■YANG Jun

0 引言

2019 年5 月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》的印發(fā)，標(biāo)志著“五級(jí)三類四體系”的國土空間規(guī)劃體系基本形成[1]。為了進(jìn)一步落實(shí)和加強(qiáng)國土空間規(guī)劃，隨后，五部委《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》和自然資源部《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》相繼印發(fā)，明確了在國土空間背景下村莊規(guī)劃的總體要求和任務(wù)。在“五級(jí)三類”的國土空間規(guī)劃體系中，村莊規(guī)劃屬于詳細(xì)規(guī)劃，需要結(jié)合其上位規(guī)劃，即縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國土空間規(guī)劃與之相協(xié)調(diào)，按照“因地制宜，尊重民意，突出地方特色”的要求，編制實(shí)用性村莊規(guī)劃，最終將成果疊加到國土空間規(guī)劃“一張圖”上[2]。

1 國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃

1.1 國土空間規(guī)劃體系

國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃，既是法定規(guī)劃又是詳細(xì)規(guī)劃，地位等同于控制性詳細(xì)規(guī)劃，不只是針對(duì)村莊建設(shè)，而是集建區(qū)外村域內(nèi)各種建設(shè)行為[3]。其編制范圍為村域全部國土空間，可以是一個(gè)或幾個(gè)行政村為單元進(jìn)行編制。村莊規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃，必須自上而下傳導(dǎo)，落實(shí)上位規(guī)劃的要求，與土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合，指導(dǎo)項(xiàng)目的實(shí)施，真正做到多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃[4]。

1.2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求

十九大提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，是對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展與超越[5]。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，首先要做好法定的村莊規(guī)劃，這有利于理清村莊發(fā)展思路，明確鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)任務(wù)優(yōu)先權(quán)，做到發(fā)展有遵循、建設(shè)有抓手；有利于統(tǒng)籌安排各類資源，集中力量、突出重點(diǎn)，加快補(bǔ)齊鄉(xiāng)村發(fā)展短板；有利于通過科學(xué)設(shè)計(jì)和合理布局，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間；有利于引導(dǎo)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，塑造美麗鄉(xiāng)村新風(fēng)貌[6]。

1.3 村莊規(guī)劃的相關(guān)要求

五部委《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的意見》和自然資源部辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》相繼發(fā)布，明確了村莊規(guī)劃的編制是由縣（區(qū)）統(tǒng)籌、鎮(zhèn)組織、村主導(dǎo)的自上而下和公眾參與的自下而上的彈性規(guī)劃[7]。提出了村莊規(guī)劃的總體要求，統(tǒng)籌謀劃村莊發(fā)展，明確村莊規(guī)劃主要任務(wù)，充分發(fā)揮村民主體作用，并探索規(guī)劃“留白”機(jī)制，對(duì)不同類型的村莊需要因地制宜、分類編制，破解鄉(xiāng)村用地難題。

1.4 村莊規(guī)劃的問題和不足

村莊規(guī)劃的目標(biāo)，既要滿足鄉(xiāng)村建設(shè)技術(shù)需求，也要服務(wù)于鄉(xiāng)村振興的綜合要求。既有規(guī)劃體系與方法，在協(xié)同性、指導(dǎo)性和實(shí)施性方面均有不足。

1.4.1 村級(jí)規(guī)劃協(xié)同性不足

各層面規(guī)劃的銜接不夠，城規(guī)方面的村莊規(guī)劃內(nèi)容龐雜，涉及產(chǎn)業(yè)、用地、交通、景觀等全套內(nèi)容，在全覆蓋的要求下批量推進(jìn)，忽視村莊的差異性與根本問題。沒有做到全域全要素規(guī)劃，重視村莊忽視村域[8]。土地規(guī)劃方面的村莊規(guī)劃強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)，忽視村莊建設(shè)與發(fā)展，成果不易讓人看懂。

1.4.2 村級(jí)規(guī)劃指導(dǎo)性不足

作為市（縣）域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃的上位規(guī)劃指導(dǎo)性內(nèi)容較少，僅限于村莊的分類歸屬、村莊的建設(shè)等級(jí)等方面，技術(shù)規(guī)范要求方面缺失，中宏觀層面規(guī)劃統(tǒng)籌不足，導(dǎo)致投資浪費(fèi)，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤的政策下，部分規(guī)劃以遷村并點(diǎn)、縮減村莊用地為主要目標(biāo)，不具操作性。

1.4.3 村級(jí)規(guī)劃實(shí)施性不足

在理念上缺乏創(chuàng)新，仍然套用城市規(guī)劃的相關(guān)理念，忽視村莊傳統(tǒng)文化，對(duì)地方特色的深入挖掘不夠，導(dǎo)致實(shí)施主體對(duì)規(guī)劃的不認(rèn)同；在編制上，主體單一，未能調(diào)動(dòng)群眾的積極性，讓群眾參與其中；規(guī)劃管控方面，在宅基地規(guī)模和布局上沒有為村莊的發(fā)展預(yù)留空間，在實(shí)施中，缺乏穩(wěn)定的資金保障，從而導(dǎo)致村莊規(guī)劃實(shí)施起來十分艱辛。

2 實(shí)用性村莊規(guī)劃的基本特點(diǎn)

實(shí)用性村莊規(guī)劃是全域、全要素的管控規(guī)劃，具有切實(shí)可行的目標(biāo)與定位，符合村莊發(fā)展的實(shí)際[9]。鄉(xiāng)村作為與自然緊密融合的人居方式，首先，要理清建設(shè)用地與農(nóng)用地、生態(tài)用地的關(guān)系，補(bǔ)充和細(xì)化村莊產(chǎn)業(yè)用地；其次，農(nóng)業(yè)用地要進(jìn)一步細(xì)化為耕地、林地、園地等，只有全域、全要素管控才能全面落實(shí)上位縣、鎮(zhèn)級(jí)國土空間規(guī)劃的要求。實(shí)用性村莊規(guī)劃是剛性與彈性結(jié)合的有效管理規(guī)劃，在規(guī)劃中落實(shí)上位規(guī)劃的傳導(dǎo)，對(duì)基本農(nóng)田、建設(shè)用地規(guī)模、生態(tài)保護(hù)等進(jìn)行剛性約束，同時(shí)，由于規(guī)劃期限、村莊發(fā)展規(guī)模的不確定，應(yīng)給予一定的彈性指標(biāo)預(yù)留和留白區(qū)域；實(shí)用性村莊規(guī)劃是以村民參與為主的協(xié)商式規(guī)劃，必須深入調(diào)查掌握基本規(guī)劃資料，明確土地權(quán)屬，保證管控有效，讓村民全過程參與，共同確定規(guī)劃思路，共同締造美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

3 實(shí)用性村莊規(guī)劃的思路與探索

3.1 安徽省績溪縣尚村基本概況

尚村位于安徽省績溪縣，總?cè)丝? 133 人，557 戶，轄9 個(gè)自然村，19 個(gè)村民小組，是典型的皖南徽文化千年古村落。傳統(tǒng)村落密集，旅游資源豐富，不僅具有優(yōu)美的自然環(huán)境，還具有豐富的非遺活動(dòng)，如：曬秋節(jié)、板凳龍活動(dòng)等。尚村村落整體形態(tài)完整，保存清代老屋50 余棟，獨(dú)立祠堂6 座（圖1）[10]，以疊梁木質(zhì)結(jié)構(gòu)為主，外墻多為青磚，整體結(jié)構(gòu)流暢自然，氣質(zhì)古樸，具有極高的文化藝術(shù)價(jià)值。村內(nèi)石板路交錯(cuò)縱橫，曲徑通幽，有圓門闕、通轉(zhuǎn)樓、古井、古橋、水口等，這些珍貴的徽文化元素，令整個(gè)古村落充滿了歷史文化底蘊(yùn)。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)村落受到了嚴(yán)重沖擊。由于尚村地理位置偏遠(yuǎn)、游客不足、人口不斷流出、建筑破敗等諸多原因，尚村開始走向衰落。為了保護(hù)和復(fù)興傳統(tǒng)村落，注入活力，尚村進(jìn)行了整體的保護(hù)規(guī)劃。

3.2 尚村的規(guī)劃保護(hù)思路與對(duì)策

3.2.1 有機(jī)更新、功能植入、以點(diǎn)帶面

傳統(tǒng)古建筑面臨著自然與人為因素的損毀、老化及被遺棄的局面。針對(duì)這一情況，尚村選取高家老屋作為有機(jī)更新的研究對(duì)象。高家老屋被打造成村民的公共客廳，用六把手工竹傘和三組烏篷相互穿插其間，構(gòu)建了一個(gè)村民與游客互動(dòng)的娛樂休閑空間，竹傘和圓拱烏篷的組合，與簡化建筑屋面構(gòu)造相得益彰，成為人們活動(dòng)的舞臺(tái)。每組拱篷的跨度，剛好與村內(nèi)老房子小青瓦坡屋頂?shù)倪M(jìn)深相近，更易融入古村的尺度[11]。竹篷鄉(xiāng)堂的建設(shè)成為村落有機(jī)更新的一次積極嘗試，以一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)來帶動(dòng)整個(gè)村落的活力，為尚村產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)（圖2）。

村內(nèi)道路結(jié)合周邊環(huán)境、功能布局、空間形態(tài)以及原有肌理進(jìn)行重新組合，并打開多處空間，形成開敞空間的節(jié)點(diǎn)。整個(gè)道路系統(tǒng)流線通暢、時(shí)寬時(shí)窄，形成帶有趣味性的街巷空間。在街巷兩旁增加了一些公共小品設(shè)施并考慮夜晚的燈光設(shè)計(jì)，唯美的燈光、舒適的空間、方便的長椅，吸引了游客與居民穿行停留。

3.2.2 村景融合、產(chǎn)業(yè)融合、突出特色

尚村傳統(tǒng)村落的保護(hù)和復(fù)興，必須利用文化遺產(chǎn)，改善公共空間，培育產(chǎn)業(yè)，塑造鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌。為了塑造尚村的特色風(fēng)貌，村莊中的手工作坊和文物古跡被統(tǒng)一保護(hù)起來，針對(duì)不同的保存狀況，提出富有建設(shè)意義的保護(hù)方案，建立起動(dòng)態(tài)信息管理系統(tǒng)，根據(jù)文化遺存的不同點(diǎn)和使用情況，提供最科學(xué)的保護(hù)開發(fā)方案。從財(cái)政支出中劃分一部分作為古建筑保護(hù)專項(xiàng)基金，用于獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)古建筑保護(hù)有貢獻(xiàn)的村民。同時(shí)，在這些老屋中擺放一些豆腐宴、春茶、竹編織品等當(dāng)?shù)靥禺a(chǎn)，村民可以向游客展現(xiàn)傳統(tǒng)的手工藝術(shù)，既傳承了這些非物質(zhì)文化，留住了村民，又可增加村民的收入。在修繕的過程中，充分利用廢棄的青磚、青瓦、石頭等建筑材料鋪設(shè)地面，對(duì)街巷空間的雜草和花木進(jìn)行梳理種植。在村莊的核心公共空間，用當(dāng)?shù)氐闹褡哟罱ㄖ衽瘢e辦各種各樣的文化活動(dòng)，如：板凳龍表演、農(nóng)事曬秋[12]等（圖3），提高了核心公共空間的活力，吸引了大量游客，成為尚村獨(dú)有的一道靚麗風(fēng)景。以集市、祠堂、戲臺(tái)等為代表的鄉(xiāng)村公共空間，成為村民活動(dòng)的舞臺(tái)，大大提高了村民的參與感、認(rèn)同感和歸屬感。

3.2.3 因地制宜、底線控制、彈性規(guī)劃

本次規(guī)劃考慮到村莊未來發(fā)展的不確定性以及村莊建設(shè)發(fā)展的實(shí)際需要，按照“因地制宜、底線控制、彈性規(guī)劃”的原則[13]，統(tǒng)籌考慮宅基地的規(guī)模和布局，與未來規(guī)劃做好銜接，在建設(shè)用地內(nèi)，除劃定村莊建設(shè)規(guī)?？刂凭€外，還劃定村莊建設(shè)邊界拓展線，在控制村莊建設(shè)用地總量的前提下，保障村莊未來發(fā)展的彈性需求。此外，依據(jù)村莊建設(shè)邊界拓展線，明確在村莊開發(fā)邊界以外的地方不允許進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，同時(shí)，所有的建設(shè)用地不得占用永久基本農(nóng)田。除了在村莊核心公共空間以及核心居民點(diǎn)外，在村域范圍內(nèi)有大面積的生態(tài)空間需要管控。在尚村村域范圍內(nèi)，落實(shí)永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線，統(tǒng)一落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，嚴(yán)格遵守相關(guān)底線控制。對(duì)于其他一般農(nóng)用地和其他建設(shè)用地不作強(qiáng)制性管控，為村莊未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展留有可調(diào)整空間[14]（圖4）。

圖2 尚村公共空間的有機(jī)更新

圖3 村景產(chǎn)業(yè)文化活動(dòng)

3.2.4 公眾參與、上下結(jié)合、共同締造

鄉(xiāng)村的特性決定了鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)需要以村民為主體，找到“四兩撥千斤”的方法，解決規(guī)劃落地問題，才能有效地傳承和保護(hù)傳統(tǒng)村落[15]。為了充分調(diào)動(dòng)村民的積極性和主動(dòng)性，尚村組織了培訓(xùn)座談，邀請(qǐng)專家現(xiàn)場(chǎng)講課，組織村民學(xué)習(xí)座談，交流思想，通過現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地體驗(yàn)，幫助村民看清方向，激發(fā)熱情，從思想上逐漸扭轉(zhuǎn)村民的惰性思維[16]。通過搭建信息平臺(tái)，建立公眾號(hào)和微信群，發(fā)布村內(nèi)信息，邀請(qǐng)本村外出打工青年，關(guān)注村內(nèi)建設(shè)，引導(dǎo)村民討論發(fā)展意愿，共同協(xié)商問題解決辦法。建立以村組織理事會(huì)為核心，村經(jīng)濟(jì)合作社、專項(xiàng)責(zé)任組、村落監(jiān)事會(huì)為輔的組織機(jī)制，各司其職，共治共管，并安排駐村人員，征求村民建設(shè)的意見，反饋給規(guī)劃團(tuán)隊(duì)，同時(shí)，規(guī)劃團(tuán)隊(duì)將規(guī)劃方案予以公示，共同締造美好村莊與和諧社會(huì)[17]（圖5）。

4 結(jié)語

國土空間規(guī)劃體系下實(shí)用性村莊規(guī)劃需要有更加豐富多元的視角，銜接上位規(guī)劃，多規(guī)合一，真正實(shí)現(xiàn)“一張圖”指導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)管理。在規(guī)劃編制的過程中要有機(jī)更新，以問題為導(dǎo)向，突出本土特色，注入新的功能，提升空間活力。嚴(yán)格控制好生態(tài)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)線這兩個(gè)底線，對(duì)生態(tài)進(jìn)行保護(hù)，對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行升級(jí)和轉(zhuǎn)型，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。在規(guī)劃管理和實(shí)施中，讓公眾參與其中，調(diào)動(dòng)公眾的積極性，發(fā)揮村集體的作用，真正實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃“有用、好用、管用”。

圖4 尚村重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃圖

圖5 公眾參與流程圖