處理好發(fā)展與保護(hù)、理論與實(shí)踐、整體與局部、中央與地方，中國與世界的關(guān)系。

（二）戰(zhàn)略目標(biāo)

“十四五”期間，碳排放增長應(yīng)進(jìn)入平臺期，部分東部發(fā)達(dá)省市、西南可再生能源稟賦好的省市，以及電力、鋼鐵、水泥等高碳行業(yè)應(yīng)率先實(shí)現(xiàn)達(dá)峰。一次能源消費(fèi)方面，煤炭消費(fèi)達(dá)峰，非化石能源消費(fèi)占比超過20%。2025-2030年，推動(dòng)碳排放盡早達(dá)峰，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到25%。2030-2035年，能源結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，整體能源結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)煤炭、油氣、非化石能源“三分天下”的格局。全國所有省市碳排放均實(shí)現(xiàn)達(dá)峰，交通、建筑等部門碳排放也相繼達(dá)峰。2035-2050年，構(gòu)建形成以可再生能源為主的能源生產(chǎn)和消費(fèi)體系，爭取實(shí)現(xiàn)二氧化碳近零排放，初步形成零碳社會。2050-2060年，通過碳匯、負(fù)排放技術(shù)、非二氧化碳排放控制等措施，爭取向全溫室氣體排放中和邁進(jìn)，并努力促進(jìn)全球在2070年前后實(shí)現(xiàn)碳中和。

有序?qū)崿F(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型和全方位結(jié)構(gòu)性變革

一是構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系。建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。黨的十八大報(bào)告把“綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”作為實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑，這構(gòu)成未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的基本轉(zhuǎn)型方向。只有通過綠色低碳循環(huán)發(fā)展，更加注重降低消耗、減少污染、修復(fù)生態(tài)，更加注重發(fā)展的質(zhì)量和效益，使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展。要將綠色低碳循環(huán)發(fā)展作為現(xiàn)代化建設(shè)的重要引領(lǐng)，貫穿到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各方面和全過程，加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。推動(dòng)工業(yè)部門優(yōu)化升級，嚴(yán)控高耗能、高污染行業(yè)擴(kuò)張，促進(jìn)工業(yè)低碳技術(shù)研發(fā)和推廣應(yīng)用，推動(dòng)制造業(yè)向低碳、脫碳縱深發(fā)展，推動(dòng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)展智能制造與工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)。推動(dòng)我國制造業(yè)在全球價(jià)值鏈的高端躍升，并推動(dòng)增加服務(wù)業(yè)的出口比重。建設(shè)低碳基礎(chǔ)設(shè)施，避免高碳鎖定。合理控制建筑規(guī)模，實(shí)現(xiàn)基于電氣化、智能化、光伏一體化、柔性用電系統(tǒng)的建筑能源系統(tǒng)變革，充分利用各類余熱資源與生物質(zhì)能源，大力建設(shè)低碳零碳建筑和推行綠色簡約的行為模式。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高資源利用效率和綜合利用水平。堅(jiān)持生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，在企業(yè)實(shí)行清潔生產(chǎn)，在園區(qū)發(fā)展綠色低碳循環(huán)的產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)建設(shè)無廢城市，健全社區(qū)生活垃圾回收利用和無害化處置制度，并通過合理價(jià)格形成機(jī)制，完善廢棄物回收利用的商業(yè)模式，通過資源的減量化、再利用和資源化，提高全社會資源產(chǎn)出率，努力實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

二是構(gòu)建清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系。能源結(jié)構(gòu)低碳化是實(shí)現(xiàn)碳中和的關(guān)鍵路徑，同時(shí)也有利于構(gòu)建我國長期能源安全體系，向零碳能源社會邁進(jìn)。為實(shí)現(xiàn)2060年前碳中和目標(biāo)，我國一次能源消費(fèi)中的化石能源峰值將出現(xiàn)在2035年前后，其中煤炭比例2030年需要降至45%以下，2050年進(jìn)一步降至10%以下;非化石能源比例2030年升至25%左右，2050年大幅提升至75%-85%。要制定煤炭有序退出的路線圖，采取更加有力的措施，控制化石能源消費(fèi)特別是嚴(yán)格控制煤炭消費(fèi)。在“十四五”期間，要加大力度優(yōu)化煤炭利用結(jié)構(gòu)，大幅提高利用效率，嚴(yán)控煤電、煤化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展，防止未來煤炭資產(chǎn)可能的長期碳鎖定效應(yīng)和擱淺成本的產(chǎn)生。大幅提升終端用能電氣化水平，以電氣化高效化智能化為導(dǎo)向推動(dòng)工業(yè)、建筑、交通部門能源消費(fèi)方式升級。探索構(gòu)建高比例可再生能源供應(yīng)體系的技術(shù)路徑和系統(tǒng)解決方案，加快推動(dòng)消納、儲能、智能電網(wǎng)、智慧能源、分布式能源系統(tǒng)的技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用，建立健全可再生能源電力消納、可再生能源用地政策等保障機(jī)制，積極探索“可再生能源+”的生產(chǎn)和消費(fèi)模式，與扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)修復(fù)、綠氫制造等有機(jī)結(jié)合，為高比例可再生能源的部署落地提供支持。支持氫能開發(fā)利用和氫基產(chǎn)業(yè)及其基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。

三是打造智能共享綠色低碳的交通基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)輸體系。堅(jiān)持把調(diào)整交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)作為交通運(yùn)輸?shù)吞及l(fā)展的主攻方向，建設(shè)以低碳排放為特征的現(xiàn)代綜合交通體系，充分發(fā)揮各種運(yùn)輸方式的比較優(yōu)勢和組合效率，加快發(fā)展水運(yùn)、鐵路等綠色運(yùn)輸方式，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)減排效應(yīng)的最大化。堅(jiān)持把倡導(dǎo)綠色交通消費(fèi)理念、完善綠色出行體系作為交通運(yùn)輸?shù)吞及l(fā)展的重大戰(zhàn)略選擇。深入實(shí)施城市公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，加快建設(shè)方便、快捷的城市軌道交通體系，大力發(fā)展自行車、步行等慢行交通，加快推廣網(wǎng)約車、共享單車、汽車租賃等共享交通模式，從源頭上盡可能降低無效需求，促進(jìn)交通運(yùn)輸系統(tǒng)減排。加快推進(jìn)新能源汽車的電動(dòng)化、智能化和共享化應(yīng)用，繼續(xù)大力支持電動(dòng)車發(fā)展，探索充電換電、加氫換氫不同路線的商業(yè)模式。積極推動(dòng)無人駕駛技術(shù)在城市普通公交、消防車、物流車、出租車、智慧高速、景區(qū)無人運(yùn)營服務(wù)等不同類型車輛上的應(yīng)用。支持有條件的地方建立燃油汽車禁行區(qū)試點(diǎn)，在取得成功的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌研究制定燃油汽車退出時(shí)間表。

四是在國土空間治理與區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局中考慮碳中和需求。我國幅員遼闊，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會發(fā)展水平、自然資源稟賦和技術(shù)水平等方面都存在著顯著的差異，這對不同區(qū)域的碳減排路徑的設(shè)計(jì)提出了不同的要求;而要實(shí)現(xiàn)碳中和愿景則更需要空間上的合理布局和統(tǒng)籌安排，絕非每一個(gè)地理單元都單獨(dú)設(shè)計(jì)碳中和路線。在碳排放總量分解落實(shí)方面，國家應(yīng)關(guān)注對碳達(dá)峰有重要影響的重大工程項(xiàng)目的評估及重要能源輸出省份的特殊地位，做好空間規(guī)劃和優(yōu)化能源生產(chǎn)及利用的布局。對于能源需求較多、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較大的傳統(tǒng)制造業(yè)，應(yīng)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈空間布局，推動(dòng)其向具有資源能源優(yōu)勢及環(huán)境承載力的地區(qū)轉(zhuǎn)移，特別是清潔能源和可再生能源豐富的地區(qū)。此外，要認(rèn)識到基于自然的解決方案（NbS）將對碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起到重要的補(bǔ)充作用。逐步增加自然保護(hù)地面積和加強(qiáng)自然修復(fù)，提高森林、草原、濕地、農(nóng)業(yè)用地的儲碳能力，并有意識地利用基于自然的解決方案同時(shí)解決應(yīng)對氣候變化、支持可持續(xù)發(fā)展、保護(hù)生物多樣性、減災(zāi)防災(zāi)、扶貧減困等問題，發(fā)揮多領(lǐng)域的協(xié)同效應(yīng)。

五是面向溫室氣體凈零排放，推進(jìn)非二氧化碳溫室氣體減排。我國已經(jīng)做出2030年和2060年的中長期減排承諾，但目前的承諾中并沒有說明是否將非二氧化碳溫室氣體納入。2014年，非二氧化碳溫室氣體排放占我國溫室氣體排放總量的16%左右，未來隨著能源領(lǐng)域深度減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，非二氧化碳溫室氣體排放占比將呈上升趨勢，其深度減排的邊際成本也呈陡峭上升的趨勢。因此，應(yīng)針對具體來源的非二氧化碳溫室氣體和短壽命氣候污染物（SLCP）的減排指標(biāo)進(jìn)行評估，制定涵蓋所有經(jīng)濟(jì)部門的溫室氣體減排整體目標(biāo)，并適時(shí)納入我國碳中和愿景，這將有助于我國更好地響應(yīng)《巴黎協(xié)定》附件4的倡議——鼓勵(lì)發(fā)展中國家“根據(jù)不同的國情，逐漸實(shí)現(xiàn)全經(jīng)濟(jì)絕對減排或限排目標(biāo)”。我國應(yīng)加強(qiáng)非二氧化碳溫室氣體減排的突破性技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，并提供足夠的資金支持，將非二氧化碳溫室氣體減排同二氧化碳減排、有序退煤、消耗臭氧層物質(zhì)（ODS）替代、提高制冷效率、空氣污染治理等相結(jié)合。

六是引導(dǎo)綠色低碳的消費(fèi)模式和生活方式，構(gòu)建低碳零碳社會。出臺鼓勵(lì)綠色低碳產(chǎn)品的消費(fèi)政策與定價(jià)機(jī)制，擴(kuò)大綠色低碳產(chǎn)品和服務(wù)的供給，推行低碳零碳產(chǎn)品標(biāo)識，降低綠色低碳產(chǎn)品的認(rèn)證成本，提高綠色低碳產(chǎn)品在市場中的識別度和占有率，引導(dǎo)綠色消費(fèi)時(shí)尚。加強(qiáng)綠色采購，開展創(chuàng)建節(jié)約型機(jī)關(guān)、低碳學(xué)校、低碳社區(qū)、低碳醫(yī)院等。科學(xué)規(guī)劃城市建設(shè)，促進(jìn)城市混合用地，縮短出行距離，發(fā)展低碳化的公共休閑娛樂設(shè)施和文化消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施，大力發(fā)展城市公共交通，為低碳出行提供便利。引導(dǎo)社會公眾建立勤儉節(jié)約的消費(fèi)觀念和文明簡樸的生活方式，促進(jìn)低碳社會建設(shè)。加強(qiáng)輿論引導(dǎo)和信息傳播，提高公眾對氣候變化的認(rèn)識，鼓勵(lì)公眾和社會基層團(tuán)體的廣泛參與和積極行動(dòng)。

七是完善我國適應(yīng)氣候變化的治理體系。未來應(yīng)對氣候風(fēng)險(xiǎn)需要適應(yīng)能力的現(xiàn)代化，適應(yīng)在未來氣候工作中與減緩?fù)戎匾?，絕不能只重減緩不顧適應(yīng)。要從防范化解重大氣候風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)總體國家安全的戰(zhàn)略高度來部署未來適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略，明確適應(yīng)工作重點(diǎn)領(lǐng)域，布局適應(yīng)重大工程建設(shè)，提前謀劃面向2030年和2060年的適應(yīng)工作。加快解決重大氣候科學(xué)問題，做好全領(lǐng)域氣候風(fēng)險(xiǎn)近中遠(yuǎn)期評估，降低不確定性。進(jìn)一步細(xì)化適應(yīng)政策領(lǐng)域和責(zé)任部門。厘清和構(gòu)建分區(qū)域、分領(lǐng)域、分行業(yè)的適應(yīng)技術(shù)體系，增強(qiáng)適應(yīng)技術(shù)研發(fā)及其領(lǐng)域可用性、區(qū)域適用性。探索人工智能、5G、空天一體化、新型材料等高新技術(shù)在氣候適應(yīng)治理中的應(yīng)用。調(diào)研和識別國內(nèi)適應(yīng)氣候變化技術(shù)的供需缺口，提供解決適應(yīng)問題的最佳實(shí)踐。強(qiáng)化適應(yīng)氣候變化的公眾參與，加快適應(yīng)氣候變化多渠道科學(xué)普及和知識平臺建設(shè)，為科學(xué)團(tuán)體、企業(yè)、NGO和普通公眾提供專業(yè)的氣候科學(xué)信息。

八是走向可持續(xù)國際貿(mào)易，推動(dòng)構(gòu)建全球軟性商品綠色價(jià)值鏈。以大宗農(nóng)林產(chǎn)品貿(mào)易為優(yōu)先領(lǐng)域，推動(dòng)構(gòu)建全球綠色供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈，促進(jìn)權(quán)利義務(wù)的合理配置。在多邊貿(mào)易談判中推動(dòng)全球綠色價(jià)值鏈，同時(shí)將全球價(jià)值鏈的綠色化融入雙邊貿(mào)易協(xié)定中。中國應(yīng)與重點(diǎn)合作伙伴簽訂有關(guān)大宗商品的可持續(xù)追溯采購協(xié)議，如與巴西、阿根廷和巴拉圭的大豆和牛肉協(xié)定，與印度尼西亞和馬來西亞的棕櫚油協(xié)定。推動(dòng)制定成本有效的國際標(biāo)準(zhǔn)，建立非毀林產(chǎn)品的智能認(rèn)證體系，支持全球貿(mào)易商和生活消費(fèi)品企業(yè)減少毀林行為，并將零毀林貿(mào)易納入出口國的國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，通過雙多邊機(jī)制的協(xié)同增效，交流和分享綠色價(jià)值鏈理念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，研究建立商品貿(mào)易可追溯體系和相關(guān)盡職調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)。將全球價(jià)值鏈綠色化作為綠色“一帶一路”建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，鼓勵(lì)中國企業(yè)及由中國運(yùn)營的跨國公司參與全球價(jià)值鏈的綠色化進(jìn)程。促進(jìn)公正轉(zhuǎn)型，通過南南合作支持相關(guān)國家可持續(xù)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型。

實(shí)現(xiàn)碳中和的制度和政策保障

一是建立健全以應(yīng)對氣候變化法為統(tǒng)領(lǐng)的法律法規(guī)體系，推動(dòng)我國全面綠色低碳轉(zhuǎn)型和發(fā)展，保障碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。應(yīng)盡快啟動(dòng)應(yīng)對氣候變化專門立法進(jìn)程，將制定應(yīng)對氣候變化法或碳中和專項(xiàng)法律列入當(dāng)前立法計(jì)劃及十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃。應(yīng)對氣候變化法應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以碳排放或溫室氣體排放總量控制制度為核心，以碳排放許可、碳排放空間配置、碳排放權(quán)交易、碳排放測量報(bào)告核查等配套制度為支撐，兼及清潔發(fā)展與綠色低碳轉(zhuǎn)型等靈活執(zhí)行機(jī)制的法律制度體系，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)碳中和與建設(shè)零碳社會。在此基礎(chǔ)上，考慮到實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的綜合性和復(fù)雜性，應(yīng)以調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向，統(tǒng)籌制修訂能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、節(jié)約能源法等相關(guān)法律;以促進(jìn)資源循環(huán)高效利用為導(dǎo)向，統(tǒng)籌修改循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法和清潔生產(chǎn)促進(jìn)法;以構(gòu)建國家公園為主體的自然保護(hù)地體系、適應(yīng)氣候變化為導(dǎo)向，統(tǒng)籌自然保護(hù)地法、國家公園法、濕地保護(hù)法、自然保護(hù)區(qū)條例等的制修訂，為我國全面綠色低碳轉(zhuǎn)型提供基于自然的解決方案之相關(guān)法律保障。各部門地方也應(yīng)該在上述法律框架下，制定相關(guān)行政法規(guī)和地方性法規(guī)，為碳市場、綠色低碳轉(zhuǎn)型、清潔發(fā)展等的正常運(yùn)行提供制度保障。

二是完善應(yīng)對氣候變化和低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的宏觀協(xié)調(diào)管理機(jī)制。加強(qiáng)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立碳達(dá)峰碳中和領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)應(yīng)對氣候變化的國際、國內(nèi)事務(wù)，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組工作的制度化和常態(tài)化，進(jìn)一步完善相關(guān)部門的職責(zé)和工作程序，確保應(yīng)對氣候變化工作得到中央各職能部門的重視和落實(shí)，形成更廣泛的共識及協(xié)調(diào)合作機(jī)制，壓實(shí)各方責(zé)任，指導(dǎo)各級政府部門、地方、企業(yè)落實(shí)碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)。同時(shí)，要進(jìn)一步加強(qiáng)地方應(yīng)對氣候變化和低碳轉(zhuǎn)型的能力建設(shè)。

三是建立基于現(xiàn)有約束性指標(biāo)并兼顧長期碳中和導(dǎo)向的碳排放總量控制目標(biāo)體系及相關(guān)制度。與發(fā)達(dá)國家履約的絕對量碳減排不同，我國的碳總量控制目標(biāo)要根據(jù)我國行政執(zhí)行體制，建立自上而下與自下而上相結(jié)合、并與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和適度超前發(fā)展相適應(yīng)的目標(biāo)體系。建議構(gòu)建以碳排放總量控制目標(biāo)為核心、碳排放強(qiáng)度和能耗強(qiáng)度雙降的目標(biāo)體系，取代現(xiàn)有的能源“雙控”制度。這套目標(biāo)體系一方面直接面向碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)，另一方面也有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和構(gòu)建安全高效清潔低碳的現(xiàn)代能源體系，特別是高比例可再生能源體系構(gòu)建，同時(shí)避免現(xiàn)階段能源總量硬約束對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響。在具體目標(biāo)值確立過程中，應(yīng)充分借鑒現(xiàn)有能源、環(huán)境約束性指標(biāo)的制定經(jīng)驗(yàn)和實(shí)施辦法，碳總量控制目標(biāo)體系要反映經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境全面發(fā)展?fàn)顩r，根據(jù)潛在的經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)展目標(biāo)指標(biāo)進(jìn)行估算，并通過GDP發(fā)展目標(biāo)、能耗強(qiáng)度下降目標(biāo)、非化石能源占能源消費(fèi)總量比重等目標(biāo)，確定碳排放總量目標(biāo)范圍。同時(shí)，還要進(jìn)一步完善碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系及相關(guān)制度，通過中央與地方協(xié)商制定和分配碳排放總量控制目標(biāo)，推動(dòng)央地形成政策合力。特定區(qū)域和行業(yè)的總量控制，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)升級、能源替代潛力、空氣質(zhì)量和大氣污染總量控制要求等因素的變化，同時(shí)要考慮區(qū)域間電力調(diào)入調(diào)出以及人口轉(zhuǎn)移等因素對碳排放轉(zhuǎn)移帶來的影響，合理進(jìn)行空間配置、達(dá)峰總量及時(shí)間安排。此外，鑒于當(dāng)前國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性，“十四五”規(guī)劃期間應(yīng)對減排形勢進(jìn)行定期評估，并根據(jù)實(shí)際情況對碳排放總量指標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

四是部署面向碳中和的低碳技術(shù)支撐體系。碳中和遠(yuǎn)景的實(shí)現(xiàn)，最終要落實(shí)到低排放和負(fù)排放技術(shù)在生產(chǎn)生活中的廣泛應(yīng)用。盡快面向碳中和目標(biāo)需求，啟動(dòng)制定中長期低碳科技創(chuàng)新規(guī)劃，加快碳中和關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新。建立基于全球合作的低碳科技創(chuàng)新體系，推動(dòng)大規(guī)模可再生能源并網(wǎng)、綠氫制造、氫能煉鋼、可控核聚變、二氧化碳利用技術(shù)等關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)性技術(shù)、顛覆性創(chuàng)新技術(shù)的研發(fā)創(chuàng)新和應(yīng)用推廣，部署一批具有前瞻性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的低排放技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新項(xiàng)目，突破碳中和發(fā)展中關(guān)鍵材料、儀器設(shè)備、核心工藝、工業(yè)控制裝置等方面的技術(shù)瓶頸，逐步形成全球碳中和發(fā)展的新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式的創(chuàng)新中心。同時(shí)要推動(dòng)新一代信息技術(shù)和先進(jìn)低碳技術(shù)的深度融合，全面大幅提升能源利用效率，通過碳中和愿景的引領(lǐng)和倒逼，在發(fā)展?jié)摿Υ?、帶?dòng)性強(qiáng)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智慧能源、智慧城市等高科技、高效益和低排放領(lǐng)域培育新增長動(dòng)能，打造若干國際先進(jìn)綠色低碳制造業(yè)集群。

五是加快以全國碳市場領(lǐng)銜的市場機(jī)制建設(shè)。穩(wěn)步加快全國碳排放權(quán)交易體系建設(shè)，出臺明確的碳定價(jià)規(guī)則。統(tǒng)籌碳排放權(quán)、用能權(quán)、節(jié)能量、綠證交易等相關(guān)市場機(jī)制的改革，避免重復(fù)低效和高制度成本，研究將用能權(quán)與碳排放權(quán)交易合并的方法，優(yōu)先將可再生能源盡早引入目前以火力發(fā)電為主的全國碳排放權(quán)交易體系，并逐步納入水泥、電解鋁、鋼鐵、化工等其他重點(diǎn)排放行業(yè)。促進(jìn)巴黎協(xié)定有關(guān)碳市場機(jī)制的談判取得成果，探索國家間區(qū)域統(tǒng)一碳市場或碳排放權(quán)交易的可行性，通過合理定價(jià)，確保環(huán)境完整性，防止碳泄漏，促進(jìn)公平貿(mào)易，降低減排成本，提高減排效果。此外在開展碳交易的同時(shí)，中國仍有必要為開征碳稅預(yù)留政策窗口，并擇機(jī)推動(dòng)碳稅政策落實(shí)。

六是完善氣候投融資政策體系。貫徹落實(shí)《關(guān)于促進(jìn)氣候投融資工作的指導(dǎo)意見》，逐步構(gòu)建氣候投融資政策體系。將氣候因素納入現(xiàn)有的綠色投融資體系，從源頭上確保氣候友好的投融資導(dǎo)向，為引導(dǎo)市場主體開展氣候投融資活動(dòng)和規(guī)范金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品創(chuàng)新提供分類標(biāo)準(zhǔn)和政策依據(jù)。加大各級政府對綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的財(cái)政投入和稅收優(yōu)惠，推動(dòng)構(gòu)建有利于氣候投融資工作的政策環(huán)境，盡快啟動(dòng)氣候投融資地方試點(diǎn)工作，鼓勵(lì)開展氣候投融資產(chǎn)品和工具創(chuàng)新，開發(fā)適用、高效、先進(jìn)的氣候投融資分類標(biāo)準(zhǔn)體系，完善多元資金的治理結(jié)構(gòu)，防控綠色債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。設(shè)立國家碳中和轉(zhuǎn)型基金，優(yōu)先支持綠色復(fù)蘇、有序退煤、高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、落后困難地區(qū)公正轉(zhuǎn)型相關(guān)項(xiàng)目。針對企業(yè)的環(huán)境責(zé)任和投資績效，推進(jìn)環(huán)境、社會和治理（ESG）綜合框架，推動(dòng)企業(yè)環(huán)境信息披露、長期環(huán)境氣候計(jì)劃制定和綜合績效評估，制定相應(yīng)投融資準(zhǔn)則。

七是打好氣候變化國際合作牌，持續(xù)推進(jìn)國際社會共同實(shí)現(xiàn)綠色復(fù)蘇和應(yīng)對環(huán)境與氣候危機(jī)。堅(jiān)持在多邊框架下開展氣候變化國際合作，積極推動(dòng)《巴黎協(xié)定》的全面有效落實(shí)。明確氣候外交服務(wù)總體外交和國家安全與發(fā)展的定位，與歐美發(fā)達(dá)國家、廣大發(fā)展中國家特別是“一帶一路”合作伙伴國家開展廣泛多元的合作，共同推動(dòng)全球氣候進(jìn)程。積極推動(dòng)中美之間在氣候領(lǐng)域的雙邊、一軌半、二軌對話與合作，爭取建立制度化的交流渠道和對等機(jī)制，并促進(jìn)省州、城市間應(yīng)對氣候變化務(wù)實(shí)合作。深化中歐綠色合作伙伴關(guān)系，推動(dòng)中歐氣候與環(huán)境高層對話及地方政府、智庫等多方面對話，推動(dòng)中歐在綠色復(fù)蘇上達(dá)成共識，將應(yīng)對氣候變化全方位納入貿(mào)易投資、數(shù)字化等領(lǐng)域的合作中。加強(qiáng)綠色“一帶一路”建設(shè)，制定中國在“一帶一路”國家投資項(xiàng)目的應(yīng)對氣候變化指引，限制高碳項(xiàng)目投資，幫助“一帶一路”國家經(jīng)濟(jì)綠色復(fù)蘇和實(shí)現(xiàn)其國家自主貢獻(xiàn)與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)與歐美日等在“一帶一路”國家開展第三方氣候合作。利用簽署《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》的契機(jī)，中國應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)與東盟國家在綠色發(fā)展和可持續(xù)貿(mào)易領(lǐng)域的全面合作。同時(shí)，作為生物多樣性公約第15次締約方大會的主辦方，中國應(yīng)發(fā)揮更重要的領(lǐng)導(dǎo)作用，引導(dǎo)推動(dòng)生物多樣性保護(hù)、應(yīng)對氣候變化等聯(lián)合履約，樹立我國在環(huán)境和氣候領(lǐng)域的負(fù)責(zé)任大國形象。

（本文為中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組《2020 中國可持續(xù)發(fā)展報(bào)告：邁向碳中和之路》成果概要摘編）