康曦

同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院

水環(huán)境治理一直是重要的公共問題。2020年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，要求到2025年，建立健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系。[1]水環(huán)境治理應(yīng)該順應(yīng)時(shí)代潮流，運(yùn)用現(xiàn)代化、科學(xué)化的治理方法和治理框架，滿足生態(tài)文明建設(shè)的需求。

當(dāng)一個(gè)行動(dòng)主體的決策和行為影響到其他行動(dòng)主體的決策和行為時(shí)，協(xié)作對于解決跨越組織和管轄邊界的棘手問題變得至關(guān)重要。[2]由于水資源是流動(dòng)的、分布不均勻的，且與其他地球圈層密不可分，治理起來自然需要跨職能部門、跨行政區(qū)域的協(xié)作。[3]協(xié)作有很多優(yōu)勢，但同時(shí)也包含著一些風(fēng)險(xiǎn)。[4]為了應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)，克服集體行動(dòng)的障礙，決策者制定了正式或非正式的規(guī)則，或稱為“機(jī)構(gòu)”，[5]機(jī)構(gòu)集體行動(dòng)（institutional collective action，簡稱ICA）的方法已應(yīng)用于若干政策領(lǐng)域。其最大規(guī)模的實(shí)證研究集中在資源管理方面，特別是水資源領(lǐng)域。[6]將權(quán)力下放給多個(gè)責(zé)任主體時(shí)，可能造成機(jī)構(gòu)性集體行動(dòng)困境（ICA dilemmas），后文將對其內(nèi)容和產(chǎn)生的原因進(jìn)行闡釋。困境需要運(yùn)用一些“整合機(jī)制”（integration mechanism）來進(jìn)行改善或消除。我國的水環(huán)境治理從“九龍治水”的局面到如今河湖長制的推行，流域治理一體化程度有所提高，但實(shí)施過程中也存在一些缺陷。若要將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供需要跨區(qū)域、跨部門協(xié)調(diào)合作的情況下，就必須探索出有效的區(qū)域治理機(jī)制。

大多數(shù)的協(xié)作都要求機(jī)構(gòu)化設(shè)計(jì)和資源的利用與交換。近年來，“協(xié)作平臺”（collaborative platforms）的概念被提出，被認(rèn)為是一種“通用的組織邏輯”或是解決社會問題的戰(zhàn)略，用以回答“如何在目標(biāo)導(dǎo)向下改善和擴(kuò)大協(xié)作治理”的問題。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速發(fā)展，我們逐漸向“平臺社會”（platform society）發(fā)展，它強(qiáng)調(diào)在線平臺和社會結(jié)構(gòu)之間不可分割的關(guān)系。平臺的邏輯能夠從技術(shù)，軟件開發(fā)以及組織理論領(lǐng)域轉(zhuǎn)換為治理和公共管理領(lǐng)域，即“平臺治理”（platforms governance)，后文將對其作為應(yīng)對河湖長制中機(jī)構(gòu)集體行動(dòng)困境的整合機(jī)制進(jìn)行探討。目前對河湖長制的治理平臺研究主要集中在技術(shù)手段、內(nèi)容設(shè)計(jì)、地方經(jīng)驗(yàn)幾個(gè)方面：ASP.NET 平臺、H5+、Tomcat 服務(wù)器、SQL Server、Arcgis API For Javascript等信息技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)信息平臺從客戶端到數(shù)據(jù)庫再到信息展示調(diào)用的技術(shù)需求；[7]河長制信息平臺需要具備聯(lián)系河湖長，監(jiān)督考核，問題上報(bào)、處理、跟蹤，信息儲存等功能，并確保網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)與用戶安全；[8]一些縣市開發(fā)使用了“智慧河長”、“河長通”等應(yīng)用程序，具有一定信息技術(shù)平臺治理的經(jīng)驗(yàn)。以上研究缺乏對公共管理的理論研究，沒有對水環(huán)境治理平臺進(jìn)行抽象性的總結(jié)，未關(guān)注到平臺治理的基本原理與機(jī)制。

一、我國水環(huán)境治理中的“機(jī)構(gòu)集體行動(dòng)困境”

政策干預(yù)的規(guī)模與強(qiáng)制程度，和政策問題的具體規(guī)模與性質(zhì)相匹配是政策設(shè)計(jì)的既定原則，但在實(shí)踐中，這種匹配由于機(jī)構(gòu)集體行動(dòng)困境而變得復(fù)雜，困境直接產(chǎn)生于權(quán)力的分割或劃分，其中，一個(gè)政府部門在一個(gè)或多個(gè)特定職能領(lǐng)域的決定將會對其他政府部門或其職能產(chǎn)生影響，政策責(zé)任的碎片化會造成規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、正外部性和負(fù)外部性，以及常見的財(cái)政和資源問題。集體行動(dòng)理論表明，在缺乏將政策或管轄范圍內(nèi)的決策通過機(jī)制進(jìn)行整合的情況下，單個(gè)決策的效率低下將導(dǎo)致結(jié)果在整體上效率低下。

機(jī)構(gòu)集體行動(dòng)困境分為橫向、縱向和功能性的。如果政府規(guī)模與政策工具不匹配，而不能獨(dú)立有效地提供其他政府希望提供的公共服務(wù)，或者提供公共服務(wù)產(chǎn)生的外部性跨越了管轄邊界時(shí)，就會出現(xiàn)橫向集體行動(dòng)困境；當(dāng)各級政府組織同時(shí)追求相似的政策目標(biāo)時(shí)，各級政府之間就會出現(xiàn)縱向集體行動(dòng)困境，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理；公共服務(wù)、政策和資源系統(tǒng)的連通性會導(dǎo)致功能性集體行動(dòng)困境。當(dāng)?shù)胤秸虿煌瑢蛹壍恼噲D解決困境時(shí)，就需要協(xié)作機(jī)制，但協(xié)作存在著一些風(fēng)險(xiǎn)，機(jī)構(gòu)集體行動(dòng)框架將其分為三類：一是難以協(xié)調(diào)互利機(jī)會，所有政策參與者都有相同的目標(biāo)，風(fēng)險(xiǎn)通常是信息或技術(shù)的，例如缺乏足夠的信息來確定聯(lián)合協(xié)作的對象；二是劃分問題，難以就集體行動(dòng)的利益和成本的分配達(dá)成協(xié)議；三是叛離問題，參與者有不遵守協(xié)議的可能，會通過隱瞞信息、逃避或偏離承諾而采取機(jī)會主義行動(dòng)。

在多維度的水治理體系中，包含大量的行動(dòng)主體，他們擁有多個(gè)目標(biāo)，并通過不同類型的聯(lián)系彼此接觸。這種大規(guī)模的治理行動(dòng)使得協(xié)作更為復(fù)雜。在我國，生產(chǎn)和生活用水、運(yùn)輸和航運(yùn)、農(nóng)業(yè)灌溉和水產(chǎn)養(yǎng)殖等不同用途的水資源的開發(fā)和利用，水污染防治與水環(huán)境保護(hù)的脫節(jié)，不同方面和環(huán)節(jié)的管理屬于不同部門，且部門間協(xié)作機(jī)制不足，大大降低了水治理的效率；[9]流域組織和地區(qū)政府的權(quán)力和責(zé)任不夠明晰，在流域一級，缺乏權(quán)威的流域組織對所有水問題進(jìn)行統(tǒng)籌解決，許多流域組織是某些部委的下屬機(jī)構(gòu)，難以實(shí)施跨部門協(xié)作；法律法規(guī)調(diào)解省際水糾紛能力較弱，監(jiān)督和交流機(jī)制尚未得到很好的應(yīng)用，難以簡化問責(zé)主體，問責(zé)程序不完善；水治理中尚未建立政府、企業(yè)和公眾參與協(xié)商的決策機(jī)制，公眾獲取相關(guān)信息的途徑有限，公眾參與的熱情意還沒有被充分調(diào)動(dòng)起來；許多與水問題有關(guān)的部門都在進(jìn)行監(jiān)測，依據(jù)它們的職能，積累了大量關(guān)于水資源、水環(huán)境和水生態(tài)的數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)缺少部際數(shù)據(jù)交換共享機(jī)制，甚至在同一部門，信息共享也存在壁壘。由于各部門在數(shù)據(jù)采集和分析過程中遵循的分析方法和技術(shù)規(guī)范可能不一致，同一監(jiān)測點(diǎn)的數(shù)據(jù)就可能不一致，監(jiān)測結(jié)果甚至是矛盾的，缺少泛型數(shù)據(jù)庫導(dǎo)致了許多數(shù)據(jù)孤島，難以用來支持全面、客觀、準(zhǔn)確地評價(jià)中國的水生態(tài)質(zhì)量和水治理相關(guān)決策。目前我國的信息平臺無法滿足水治理需求。在任務(wù)復(fù)雜，而且行為和政策的互動(dòng)聯(lián)系對于成功至關(guān)重要時(shí)，協(xié)作是必要的，如果協(xié)作是必要的，但需要采取更廣泛的措施，且不協(xié)調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)更高，就需要建立更權(quán)威或涵蓋范圍更廣的機(jī)制。我國經(jīng)濟(jì)受到水資源有限和氣候惡化的挑戰(zhàn)，需要前瞻性和靈活的政策工具來應(yīng)對不同經(jīng)濟(jì)部門的需求變化和競爭加劇，以確保實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

二、平臺治理的理念

“平臺”通常由數(shù)字技術(shù)支持，最初應(yīng)用于信息技術(shù)領(lǐng)域，隨后被亞馬遜、臉書等公司應(yīng)用于商業(yè)領(lǐng)域，“平臺”在治理領(lǐng)域的意義逐漸被重視。Ciborra（1996）是第一位呼吁人們注意平臺作為一種獨(dú)特的組織邏輯的學(xué)者。隨著互聯(lián)網(wǎng)，公私伙伴關(guān)系，共同生產(chǎn)和協(xié)作式治理的文獻(xiàn)大量發(fā)表，治理越來越被認(rèn)為是去中心的或分散的，平臺加強(qiáng)了這一概念，因?yàn)槠脚_通常充當(dāng)多個(gè)而非單個(gè)網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)系組織；隨著治理變得更加分散，領(lǐng)導(dǎo)力變得更加間接，促進(jìn)性和中介化，平臺著重于如何利用機(jī)構(gòu)和技術(shù)資源來實(shí)現(xiàn)分散化和分布式的行動(dòng)；人們越來越意識到公共部門需要積極應(yīng)對計(jì)劃中的和即將發(fā)生的變化，有關(guān)適應(yīng)性治理，應(yīng)急管理的工作都強(qiáng)調(diào)了持續(xù)適應(yīng)和改進(jìn)的重要性，平臺為戰(zhàn)略性地實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新與變革提供了框架。平臺概念將這三個(gè)發(fā)展趨勢結(jié)合在一起，以研究戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)和內(nèi)部技術(shù)資源如何使多個(gè)分布式活動(dòng)能夠創(chuàng)新、適應(yīng)和變化。

平臺為公共治理服務(wù)主要有連接、擴(kuò)展、中介和動(dòng)員四種方式。第一，通過構(gòu)建用于連接各個(gè)參與者的互動(dòng)場所，平臺可以使公共部門以強(qiáng)大的新方式接觸并吸引公民和利益相關(guān)者。第二，平臺允許可擴(kuò)展的治理，尤其是公共創(chuàng)新和協(xié)作治理的擴(kuò)大。第三，通過介入一系列并行但相互聯(lián)系的活動(dòng)，平臺可以擴(kuò)大解決公共問題的力量的范圍。為解決復(fù)雜的社會問題，需要涉及多方面力量的結(jié)合與統(tǒng)，平臺可以為此提供中介性的機(jī)構(gòu)框架。第四，平臺可以幫助公共部門動(dòng)員未使用的資源，促進(jìn)資源的共享或重用或以協(xié)同方式將公共和私人資源整合在一起。

三、水環(huán)境綜合治理平臺概念模型

水環(huán)境治理平臺為層級結(jié)構(gòu)，主要包含用戶層、應(yīng)用層、數(shù)據(jù)層和功能層。

（一）用戶層

用戶層面對政府工作人員和社會公眾，用戶需在智能終端設(shè)備上安裝客戶端，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交互，完成日常辦公、公眾參與等操作。

（二）應(yīng)用層

應(yīng)用層包括平臺端和移動(dòng)端。該系統(tǒng)通過對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類、處理、共享，體現(xiàn)河長制發(fā)現(xiàn)、反應(yīng)、督察、責(zé)任等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)平臺的各項(xiàng)服務(wù)和功能。

（三）數(shù)據(jù)層

通過數(shù)據(jù)對接方式對數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一管理和存儲，為綜合管理平臺提供所需數(shù)據(jù)支持。

（四）業(yè)務(wù)層

業(yè)務(wù)是平臺應(yīng)用系統(tǒng)的支撐層級，是保障系統(tǒng)功能和數(shù)據(jù)運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。

四、結(jié)論

本文基于平臺治理理論，圍繞水環(huán)境治理的目標(biāo)任務(wù)以及水治理體系中的困境，科學(xué)研究河湖管理的新策略，設(shè)計(jì)水環(huán)境綜合治理平臺，為河湖的日常管理提供信息支撐和科學(xué)的管理手段，為推動(dòng)河湖管理協(xié)同工作的高效化提供科學(xué)的理論指導(dǎo)。