譚周林，秦靖

青島市市南區(qū)衛(wèi)生計(jì)生綜合監(jiān)督執(zhí)法局，山東青島 266071

調(diào)查處理投訴舉報(bào)是衛(wèi)生監(jiān)督綜合執(zhí)法的重要手段之一，根據(jù)群眾提供的違法違規(guī)線索進(jìn)行針對性檢查，有助于打造共建共治共享的社會(huì)治理共同體。青島市市南區(qū)衛(wèi)生計(jì)生綜合監(jiān)督執(zhí)法局牢牢把握主責(zé)主業(yè)，圍繞市南區(qū)衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法工作重點(diǎn)任務(wù)目標(biāo)，有訴必理、有案必查，聚焦監(jiān)督執(zhí)法的重點(diǎn)、難點(diǎn)、痛點(diǎn)和堵點(diǎn)，切實(shí)抓好市南區(qū)各項(xiàng)重點(diǎn)工作任務(wù)的推進(jìn)落實(shí)。2020年是山東省衛(wèi)生健康委“重點(diǎn)工作攻堅(jiān)年”，為認(rèn)真貫徹國家、省、市衛(wèi)生健康綜合監(jiān)督與食品安全監(jiān)測工作會(huì)議精神，進(jìn)一步加大工作創(chuàng)新力度，為民辦實(shí)事，及時(shí)、妥善地處理各種投訴舉報(bào)，提升群眾滿意度，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法辦案能力，特對青島市市南區(qū)衛(wèi)生計(jì)生綜合監(jiān)督執(zhí)法局2015年1月—2019年12月共1478件投訴舉報(bào)受理情況進(jìn)行整合分析，掌握衛(wèi)生監(jiān)督投訴舉報(bào)的一般規(guī)律及分布特征，找準(zhǔn)癥結(jié)，集中發(fā)力，尋求突破，促進(jìn)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法能力進(jìn)一步提高，切實(shí)維護(hù)人民群眾健康權(quán)益。

1 投訴舉報(bào)基本情況

1.1 總體情況

2015—2019年青島市市南區(qū)衛(wèi)生計(jì)生綜合監(jiān)督執(zhí)法局共受理投訴舉報(bào)1478件，2015—2019年分別為106、115、271、460、526件。投訴舉報(bào)均及時(shí)按規(guī)定受理反饋。

1.2 專業(yè)分布

5年中，共受理醫(yī)療衛(wèi)生投訴舉報(bào)620件，占總數(shù)量的41.9%；公共場所衛(wèi)生投訴舉報(bào)827件，占總數(shù)量的56.0%；生活飲用水衛(wèi)生29件，占總數(shù)量的2.0%；學(xué)校衛(wèi)生2件，占總數(shù)量的0.1%，群眾投訴舉報(bào)的專業(yè)類型主要為公共場所衛(wèi)生，其次為醫(yī)療衛(wèi)生，見圖1。其中，2015—2019年受理醫(yī)療衛(wèi)生投訴舉報(bào)數(shù)分別為31、60、113、163、253件，各占對應(yīng)年度總數(shù)量的29.3%、52.2%、41.7%、35.4%、48.1%；2015—2019年受理公共場所衛(wèi)生投訴舉報(bào)數(shù)分別為72、51、151、288、265件，各自占對應(yīng)年度總數(shù)量的67.9%、44.3%、55.7%、62.6%、50.4%。

圖1 2015—2019年受理的投訴舉報(bào)專業(yè)分類

1.3 投訴舉報(bào)緣由分布

醫(yī)療衛(wèi)生投訴舉報(bào)緣由分布情況，無證行醫(yī)是一直排在第一位，占5年總數(shù)的60.3%。除其他類別，醫(yī)療機(jī)構(gòu)聘用非衛(wèi)生技術(shù)人員在其中4年居于第二位，占5年總數(shù)的13.9%。超出登記的診療科目開展診療活動(dòng)和醫(yī)療廢物處置總體來說投訴較少，其他類別投訴主要為醫(yī)療糾紛退費(fèi)、服務(wù)態(tài)度、環(huán)境衛(wèi)生等問題。見表1。

表1 2015—2019年醫(yī)療衛(wèi)生投訴舉報(bào)緣由分布[n（%）]

公共場所投訴舉報(bào)緣由主要集中在衛(wèi)生狀況，每年均為第一位，占5年總數(shù)的48.6%。其次為游泳池水質(zhì)問題，除2015年，均排在第二位，占5年總數(shù)的15%，第三位為公共場所禁煙問題，占五年總數(shù)的15.4%，第四位為無證經(jīng)營問題，見表2。從業(yè)人員無健康證明投訴較少，其他類別投訴主要為咨詢辦理衛(wèi)生許可證、衛(wèi)生知識(shí)合格證、退費(fèi)等問題。

表2 2015—2019年公共場所衛(wèi)生投訴舉報(bào)緣由分布[n（%）]

1.4 投訴舉報(bào)立案查處情況

2015—2019年各年度行政處罰案件為49、46、54、84、135件，案件來源為投訴舉報(bào)的件數(shù)分別為18、16、16、27、51件，各占對應(yīng)年度投訴舉報(bào)總數(shù)的17.0%、13.9%、5.9%、5.9%、9.7%，見圖2。

2 討論與分析

2.1 投訴舉報(bào)數(shù)量呈上升趨勢

2015—2019年5年間投訴舉報(bào)數(shù)量存在明顯的上升趨勢，并且起伏較大，尤其是2017年開始數(shù)量突增，2019年較2015年增幅為396.2%。這與2016年8月，青島市12345政務(wù)熱線平臺(tái)升級(jí)改革有著密切關(guān)系，提升政府與市民的溝通互動(dòng)，電話投訴成為主要投訴方式。但由于投訴舉報(bào)的低廉性、失范性等原因，也存在著舉報(bào)不實(shí)的問題，一般是矛盾糾紛、發(fā)泄不滿情緒或者同行競爭引起的惡意舉報(bào)，部分投訴舉報(bào)在調(diào)查后發(fā)現(xiàn)屬于其他部門管轄處理，還有相當(dāng)比例的投訴舉報(bào)，出現(xiàn)門店關(guān)閉等無法查實(shí)的情況。舉報(bào)信息的不準(zhǔn)確，有時(shí)會(huì)浪費(fèi)執(zhí)法力量，給投訴舉報(bào)的查處帶來相應(yīng)的困難[1]。

圖2 投訴舉報(bào)在行政處罰案件來源中的分布

2.2 公眾在公共場所衛(wèi)生方面的維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)

青島市市南區(qū)為青島主要旅游地區(qū)，旅游旺季期間，酒店賓館入住率升高，公共場所衛(wèi)生狀況的投訴也相應(yīng)增多，市南區(qū)火車站附近及老城區(qū)小旅館數(shù)量繁多、級(jí)別參差不齊、位置隱蔽，對賓館的監(jiān)督檢查依然是公共場所類日常監(jiān)管的重點(diǎn)。但衛(wèi)生狀況差這種籠統(tǒng)的投訴緣由，有一部分原因是投訴者與賓館、旅店、理發(fā)店等公共場所發(fā)生消費(fèi)糾紛時(shí)的附加內(nèi)容，其主要目的是賠償，調(diào)查結(jié)果雖然部分是無法查實(shí)或者舉報(bào)不實(shí)，但執(zhí)法人員現(xiàn)場下達(dá)監(jiān)督意見書，要求經(jīng)營者加強(qiáng)公共場所衛(wèi)生管理，嚴(yán)格落實(shí)一客一換一消毒工作制度。隨著生活水平的提升，游泳健身的人數(shù)增多，人們對游泳池水質(zhì)的消毒、氣味、管理也更加重視，維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)。檢查中發(fā)現(xiàn)，有部分游泳池水質(zhì)確實(shí)不符合衛(wèi)生要求，需加大監(jiān)督檢查力度[2]。隨著《青島市控制吸煙條例》的施行，群眾的控?zé)熞庾R(shí)增強(qiáng)，年投訴舉報(bào)數(shù)隨之增加。2018年5月，市南區(qū)試行公共場所“行政審批承諾制”，提升了公共場所《衛(wèi)生許可證》辦理率，所以無證經(jīng)營方面的投訴舉報(bào)數(shù)較少。

2.3 非法行醫(yī)問題仍是投訴舉報(bào)的焦點(diǎn)

在衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中，打擊非法行醫(yī)是衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的重中之重。但在目前監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)管范圍大、任務(wù)重，執(zhí)法力量相對不足的情況下，無證行醫(yī)、聘用非衛(wèi)生技術(shù)人員、超診療范圍經(jīng)營等非法行醫(yī)問題屢禁不止。且隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，醫(yī)療美容項(xiàng)目日益增多，生活美容院、臨時(shí)租用的公寓、寫字樓也成為非法行醫(yī)的重災(zāi)區(qū)[3]。由于非法行醫(yī)地點(diǎn)存在流動(dòng)性、隱秘性的特點(diǎn)，且診療實(shí)施過程、使用的藥品器械針對執(zhí)法人員的執(zhí)法特點(diǎn)進(jìn)行分開存放、有意規(guī)避，使得查處違法行為的難度增加，現(xiàn)場查處時(shí)證據(jù)鏈難以獲得，無法認(rèn)定違法行為成立。執(zhí)法過程中面臨的違法事實(shí)有復(fù)雜多變性，需要衛(wèi)生監(jiān)督員及時(shí)調(diào)整監(jiān)督方向和治理手段。

2.4 衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效能有待提高

投訴舉報(bào)在行政處罰的案件來源中占據(jù)很高的比例，是發(fā)現(xiàn)案件的重要手段，但是每年投訴舉報(bào)立案率不高，排除惡意不實(shí)舉報(bào)、重復(fù)舉報(bào)浪費(fèi)執(zhí)法資源的情況，部分執(zhí)法人員綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力有所欠缺，資源整合后，更是面臨著職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法和能力提升的現(xiàn)實(shí)問題。隨著投訴舉報(bào)數(shù)量的增加、種類的繁雜，一線監(jiān)督執(zhí)法人員相對不足，專業(yè)較為單一，缺乏創(chuàng)新思維，執(zhí)行力不夠，不能適應(yīng)不斷發(fā)展變化的實(shí)際工作的需要，運(yùn)用法律手段解決問題的能力需還進(jìn)一步提高，提升文明執(zhí)法水平。

3 對策與建議

3.1 完善舉報(bào)投訴制度，及時(shí)處理群眾訴求

投訴舉報(bào)是密切聯(lián)系群眾、接受社會(huì)監(jiān)督的重要方式，衛(wèi)生監(jiān)督部門需進(jìn)一步強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，保護(hù)公共利益和個(gè)人權(quán)益。地方應(yīng)出臺(tái)投訴舉報(bào)管理辦法，從制度推進(jìn)至法制保障，依法行政[4]。明確各部門投訴舉報(bào)的受理范圍，明確不予受理情形，對于投訴舉報(bào)緣由內(nèi)容提供不全、多次舉報(bào)、惡意舉報(bào)等可給予退回，對投訴舉報(bào)嚴(yán)重程度進(jìn)行分類，避免執(zhí)法資源浪費(fèi)，以便有針對性地加大監(jiān)督執(zhí)法力度[5]。

3.2 加強(qiáng)全過程監(jiān)管力度，依法全面履行政府職能

提高公共場所、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的行政許可審批條件，嚴(yán)格審批流程，做好本底資料的調(diào)查摸底。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，加大關(guān)鍵環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力度，堅(jiān)持日常監(jiān)督與專項(xiàng)整治相結(jié)合，及時(shí)采取規(guī)范的監(jiān)督整改措施，提高經(jīng)營者自身管理能力和水平，提高其自律意識(shí)。加強(qiáng)對執(zhí)法人員的監(jiān)管，保持執(zhí)法人員角色定位清晰，投訴取證文明公正，提升衛(wèi)生執(zhí)法公信力[6]。鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與監(jiān)督，發(fā)揮社會(huì)協(xié)同共治作用，利用信息化網(wǎng)絡(luò)、微課等形式對公眾進(jìn)行個(gè)案普法及日常普法，加強(qiáng)社會(huì)宣傳、正面引導(dǎo)和輿論監(jiān)督，建立對舉報(bào)違法行為的獎(jiǎng)勵(lì)制度，營造良好的投訴舉報(bào)環(huán)境和氛圍。落實(shí)監(jiān)督協(xié)管員工作制度，做實(shí)做細(xì)協(xié)管檔案，不斷完善公共場所、醫(yī)療衛(wèi)生等行業(yè)綜合監(jiān)管格局。

3.3 深化改革執(zhí)法體系，規(guī)范執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

改革完善衛(wèi)生綜合監(jiān)督行政執(zhí)法體系，整合監(jiān)管資源，增加人員編制，注重基層執(zhí)法力量，使其與承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)和任務(wù)相適應(yīng)，逐步實(shí)行執(zhí)法人員職位分級(jí)的行政管理制度[7]。完善執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)各領(lǐng)域各部門之間的執(zhí)法合作，建立統(tǒng)一的執(zhí)法力量綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或者建立一支綜合的執(zhí)法隊(duì)伍，提高執(zhí)法效能[8]。常態(tài)化組織執(zhí)法人員進(jìn)行專項(xiàng)法律知識(shí)及管理、心理等綜合知識(shí)培訓(xùn)，提高監(jiān)督執(zhí)法人員的綜合性業(yè)務(wù)素質(zhì)和個(gè)人能力。定期分析總結(jié)違法違規(guī)行為查處辦法，及時(shí)掌握衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中的薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地提升監(jiān)督執(zhí)法能力，確保投訴舉報(bào)處理及時(shí)準(zhǔn)確。

3.4 創(chuàng)新信息化的監(jiān)管機(jī)制，加快推進(jìn)“智慧衛(wèi)監(jiān)”建設(shè)

建立健全信息公開和信用監(jiān)管機(jī)制，不斷完善“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”信息系統(tǒng)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)審批、監(jiān)管、信用信息的互聯(lián)互通互享。建立統(tǒng)一的投訴舉報(bào)處理平臺(tái)，及時(shí)匯總整理投訴舉報(bào)檔案，形成統(tǒng)計(jì)報(bào)告，以便執(zhí)法人員研究違法違規(guī)行為的類別、特征，探討學(xué)習(xí)執(zhí)法新思路、新知識(shí)，監(jiān)督整改違法違規(guī)行為[9]。對于涉及多部門的投訴舉報(bào)，可通過平臺(tái)進(jìn)行多部門聯(lián)動(dòng)查處，加強(qiáng)哨點(diǎn)監(jiān)測建設(shè)，合力保障行政執(zhí)法過程。以大數(shù)據(jù)技術(shù)為支撐，以信用平臺(tái)為依托，制定信用標(biāo)準(zhǔn)，有針對性地發(fā)布監(jiān)督通報(bào)，切實(shí)發(fā)揮公共信用監(jiān)管長效機(jī)制作用[10]。